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一、美好愿景的確立

*同志在黨的十七大報告中：加快行政管理體制改革，建設服務型政府。…著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。…加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批…。在這段論述中，向我們傳達了這樣幾個信息：改革行政管理體制、規范行政審批、完善公共服務體系和推行電子政務。這一論述為我們全面貫徹落實科學發展觀，推進政府管理創新，加快政府職能轉變，指明了方向。本文主要是想就我市建設并聯審批體系談一些構想，并聯審批離不開網絡，網絡又是電子政務的基礎，因此我們首先要了解什么是電子政務，它能帶給我們哪些好處。

電子政務是國家各級政府部門應用現代電子信息技術和管理理論，借助電子信息技術而進行的政務活動，是政府管理手段的變革。電子政務不是現有政務的電子化，而是政務的改革、創新。電子政務通過網絡來實現，電子政務網絡由政務內網和政務外網構成。政務內網主要滿足各級政務部門內部辦公、管理、協調、監督和決策的需要，政務外網主要滿足各級政府門社會管理、公共服務等面向社會服務的需要。政務外網的工作模式，是要以用戶為中心，以用戶的需求為出發點，也就是說，政府要圍繞著企業或公眾轉，把企業和公眾真正作為客戶，對其進行管理和服務。

電子政務的實施可以顯著提高政府機構的工作效率。首先政府的職能通過網絡的整合可以做到“一站式服務”，公眾面對的將是一個虛擬化、一體化的政府，他們不必關心與自己打交道的是哪一級政府的哪個部門，具體的工作人員是誰。這樣將使得過去政府機構普遍存在的“門難迸、臉難看、話難聽”的現象有根本的改觀。其次政府機構通過網站向社會提供7*24（每周7天，每天24小時）的服務，可以使公眾隨時隨地與政府機構取得各種聯系，克服了傳統情況下必須在特定的時間到某部門找某工作人員辦事的弊端，大大提高了工作辦事的靈活性和方便性。第三政府相關部門共享政府信息數據庫，使得不同的政府部門在收集信息、處理信息、傳遞信息、溝通信息等方面將以更快捷、更經濟的方式進行，從而提高政府的工作效率。第四網絡遠程會議、電子文件交換等技術的應用將使傳統的政府議事程序、決策方法發生根本性改觀，“文山會海”將在數字世界中減少甚至消失，繁瑣的“*旅行”將突破時間、地域的界限，做到隨時隨地的快速傳達。第五由于政府信息可以在組織內部為更多的人來分享，越來越多的政府事務將在較低的層次直接得到解決，傳統的以上傳下達為主要工作內容的中間管理層將大大精簡。因信息傳遞不及時或錯誤所造成的內部消耗可以大為減少，行政程序也將大大簡化，行政效率必將顯著提高。總之，電子政務首要的意義是使得政府機構工作效率產生革命性的變化，為社會提供更好的管理服務。

*市政府在20*年《政府工作報告》任務分解落實方案中第1*項任務中這樣規定：改進行政管理方式，深化行政審批制度改革，繼續減少行政審批事項，推進部門內部行政審批職能歸并，推行網上申報、審批、會辦，改善投資發展軟環境。在這項任務里雖然沒有直接提到“電子政務”這幾個字，但是“推行網上申報、審批、會辦”就是電子政務的基本形式。這項任務為我們描繪了這樣一種美好愿景：

公眾和企業可以利用自備的計算機通過互聯網，或者直接到行政審批中心辦事大廳審批機關的窗口報送需要行政審批的材料，需要審批的材料通過政務外網或政務內網傳送到相關審批部門，經過信息交換平臺進行數據交換，相關審批部門利用本單位局域網，在網上審批系統平臺上進行審批，屬于即時審批的項目，公眾和企業當即就可得到審批結果，屬于限期審批的項目，公眾和企業在規定的時間內得到審批結果。所有的審批項目，無論是在虛擬的空間還是在現實的空間，都是在規范、簡潔的流程下辦結。這是一個統一、規范、高效、便民的行政服務體系，更是一個行政審批、資源配置、公共服務、效能監察四位一體的優質的綜合性的政府服務平臺。

這個平臺的運行，實際上就是市政府推行電子政務的一個組成部分，它既包含了政務外網，也包含了政務內網。

二、我市及省內其他城市的現狀

我市從*年起在全省率先開展了行政審批制度改革工作。一是市本級以及四縣、開發區相繼成立了規模不等的行政審批服務中心，實行一個大廳、敞開式集中辦公，提供一條龍服務。二是大量削減審批項目，經過四輪改革，市級審批項目從改革初的1118項削減至目前的410項，削減率63.4%，還有84個市級審批項目下放至縣。三是大大縮短辦理時間，承諾項目的平均承諾辦理時間由改革前的20多天壓縮至9.38天，工商、城管等23個部門審批事項的承諾時間全部控制在7個工作日之內。目前市行政審批中心有34個窗口單位、辦理247個行政許可審批事項。還有160多個審批項目沒有進入中心，目前保留的審批項目全部是法律、法規及國務院的決定所設定的。

為了能夠實現審批“一站式”辦理、“一條龍”服務，市政府曾于2002年3月出臺了《*市重大行政審批項目聯合審批暫行辦法》，規定不同類型的重大項目由相關單位牽頭負責，實行由牽頭單位統一受理、抄告相關、并聯辦理、限時反饋的聯合并行審批方式。根據這個辦法，審批中心先后成立了以發展計劃委為龍頭的基本建設項目聯審組，以經貿委為龍頭的技術改造項目聯審組，以建設局為龍頭的房地產開發項目聯審組，以外經局為龍頭的外商投資項目聯審組和以工商局為龍頭的企業登記注冊聯審組，號稱“五條龍”。每條龍的工作程序是：各單位受理的項目屬聯審范圍的，經牽頭單位確定后，填寫《聯辦件告知書》并通知相關單位同時受理，需要召開聯審會議的，由牽頭單位報審批辦召開會議，相關部門會商解決。實行“一條龍”服務的初期，沒有使用網絡手段，依然是書式傳遞。2005年審批中心在內網上開發了一個“并聯審批”的應用程序，這個程序的應用，大大提高了項目傳遞的速度，減少了人為的失誤，同時審批中心對項目辦理過程可以進行有效的監督。這個程序只是改變了過去項目并聯審批傳遞的形式，由過去的書式傳遞，改為網上傳遞，離真正意義上的并聯審批相去甚遠。即使是這樣，也是一大進步。但是比較遺憾的是，由于種種原因，目前審批中心的“五條龍”有四條運轉的不正常，只有以工商局牽頭的企業注冊一條龍還在頑強的支撐著。工商注冊一條龍連接了發改委、公安、交通、財政、建設、衛生、質監、民政、環保、藥監、安監、農業、國土等十幾個部門。當事人在辦理企業注冊時，先到工商局窗口申請企業名稱，工商窗口在名稱預先核準時采集的信息，通過網絡即時傳遞到需要審批的各部門，各審批部門的辦理情況也可以即時傳遞到工商登記窗口。如果需要各部門聯合辦理的，審批辦及時召開聯辦會議。據統計，實施5年多來，這條龍共為2200多戶企業開出聯辦審批單，涉及前置審批項目5400多項，最多一戶企業有7個項目需要審批。這一流程的實施，極大地縮短了審批時間，據工商部門測算，行政審批從一般法定30日左右（有的因材料、審批權限等問題，實際審批時間甚至要幾個月）平均縮短到5個工作日（特殊項目除外），大多數企業取得營業執照的時間要比未實行“并聯審批”前縮短三分之二。

應該說我市涉及行政審批的各類事項從電子政務的角度來看，現在還尚未起步。無論是政務外網，還是政務內網，都還沒有系統的規劃和建設。雖然行政審批中心在政府門戶網站上設有網頁，但只能一些政務公開的事項，或是一些部門可以下載一些表格，網上申報審批還無從談起。而部門之間各自的信息系統不能相互關聯、信息互通，沒有形成一個有機的整體，而是“各自為政”，從而成為一個一個孤立的信息系統，形成了“信息孤島”。

從全省的情況看，現在除*市沒有設立市級行政審批中心外（*市各縣區都有中心），其它各省轄市都設立了行政中心，采取的都是行政審批單位集中辦公的形式。但是20*年*市建立了以電子政務為基礎的網上行政大廳，另外蘇州、揚州兩市的政務外網也開通了部分項目的網上申請，其它各市都還沒有開通真正意義上的電子政務網。據了解，今年省政府有計劃選擇一兩個市開展網上并聯審批的試點，蘇州、無錫和揚州都在積極地爭取作為試點單位。

目前已開通的*市虛擬政務大廳作為*市統一的網上政務平臺，其定位為：面向政府工作部門的全市統一的網上協同辦公平臺；面向社會公眾的全市統一的政務服務平臺；面向市領導及監察部門的全市統一的效能監督平臺。按照政府的規劃及要求，全市所有面向社會的管理及服務職能均要在政府大廳內對社會提供網上服務。本項工程由政府辦公廳主辦，信息中心具體實施和維護。*市虛擬政務大廳主要有四大功能：1、政務公開：將政府行政審批與公共事務辦理事項進行全方位、系統的展示；2、網上協同辦公：政府各職能部門對社會公眾的行政審批與公共事務服務，提供網上協同處理的手段；3、公眾查詢：社會公眾對所申請的辦理事項進行跟蹤、查詢；4、效能監督：監察部門對各職能部門辦理情況進行實時督查。*市虛擬政務大廳也是整體規劃分步實施的，目前與投資環境密切相關的三項并聯審批項目：企業注冊登記前置并聯審批、建設系統的建設項目審批、外商投資企業設立（獨資企業）審批項目已經完成，有33家政府部門在政務大廳協同辦理相關行政審批事項。

三、實現并聯審批所面臨的問題

并聯審批實際上是電子政務中的一項內容，電子政務是一項系統的、復雜的工程，雖然在網絡上運行的是一個虛擬空間，它也和建設項目一樣，也要進行規劃、設計、建設。國家發展和改革委員會于2007年9月還專門了一個《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》，對建設電子政務的項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案和投資概算要進行審批。當然這個辦法只適用于使用中央財政性資金的國家電子政務工程建設項目。我們目前面臨著許多問題，有思想認識層面上的問題，也有技術層面上的問題，還有資金方面的問題。

首先在思想認識方面存在著兩個誤區，一是認為很簡單，只要有了計算機、有了設備就什么問題都解決了，沒有認識到電子政務是一項系統工程，沒有一個依照完整的規劃、統一的標準而建設的運作程序（軟件），光有機器是無法實現的。二是認為太復雜，電子政務涉及的部門多、項目多，所有部門都有自己的信息系統，怎么統一。這個系統至少包含有應用支撐系統、數據處理和存儲系統、終端系統及接口、網絡系統、安全系統、備份系統、運行維護系統，這么大的工程誰來完成。另外還有就是領導重視的問題，要像對待重大建設項目一樣，要有一套人馬來專門抓。*市在建設虛擬政務大廳網上政務平臺時，專門成立了市構建權力陽光運行機制工作領導小組，領導小組由市委、市政府主要領導負總責，市委、市政府分管領導任正、副組長，成員由市相關部門領導組成。

其次是技術方面的問題，電子政務不是簡單的政務電子化，而是要運用電子信息技術開展政務工作，是對政務工作的改革和創新。在網絡的虛擬空間里開展政務工作與在現實的物理空間中開展工作不盡相同，技術問題有很多，諸如前面講的應用系統、安全系統等各種系統，都是技術問題，但在建設的初期，電子政務的整體規劃、設計就極為重要。網絡工程師、軟件工程師是計算機語言的專家，但是不懂法律法規、政務工作流程；行政工作的行家又不懂計算機語言。如果沒有一個準確的工作需求，軟件工程師就設計不出好的應用程序。要找到一個好的結合點，還需要做很多工作。

第三是資金方面的問題。根據網絡建設的一般規律，軟、硬件投入的比是2：1，即軟件的投入是硬件投入的兩倍。和一個大型建設項目一樣，有了土地，先要有設計工程師來設計，負責設計的工程師有好多分工，有結構工程師、土木工程師、電氣工程師等等，他們拿出各種各樣的圖紙，然后由建筑工程師、建造工程師帶領施工隊伍進行建設，監理工程師負責建造過程的監督，以保證工程的質量。一個大型網絡的建設計算機設備就好比土地，這土地的大小、好壞直接影響到地面上的建筑。有了設備要運轉起來，先要有一個綜合的、系統的規劃設計，然后由軟件工程師、系統工程師、網絡工程師、軟件測試工程師、數據庫系統工程師、信息系統管理工程師、網絡安全工程師等等一起協作建設，才能把這個“高樓大廈”建起來。因此，這樣一個系統的工程是需要一定的投入的。

四、解決問題的對策

推行電子政務，實行網上并聯審批，我們除了要正視所面臨的困難以外，還應看到我們還有許多有利的因素。首先，經過數年的審批制度的改革，我們現在的審批項目已經大幅度減少，一些項目的審批流程也在簡化，相對的程序設計難度也會降低。其次，經過數年的改革，并聯審批的思想也已深深地扎根于各審批部門，推行的阻力也會相對減小。第三是推行電子政務有一定的現實基礎。近幾年信息化建設的要求越來越高，各行政審批部門都有自己的信息化系統，由于是各自獨立的系統，數據不能共享，造成了資源的浪費。電子政務就是一個共享的平臺，是會受到歡迎的。根據我市現實的情況，筆者認為采取以下措施能夠促進我市電子政務的發展：

1、統一規劃分步實施。當務之急要有一個領導機構和工作機構，要有一個牽頭部門，盡快成立專家組，進行調研、設計、規劃。對電子政務要有一個整體需求規劃，有了整體規劃不一定都要同時建設，可以分步實施。就像建一座二十層的大樓一樣，整體的規劃設計基礎都做好了，現在不能建二十層，先建十層，以后有條件接著建。如果沒有整體規劃，今天蓋一間，明天再蓋一間，等到要蓋二十層大樓了，前面的都得拆掉。

2、先易后難最后攻堅。電子政務涉及的內容很多，可以先從并聯審批開始。并聯審批也有許多行業、條條，可以先從比較成熟的工商企業登記一條龍開始。*市虛擬政務大廳的網上政務平臺，就是先從企業注冊登記前置并聯審批開始的。

3、政府投入與市場運作相結合。電子政務建設是需要很多資金的，全部由政府投入，當然是最好的辦法。如果政府不能全額投入，也可以采取市場運作的方法，因為網絡運作的好的話，是可以產生效益的。

電子政務的實施，將促進政府職能的調整和政務處理的簡化，政府的行政費用也將隨之降低。電子政務將有效促進政務公開，有力推動政府工作的透明度。電子政務使公眾能夠更加清楚地了解政府工作流程和議事規則，有了更多的參與權、知情權和監督權，必將推動政府的廉政建設。