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為認真貫徹《中共中央國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》和中央、省委農村工作會議精神，落實省委關于加快推進農村產權制度改革的相關要求，加快推進我市農村產權制度改革，促進農村資源要素優化配置，切實保障農民權益。根據《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國物權法》、農業部《農村土地承包經營權證管理辦法》等相關法律、法規和政策規定，結合我市實際，制定本方案。

一、開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的重要意義

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是推進農村產權制度改革、促進城鄉要素自由流動、實現資源優化配置的基礎性工作；是明晰農村土地承包經營權歸屬、強化物權登記管理，賦予農民更加充分而有保障的農村土地承包經營權的體制保障；是摸清我市農戶承包地底數、有效指導農業產業結構調整、促進農民增收的現實需要；是促進農戶承包地有序流轉、加快農業集約化、規模化經營，提高耕地利用效率，增加農民財產性收入的有力支撐；是加快我市農村產權制度改革，增加農業農村發展活力的必然要求。開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，實現農村土地承包管理方式向依法登記管理轉變，維護土地流轉市場秩序，發揮農村土地承包經營權貸款質押作用，對促進我市農村經濟繁榮發展、加快城鎮化進程具有重要意義。

二、指導思想

認真貫徹黨的十七屆三中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持和完善農村基本經營制度，保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變；進一步明晰農村土地承包關系，規范農村土地承包管理工作，強化對土地承包經營權的物權保護，全面保障農民對承包土地的占有、使用和收益等權利，為推進我市農村產權制度改革，統籌城鄉協調發展和農村和諧穩定提供有效保障。

三、工作目標

1、2012年完成區、縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作，頒證率達90%以上。2、完善和規范土地承包檔案管理，建立農村土地承包經營權檔案和流轉管理電子信息系統。3、通過試點總結經驗，為全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作全面開展奠定基礎。2013年在全市全面推開，2014年全面完成全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

四、基本原則

一是確保穩定的原則。開展農村土地承包經營權登記頒證是在二輪土地延包基礎上，在保持現有農村土地承包關系穩定的前提下，開展土地承包經營權確權登記頒證工作，是對農民土地承包經營權的規范和完善，而不是重新調整承包關系，不是重新組織發包農村土地。開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點，必須堅持“增人不增地、減人不減地”，維持原土地承包關系的延續性和穩定性，嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地。

二是實事求是的原則。對二輪土地延包以來，農戶之間承包地互換、轉讓等因土地流轉造成農村土地承包經營權變化的要及時變更，對農戶承包地實際面積與賬證不符的要結合當地實際，依據有關法律政策記入賬證，實現“四統一”，即：承包地面積與座落、承包合同、經營權證登記薄、經營權證書相統一；“五到戶”，即：承包地分配到戶、承包地邊界四至登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經營權證書發放到戶、承包地塊圖斑到戶。確權登記后不改變原有承包地面積的惠農政策和相關責任義務。

三是尊重歷史的原則。對于歷史原因造成的實際耕種面積與賬證面積不符的，要按照“四至”范圍內實測面積登記賬證，并取得發包方和承包方的認可，但集體經濟組織內各農戶新確權的耕地面積總和不得大于第二次全國土地調查面積。對于擅自侵占林地或其他集體土地種植農作物的，不能作為承包地進行確權登記。本次勘界確權涉及的林地部分應以林地保護利用規劃（2010—2020）中林地落界數據為依據，已頒發林權證的，本次不再登記確權頒證。

四是依法規范的原則。試點工作要嚴格執行《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等有關土地承包經營權登記的規定，按照農業部《農村土地承包經營權證管理辦法》規定的登記內容和程序，開展土地承包經營權確權登記。五是公開、公平、公正的原則。在農村土地承包經營權確權登記頒證過程中要堅持“陽光操作”，做到“四簽兩不準”和“四榜定案”，即：群眾開會通知要簽收、參加會議要簽到、表決票要簽名、通過方案要簽字，不準代簽，不準用鉛筆、圓珠筆簽字，并加蓋當事人手??；摸底調查表上榜公示、確權登記方案上榜公示、勘界確權上榜公示、農村土地承包經營權發證上榜公示。保證農民的知情權和參與權，做到程序、方法、內容、結果四公開，嚴禁暗箱操作，以權謀私。

六是堅持先易后難、穩妥推進的原則。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是一項政策性強、涉及面廣、情況復雜、關系到群眾切身利益的系統工程，必須穩妥推進，不能因方法簡單、工作粗糙或違規操作而引發社會不穩定因素。開展工作要先易后難，權屬清楚的先確權發證，不清的明晰權利再發證，有糾紛的要做到先調處，后確權，積極穩妥地推進確權登記頒證試點工作。

五、主要工作內容

實行“四榜公示”工作機制，讓農民廣泛參與和監督，確保穩妥推進。

（一）第一榜公示：摸底調查表上榜公示

按照農業部、國家檔案局《關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》，以二輪土地延包檔案為基礎，按照整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱的要求，依據既有的土地承包關系狀況，集中時間和力量以村、組為單位開展土地承包經營權檔案清理，以檔案為依據形成摸底調整表，逐村、逐組進行公示，并公布工作電話，公示期為3天，收集農戶土地變更相關信息。

（二）第二榜公示：以村、組為單位，對農村土地承包經營權確權登記頒證方案進行公示

試點區（縣）細化工作方案后，以村、組為單位向農民廣泛公示，公示期為7天，公示期滿后按方案組織實施。

（三）第三榜公示：勘界確權公示

在對土地承包合同檔案進行全面清理的基礎上，以第二次全國土地調查為基礎，以二輪土地延包簽訂的土地承包合同、發放的土地承包經營權證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，采取科學簡便的測量方式，開展土地承包經營權權屬入戶調查勘測，盡可能準確查清承包地塊面積、四至和空間位置，并做到群眾認可。實測結果經鄉（鎮）、村公示確認后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷土地承包經營權的依據。并將勘測結果進行公示，公示期為7天。

（四）第四榜公示：確權發證公示

對無糾紛且農戶對其承包地“地塊、四至界限、土地面積、承包人”已經簽字認可的，建立土地承包經營權登記簿。登記簿要標注承包地的“四至”坐落，標注的內容要與農戶承包合同、經營權證書一致。建立健全《土地承包臺賬》和《土地流轉臺賬》，編制《土地登記簿》，確保農村土地承包檔案準確、齊全、完整。通過確權登記，對于農村土地承包經營權證內容準確無誤、手續完備、無任何遺留問題的，進行張榜公示，公示期為7天，公示期滿后無情況反映，由縣級人民政府統一頒發土地承包經營權證。

（五）完善農村土地承包經營權登記管理信息化系統建設

引進和開發農村土地承包經營權登記管理系統，建立健全農村土地承包檔案信息化管理制度，形成系統化、規范化、經?；某邪氐丶畔ⅲ瑢崿F對承包地塊空間、權屬信息及變更的有效管理。探索在農村土地承包經營權登記管理系統中集成地理信息系統、土地流轉管理系統的模式，將土地流轉情況、農業區域發展規劃及產業發展現狀等有關信息融入到農村土地承包經營權登記管理系統中，實現農村土地承包經營權、農業產業發展等精細化管理。（六）做好農村土地承包經營權登記資料歸檔管理工作

農村土地承包經營權確權登記檔案工作要與確權登記頒證工作同步進行，確保工作全過程檔案資料完整、準確。農村土地承包經營權登記檔案由土地承包經營權登記機關負責集中保管，并依法按期移交同級國家檔案部門。鄉（鎮）要落實檔案管理場所和人員，村級要設立農戶土地承包檔案專柜，并落實管理工作人員。試點工作完成后，本次登記以前頒發的農村家庭土地承包經營權證、簽訂的土地承包合同和其他檔案記載在本次登記結束后一律完整存檔備查。

六、時間進度

第一階段：準備階段（2012年1—5月）

1、成立機構。成立市農村土地承包經營權確權登記頒證領導小組。具體負責制訂方案、統籌指導、資金組織、總結驗收等項工作的組織指導。

2、制定方案。根據中央、省、市有關文件精神，結合我市實際，制定切實可行的工作方案。試點區（縣）根據本地實際情況細化方案，報市領導小組審批執行。

3、宣傳動員。大力開展土地承包經營權確權登記頒證的宣傳動員工作，對農村土地承包經營權確權登記頒證的重大意義、主要內容和工作要求進行宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知。4．組織培訓。組織市直部門抽調人員及區（縣、市）具體工作人員開展農村土地承包經營權確權登記頒證相關法律、法規、政策和業務操作培訓。

5．資料準備。國土部門負責提供第二次全國土地調相關資料；檔案、農業部門要對農村土地二輪承包檔案資料進行清理準備，并做好入戶調查表等有關賬、表、冊的設計印制工作。6、完成相關管理系統、證件印刷、技術服務等前期招投標工作。

第二階段：清查確權階段（2012年5—6月）

2012年4—6月，試點區（縣）各選擇一個鄉（鎮）開展農戶承包地清查確權。積累檔案清查、入戶公示、面積測定、糾紛調處、公開公示、確權登記等相關工作經驗，為在全縣推廣打好基礎。

第三階段：全面推開階段（2012年7—11月）

在總結試點鄉（鎮）經驗的基礎上，試點區(縣)全面推開農村土地承包經營權確權登記頒證工作，完成登記管理系統建設和檔案管理工作。

第四階段：總結驗收階段（2012年12月）

對農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作進行驗收，認真總結試點經驗、作法及解決問題的有效措施，為下一步在全市全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作提供經驗。七、統籌協調，妥善處理有關問題

農村土地承包經營權確權登記工作中出現的問題，凡是法律法規和現行政策有明確規定的，要嚴格依照法律法規和相關政策處理。目前尚未作出明確規定的，要依照法律法規和現行政策的基本精神，結合當地實際，按照民主決策原則妥善處理。

（一）關于維護承包關系穩定問題。農村土地承包經營權確權登記過程中應保持土地承包關系穩定，嚴格控制調整農戶承包地。對符合規定條件進行承包地調整的，由發包方制定調整方案，按法定程序通過后報鄉（鎮）人民政府和縣級農業行政主管部門審批后方可調整。進行承包地調整時應盡可能壓縮調整面。

（二）關于土地承包經營權權屬爭議問題。對農村土地承包經營權權屬存在爭議的土地，待爭議解決后再確權登記。對集體經濟組織內部農戶之間的承包經營權權屬和“四至”界限不清的，要采取各種辦法盡量明確，存在糾紛的，糾紛解決后再確權登記。對土地承包經營權流轉實行規模經營、土地整治等原因，導致原有“四至”界限被打亂的，在尊重農戶意愿的前提下，可采取按原有經營權證記載面積的比例分攤或其他有效辦法確權到農戶。鼓勵村級自發組織成立“議事會”等方式解決糾紛、化解矛盾。

（三）關于土地承包經營權登記發證變更、注銷登記制度的問題。在農村土地承包經營權登記的基礎上，建立正常的土地承包經營權變更、注銷登記制度。因下列情形導致土地承包經營權發生變更的，經村、鄉級審核，由縣級農業、林業行政主管部門辦理變更登記：一是承包地被征收、占用導致地塊、面積發生變化的；二是承包農戶分戶等導致土地承包經營權分割的；三是采取轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的；四是因結婚等原因導致承包地合并的；五是承包土地、面積與實際不符的；六是承包農戶消亡的；七是承包地被依法調整或者收回的；八是退耕還林后取得林權證的；九是其他需要依法變更的情形。

（四）關于證、賬、地不相符的問題。在堅持完善二輪土地延包關系、承包地塊及“四至”界限不變的前提下，對國土第二次全國土地調查面積與原承包地面積有差異的，采用入戶實地勘測的方式確定面積，并將勘測后經農戶認可的面積填入新頒發的承包經營權證和登記簿。原有的承包面積以附錄的形式同時記錄到登記簿上。

（五）關于二輪土地延包遺留問題。農村二輪土地延包以后，依法調整了承包土地，尚未完善承包手續的，集體經濟組織要與承包農戶補充完善承包手續；承包地塊、面積、合同、證書不明確或未到戶的，要落實到戶；“四至”界限未明確或者有變動的，要據實復核，予以明確。因工作不實人為造成錯填、錯登的，要認真核實，予以糾正。

（六）關于自留地、園地等問題。本著尊重歷史、實事求是的原則妥善處理自留地、園地等問題，凡已納入承包地的繼續作為承包地確權頒證。目前尚未納入承包地的，本次暫不確權登記。

（七）關于退耕還林土地問題。農戶承包地按相關規定已經退耕還林的，應按林地承包相關規定申請頒發林權證，不再列入登記范圍。

（八）關于流轉承包地的登記問題。轉讓、互換承包土地限于集體經濟組織內部。農戶之間進行了承包地互換、轉讓的，如果互換、轉讓以后的土地承包經營權沒有糾紛，根據當事農戶的申請，應按現占有土地的承包人進行確權登記。對存在糾紛的，先解決糾紛再進行登記。對于跨村民小組的承包地互換，雙方村民小組經民主討論同意互換的，可按互換后的承包關系登記；雙方或一方村民小組不同意互換的，仍按互換前的承包關系登記。對以轉包、出租、入股、抵押等方式進行承包經營權流轉的土地，按原承包轉出農戶登記，不給受讓方頒發農村土地承包經營權證，其流轉關系繼續履行農村土地承包經營權流轉合同約定。

（九）關于農戶改變土地農業用途的登記問題。對于農戶未經國土資源等部門批準，自行在承包土地上蓋房或者改作宅基地及其附屬設施的，仍按農用承包地進行登記，計入承包地面積。對其擅自改變土地農業用途的行為，由國土資源等部門依法處理。農戶經審批建房及其附屬設施占用承包地的，不再列入確權登記范圍。

（十）關于農戶開墾荒地的登記問題。農戶未經集體經濟組織同意私自開墾的荒地，不在本次確權登記范圍。

（十一）關于承包方分戶的承包地登記問題。承包方分戶的，按照分戶以后各方對土地的占有現狀進行登記，按所分戶數頒發土地承包經營權證。對存在爭議的，先由當事人解決爭議再進行登記。

（十二）關于進城落戶農民的承包地登記問題。農民進城落戶后符合《中華人民共和國土地承包法》規定被收回承包地的，不再列入土地承包經營權確權登記范圍?！吨腥A人民共和國土地承包法》實施以前已進城落戶并按相關規定被收回承包地的，也不再列入土地承包經營權確權登記范圍。對在小城鎮落戶、仍保留承包土地的，應按《中華人民共和國土地承包法》規定進行登記。

（十三）關于農轉非人口承包地的登記問題。在1998年二輪延包前按照規定收回的農轉非人口承包地，若已重新發包的，按照發包后的戶主進行登記，未進行發包的不予登記；在1998年—2003年《中華人民共和國土地承包法》未頒布前依照規定收回的農轉非人口承包地，若已重新發包的，按照發包后的戶主進行登記，未進行發包的不予登記；《中華人民共和國土地承包法》施行后，不符合收回承包地要求的，按二輪延包檔案戶主進行確權登記。（十四）關于戶主死亡的承包地登記變更問題。承包農戶戶主死亡的，由其家庭成員申請變更承包人和家庭人口的，由申請人提出申請報發包方，并報鄉（鎮）人民政府審批和縣級農業行政主管部門備案。存在糾紛的，待糾紛調解明確后再進行確權登記。

（十五）關于外出農民的承包地登記問題。對于常年外出未歸、未委托人又無法聯系的外出人員，暫緩登記。

（十六）關于其他方式承包土地的登記問題。對于其他方式承包土地的，此次暫緩登記。

（十七）關于登記的時效期間問題。本次確權登記的土地承包期起始時間仍以二輪土地延包時間為準。到期時間，統一填寫為2043年12月30日，以后國家“長久不變”的具體政策出臺后再統一調整。

（十八）關于邊界爭議問題。對集體經濟組織、村與村、鄉與鄉、縣與縣之間存在土地邊界爭議的，由國土部門確定土地權屬后再進行登記。

（十九）公益性設施占用農戶承包地問題。經農戶認可的公益事業設施建設占用農戶承包地的，不予登記。

（二十）國家征用土地問題。國家依法征占農民承包地的，不再予以登記。

八、經費預算

根據統計年報，試點區（縣）農戶共11.8528萬戶（其中縣5.5752萬戶、區6.2776萬戶），市級按每戶20元進行補助，主要用于進村入戶勘測、打印表冊等費用，試點區（縣）按1：1匹配，共480萬元。市級統一招投標費用390萬元，其中軟件開發、技術服務、平臺建設等費用240萬元，印制農村土地承包經營權證150萬元。市級工作經費70萬元，主要用于培訓、軟件后續開發、領導小組辦公室工作經費等。以上共需經費940萬元，其中市級以上資金700萬元，試點區（縣）匹配240萬元。

九、保障措施

（一）加強組織領導

開展農村土地承包經營權確權登記工作是促進農村和諧穩定，加快發展農村經濟的重要工作，對我市加快推進農村產權制度改革和城鎮化進程具有重要意義。為加強此項工作的領導，成立以市長為組長，市委副書記、市政府分管市長為副組長，財政、農業、林業、國土、監察、司法、群工中心、公安、督辦督查、檔案、法制等部門和試點區（縣）為成員的領導小組，領導小組下設辦公室在市農委（見附件）。

各成員單位、各區（縣、市）農業部門要抽調專門人員進村入戶參與試點區（縣）農村土地承包經營權確權登記頒證工作。試點區（縣）也要成立相應機構，切實加強對此項工作的領導，明確專人負責綜合協調和指導，落實專項資金，確保農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作順利開展。

（二）強化部門職責

農業、財政、國土、林業、司法、群工等相關部門，要積極配合，切實履行好職責。農業部門負責加強政策指導，明確工作要求，完善操作規程，強化農村土地承包經營權確權登記的管理，協調有關部門配合做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作以及土地承包糾紛調解工作。國土資源部門負責提供第二次全國土地調查相關資料并給予技術支持；群工部門負責做好群眾來信來訪接待工作，實行專人負責，及時妥善處理上訪事件。司法行政部門應積極提供法律咨詢服務，指導基層調解組織及時化解土地承包經營權糾紛；公安維穩部門負責處理突發事件和維護農村穩定，制訂相應的應急預案；各級檔案部門負責提供二輪延包相關數據對照，并加強對確權檔案的業務指導和監督檢查；督辦督查部門負責工作進度、試點區（縣）落實匹配資金等的督促檢查。其他相關部門按照本部門的職責分工，積極參與此項工作，促進試點工作穩步推進。

（三）加強培訓，強化宣傳

試點區（縣）要加強對縣、鄉、村干部的業務培訓，提高工作人員的政策和業務素質，確保工作質量。充分利用新聞媒體加大對土地承包經營確權登記頒證的輿論宣傳和引導力度，形成良好氛圍和輿論環境，讓基層干部和廣大農民群眾了解政策，促進工作有序開展。

（四）細化工作方案，明確工作進度

試點區（縣）政府是農村土地承包經營權確權登記頒證工作的第一責任人，要按照本方案要求，制定詳細的工作方案，細化工作任務和工作要求，明確工作進度和時間安排，做到有階段安排、有檢查指導、有責任追究、有總結提高，確保各項工作目標明確和任務落到實處。（五）細化考核，加強督查

市領導小組辦公室要深入調查研究，制定具體的督查、考核、獎懲辦法，并嚴格督查。市政府將農村土地承包經營確權登記試點工作納入年度目標考核，由市督辦督查局負責督查，定期通報工作進展情況，年終進行考評，嚴格實行績效管理。

（六）加強協調配合，及時報送信息

各相關部門要加強配合、協調，形成合力，齊抓共管，確保試點工作取得實效。試點區（縣）要指定專人作為信息聯絡員，根據試點工作及時報送各項報表，階段總結及各階段的典型做法、先進經驗。

（七）支持各區（縣、市）開展試點

鼓勵和支持非試點區（縣、市）根據本方案開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，非試點區（縣、市）試點方案報市領導小組審批同意后，按試點區（縣）相關政策給予支持。