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近年來，我區圍繞困難群眾的生活難、住房難、看病難、子女就學難等問題，積極推進以最低生活保障為基礎的新型社會救助體系建設工作，較好地保障困難群眾的基本生活，在構建和諧社會、維護社會穩定等方面發揮了重要作用。

一、新型社會救助體系的內涵

新型社會救助體系是在社會主義市場經濟體制下，通過改革創新計劃經濟體制下的救助工作模式，完善救助政策，整合救助資源，規范救助行為，協調救助行動，形成以最低生活保障制度為基礎，以養老、醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充，政府責任意識明確，城鄉一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化，與經濟社會發展水平相適應的社會救助制度。其內涵有六個方面：一是內容全面。救助包括衣、食、住、醫、教等人類基本生活的各方面，是綜合性救助；二是標準科學。各項救助標準和當地經濟社會發展水平相一致，綜合考慮救助對象的貢獻和其他條件；三是覆蓋城鄉。從統籌城鄉的高度著眼，做到制度統一，城鄉標準現階段有所區別；四是責任明晰。救助的主體是政府，社會起輔助、補充作用。救助的落實在基層，特別是在鄉鎮（街道）、村（社區）二級；五是部門協調。所有救助工作的部門相互配合、密切協作，民政部門是負綜合管理服務之責；六是法制保障。所有的救助工作都要規范化、法制化，做到有章可循。

二、我區社會救助工作基本情況

1、人員構成：最低生活保障、城鎮困難、區級困難、

農村困難殘疾人、鄉鎮（街道）級困難、村（社區）級困難家庭；農村五保（城鎮“三無”）人員；遭受自然災害及突發性事故生活發生困難人員；重點優撫對象。

截止今年6月，全區最低生活保障家庭（城鎮居民人均收入低于280-320元/月，農村居民人均收入低于170-190元/月）863戶、1889人，其中城鎮居民473戶、955人，農村居民390戶、934人；市級困難家庭（人均收入在低保標準100-120%之間）384戶、1038人；區級困難家庭（城鎮居民人均收入在低保標準120-140%之間、農村居民人均收入在低保標準100-140%之間）519戶、1249人；鄉鎮（街道）村（社區）級困難家庭2238戶、6707人，占全區人口的2.14%。他們因病、因學、因殘、因突發性事故致貧、返貧，是社會中的弱勢群體。

2、制度構成：（1）基本生活救助方面。最低生活保障制度及26項援助政策。（2）醫療救助方面。《杭州市城鎮困難人員醫療救助辦法》、《西湖區農村困難家庭醫療救助辦法》、《西湖區優撫對象基本醫療保障實施辦法》。（3）住房救助。《杭州市區廉租住房管理辦法》及災民倒塌房重建、農村困難家庭危房改造、優撫對象愛心獻功臣等政策。（4）教育救助。困難家庭子女入托、入學等學雜費、住宿費等減免及“教育券”資助政策。（5）司法救助。困難家庭律師代管費、訴訟費減免政策。（6）災害救助。《西湖區重特大自然災害救助應急預案》，解決災民衣、食、住、醫等方面的臨時困難。（7）農村五保（城鎮“三無”）對象救助。《西湖區進一步加強農村五保（城鎮“三無”）對象集中供養的實施意見》，解決供養對象的吃、穿、住、醫、葬（未成年人保教）的保障。（8）臨時救助。主要有民政、工會、殘聯、婦聯等組織對城鄉困難或家庭出現意外困難者給予臨時救助。（9）社會捐贈和慈善救助。《西湖區慈善資金募集、使用管理辦法》及慈善互助家園免費發放“春風卡”等政策。此外還有一些針對特定困難人員的項目扶貧救助、就業培訓救助、稅費減免救助等政策。如殘疾人集中就業（社會福利企業）、1.5%殘疾人按比例就業及殘疾人種養殖業基地等。

3、資金保障。主要有二塊，一是財政性資金，這是主渠道。近年來，區財政用于困難群眾生產，生活方面的支出是比較大的，總體能按法規、政策的要求得到有效落實，但鄉鎮、街道之間還不平衡；二是社會資金，這是補充。區慈善總會成立后，把各種社會資金相對整合，運行情況、救助效果總體是好的。

4、工作機制、體制。在社會救助工作中，除民政主管的內容外，其他部門、組織也有一定的比重。結合這一情況，區建立幫扶救助工作會議領導小組，辦公室設在區民政局。我區社會救助工作基本建立“政府領導、民政主管、部門配合、社會參與”的運行機制，在制度、資源、資金、職能等方面得到較好地整合，“一口上下”的體制基本形成。

總體評價：新型社會救助體系框架基本建立，并逐步完善，困難群眾吃、穿、住、醫、教等方面的基本權益得到有效保障，基本實現“出現一個發現一個、發現一個幫扶一個、幫扶一個解決一個”的目標。

三、存在問題及原因分析：

1、發展不平衡。一是經費投入不平衡。區級財政基本有保障，但個別鄉鎮在經費投入方面仍顯不足，救助水平偏低；二是城鄉不平衡。城區比較完善，農村相對滯后，存在低保補差偏低等現象。

2、政策有缺陷。主要體現在三個方面：一是鼓勵就業

的優惠政策有待進一步完善。為鼓勵就業，省、市民政、勞動部門規定：低保對象在享受低保待遇期間就業或務工取得的收入，在一年內不計入家庭收入。雖然明確指出這種優惠政策只能享受一年，但在實際工作中很難確定。如，某個救助對象先申請低保，接下去就可以去就業或務工，在一年內，不管收入多少，他都不需要隱瞞，但低保金照拿；一年到期，他暫可時閑在家里，以無收入來源為由再次申請低保，然后再去務工。按現行政策，他是可以拿低保證的，但他的實際收入可能已經超過低保標準。二是差額補助和就業收入的矛盾依然存在。由于低保對象在知識、技能、年齡等方面均不占優勢，就業難度大，就業收入不會很高，而現行的差額補助辦法，如果就業收入不能使家庭收入明顯高于保障標準，對這個家庭而言，其就業在經濟上是沒有很大意義的。因此，就出現“寧可在家吃低保，也不愿外出找工作”的現象。三是醫療救助中，現行政策是：先看病，且有一定時期（一個年度）或一定額度（10000元以上）要求，然后報銷，也就是在報銷之前先墊付，這對困難家庭而言，尤其是比較嚴重的患病者，是一件很困難的事。四是外來務工、求學人員基本未納入社會救助范圍。目前的社會救助政策以戶籍為基本條件。因此，外來務工、求學人員發生突發性事故、重大疾病后難以獲得及時救助，只能通過媒體或協調會議的形式獲得救助，往往錯過最佳時機。

3、誠信意識的缺泛影響了救助工作的公正性。一是救助對象不如實反映收入情況，少報、瞞報的現象時有發生；二是用人單位提供的收入證明的真實性難以保證，工作人員上門調查收入狀況時不愿主動配合；三是法律沒有賦予民政部門調查居民金融性財產的權限。誠信意識的淡薄、信用體系的不健全以及收入調查手段單一等因素影響救助工作的公正性。

4、公益崗位的開發滿足不了救助對象就業需求。挖潛公益崗位，通過非正規就業解決救助對象的工作，是一個比較好的辦法，符合救助對象的客觀實際。但目前公益性崗位僅局限于社區保綠、保潔、保安、保序等，崗位類型單一，限制了公益性崗位的數量，實現救助對象的充分就業也就成為一個問題。而歸正人員在找工作時往往受到歧視，他們中的大多數有勞動能力，也有就業愿望，因無法實現就業，就只能在社會上閑逛，靠低保金過日子，長期以往容易造成新的社會問題。

5、社會主導的慈善捐贈機制未形成。慈善事業是繼工資、社會福利和社會保障之后的“第三次社會大分配”，占據社會財富較多的企業和個人通過捐贈惠及需要幫助的人，以縮小貧富差距，實現平衡發展。據統計，我國工商行政部門注冊的1000萬家企業中，僅有10萬家曾經為慈善事業捐過款物，另外99%的企業則從未有過慈善捐助記錄。我區前幾年捐贈情況大致也與此接近，捐贈的來源主要依賴于政府的推力，市民的捐贈意識還比較弱。

四、我們的對策和建議

1、加強溝通，銜接各項政策。根據黨的十六屆四中全

會精神，社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業等四項內容，涉及的部門主要有勞動保障、民政、殘聯、老齡委辦公室、衛生、教育等以及社會組織慈善總會。因此，要充分發揮就業與再就業和幫扶救助二個辦公室作用，在調查研究、出臺政策中要加強溝通，做到政策之間不碰撞，并實現互為補充，無縫銜接，真正實現“一個口子”管理。

2、完善法規政策，實現工作良性發展。一是積極向上建議，完善“最低生活保障”法規。如賦予民政部門調查救助對象的金融財產權限，明確救助對象的誠信要求、用人單位提供收入證明的責任義務等；為充分體現政府主體責任，建立財政投入自然增長機制，確保各級財政資金足額到位。二是加強社會保險和社會救助工作的結合。低保工作作為一項完全政府行為，救助資源畢竟有限，并且對大部分人來說，低保只是緩解暫時困難。因此，能納入社會保險就盡量通過社會保險來保證他們的生活，擴大社會保險面。這樣，既可以促進就業和防止隱形就業，又可以為他們年老時的生活提供保障。對那些無勞動能力、又難以脫貧的重度殘疾人可以采取政府買單的形式，參加社會保險。同時，還要加大開發公益性崗位、職業推薦等工作，如把更多的社區服務業納入公益性崗位范疇，在推薦崗位中重點面向困難家庭。三是簡化醫療救助程序，對困難的危重病人設“綠色通道”。在“醫療救助辦法”試行后，要及時修改，能簡化的程序盡量簡化，并將救助范圍擴至全體“四級救助圈”困難家庭及外來務工、求學的重病困難對象，提高救助力度；對確實無力墊付醫療法費的，可開設“綠色通道”或給予一定的臨時救助，確保危重病人能看上病。四是推行《申請最低生活保障聽證制度》。在低保管理中，為防止“錯保”、“漏保”等現象主要采取公示的辦法，應該說起到了比較好的效果，但這一辦法，相對“靜態”，監督的范圍還不夠大。今年以來，我們出臺了《西湖區申請最低生活保障聽證制度》，并在西溪街道進行試點。從初步實踐看，只要準備充分，效果很好。

3、大力發展慈善事業。（1）加強宣傳，拓寬籌集渠道。要通過開通“捐贈熱線電話”、舉辦“慈善專場報告會”、設立網站、印發宣傳單等形式在全社會進行廣泛發動，培養居民的捐贈意識；要積極推動慈善文化建設，倡導慈善文化、政治文化及企業文化的結合，引導和協助企業成為慈善事業的主要力量。（2）規范管理，提高公信度。要根據慈善事業發展的需要，通過代表大會、理事會議等形式，進一步完善《慈善總會章程》和《慈善資金募集使用管理辦法》，妥善解決“計劃生育公益金”等偏離宗旨的慈善項目，增加外來務工、求學困難人員的慈善救助項目，充分體現辦會宗旨。要加強行業自律，尤其是加強慈善救助項目的跟蹤、反饋，提高績效；要規范財務管理和經常化的信息披露機制（如在政府網站下設慈善網頁，經常慈善信息），建立高效的社會監督，增強公信度，提高影響力。（3）積極創新，不斷優化慈善互助家園的運作模式。“區、街、社區”三級慈善捐贈網絡作為社會捐贈的平臺，一定意義上提高了市民的捐贈意識（有了這個平臺后，生活相對富裕的家庭有多余的日用品后首先想到社區有個慈善物資接收點），但要使“慈善互助家園”更有效、健康發展，必須創新運轉模式。一方面要實行募捐、幫困、變現“三位一體”的運作方式，既讓低收入者購買到低價的生活必需品，又讓變現的資金能幫助更多的困難家庭。如將服務對象擴大到轄區居民，將商品價格分為三檔：一檔是“春風價”，為成本價，面向困難家庭；二檔是市場價或略低于市場價，面向轄區居民；三檔是“愛心價”，高于市場價，面向愛心人士，購買商品等于奉獻愛心。二三檔商品價產生的利潤補充為幫困資金或用于彌補慈善互助家園經費。另一方面，要與困難群眾參加公益勞動、志愿活動相結合，廣泛發動各類志愿者隊伍，如志愿者車隊、志愿者義賣隊、志愿者宣傳隊及困難群眾等參與到慈善物資調劑活動中來，節約慈善互助家園的運作成本，宏揚扶貧濟困、熱愛公益事業的社會正氣。