一、黑龍江省各級政府為城市規劃中的公共參與提供了多種機會

1.“省法”第十八條明文規定，縣以上城市總體規劃審批前，須經省城市規劃技術鑒定委員會組織技術鑒定，并向審批機關提出技術鑒定報告。黑龍江省人民政府為此專門成立了以主管城市建設的副省長為首腦的省城市規劃技術鑒定委員會，專門負責征詢各行各業權威人士、高層次專家、學者對縣城以上城市總體規劃的意見、建議并進行了綜合平衡和技術審定。90年代初至今開展的黑龍江省70個市、縣城市總體規劃在省人民政府審批前，均由省城市規劃技術鑒定委員會進行評審和審定。

2.1992年6月9日黑龍江省第七屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過的《黑龍江省實施<中華人民共和國城市規劃法>辦法》（以下簡稱“省法”）中規定了在城市規劃制定和實施方面鼓勵公共參與的有關條款。如在第三章城市規劃的制定第十三條明文規定：“編制城市規劃應當廣泛征求有關部門的意見……”，再如在第四章城市規劃的實施第二十條明文規定“城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布并進行廣泛宣傳。”這就為全省各城市在編制和實施城市規劃全過程中引入公共參與提供了法規依據。

3.黑龍江省及各市人民代表大會的代表、政治協商會議的委員在定期召開的會議上，每次均有針對城市規劃的提案和建議。如哈爾濱市人大代表楊明遠研究員提出將哈爾濱建設成為東北亞重要國際經貿城的建議被省、市政府采納并成為新一輪編制哈爾濱市城市總體規劃過程中確定哈爾濱城市性質的主要內容之一。

4.省、市各級人民政府專門設有人民建議征集制度，征集中有不少關于城市規劃的意愿和要求。如聞名中外的世界四大冰雪節之一的哈爾濱冰雪節從1985年開始創辦至今已有10多屆。舉辦冰雪節的創意構想來自于哈爾濱人宋勤修題為“冰雪節及同步運動”的建議。“哈爾濱正處在時代的起飛線上，冰雪節將是哈爾濱發展史上的重要里程碑。她不僅是哈爾濱冰雪藝術、冰雪運動的象征，而且是哈爾濱同步起跑的象征。哈爾濱已有的經濟基礎與各種優勢同冰雪節聯系起來，將構成一種特殊的增效運動，將在哈爾濱構成‘黃金時空’，并迅速形成多功能大市場”。這一切將為哈爾濱的起飛安上雙翼，使哈爾濱成為具有廣闊發展前景的國際貿易城、藝術城和科技城，成為具有鮮明個性特點的高頻率、快節奏、多功能的綜合性、開放性、現代化城市，哈爾濱市政府采納了這個建議。筆者之一曾在1991年我為冰雪節獻計活動中，以題為《開拓優化“黃金時代”》一文參與并獲獎。

5.各級市、縣人民政府在編制城市規劃工作過程中均非常注重運用多種方式，廣泛征求、聽取社會各階層人士的意見和要求。如1993年編制黑河市區城市總體規劃過程中市政府曾召開動員大會、座談會、民意測驗、審定會等多種公共參與方式，對該城市總體規劃編制的各個環節進行了公共參與嘗試并取得了較好的效果。

一、城市公共管理中存在的問題

1．政府管理職能“越位”。對于城市公共管理來說，傳統的高度集中的政治體制造就了與這種體制相適應的利益集團，由于利益的原因，總是習慣于舊的管理思想和管理模式，而行政管理模式的轉變，意味著權力的減少甚至喪失，意味著掌握權力時擁有的租金的喪失，意味著需要轉變思維方式和重新學習的痛苦過程。無論哪一方面的變革都會使其既得利益減少，成本增加。因而總是傾向于加強或維持原有的管理模式，使傳統的城市公共管理模式的變革客觀上存在著強大的阻力。政府的“越位”行為還會造成另一種后果：如果政府在經營領域過多地插手，必然引發城市公共管理的“缺位”，在公共管理領域必然會缺乏政府的管理和服務。一些地方政府部門只管收費不管治理，擔心加強治理會影響地方稅費收入，導致市場秩序混亂和精神文明建設倒退，足以從反面證明城市經營導致政府職能“越位”產生的弊端。

2．城市建設規模失控。積極推進城市建設是解決城市諸多問題的有效手段。為此，資金短缺和建設任務繁重，是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負債開發，加快城市建設進程。因此，負債經營是經營者搶抓機遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設以經營方式大舉負債，其可行性值得探討。因為城市公共建設有其自身的特殊性。首先，城市建設形成的基礎設施屬于公共產品，很難以經營方式回收資金。其次，政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設規模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設負債經營超出適度范圍，引發城市建設規模失控，建設債務無法按時歸還。如果城市建設規模失控，建設企業墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應商也難于收回款項，由此產生債務連鎖反應，大批企業可能被拖垮。因此，在政府作用較強的條件下必須謹慎對待城市經營，這是防止盲目擴大城市建設規模，預防債務危機，降低金融風險的需要，也是保護廣大企業和社會公共利益，實現城市持續發展的需要。

3．城市管理中政府官員的能力不足。由于政治體制改革滯后于市場經濟體制的發展，城市政府管理模式未能進行及時和全面的轉變。究其原因，除了諸多客觀因素外，在主觀上還受到政府自身能力不足的制約。城市公共政策過程是社會價值分配的過程，要求綜合平衡各種利益群體的利益需求。這就對城市政府人員的能力提出很高的要求。然而，從目前看來，城市化和城市發展過程中涌現出來的諸如失業、環境污染、住房擁擠等有悖于可持續發展的問題，在很大程度上說明了政府的政策能力的虛弱。由于自身素質較低，對有關市場經濟方面知識的掌握不系統、不完全，無法深刻理解市場經濟體制的建立所帶來的一系列社會變遷及其對傳統公共管理模式提出的挑戰，仍然因循過去的管理理念、思維方式及管理模式。盡管城市政府有時也會意識到轉變公共管理模式的重要性，但對于轉變什么、怎樣轉變及具體的操作都缺乏明確的認識，從而在根本上制約著管理模式的切實轉變。

二、轉變管理理念，實現管理模式的創新

1．提高政府信息的透明度，增強公民知情權。由于我國城市社會的多元化發展，城市社會網絡的普及以及迅速涌起的各種利益群體，傳統的城市管理方式已不適應當前的城市社會。在社會利益格局重新劃分的城市里，城市政府必須轉變管理理念，創新管理模式。一方面，城市管理者必須處處以城市內部居民生活質量的保證，城市公共事務的處理與城市公共問題的解決為重心，推動城市整體福利的發展。另一方面，還必須從城市動態發展的角度，隨時關注社會的變遷帶給城市的種種改變，順應潮流，做出適時的調整，以保證城市在未來發展中能立于不敗之地。這就要求城市管理者需要具備長久的戰略眼光，對城市進行有效的經營與管理中，適應當前公共管理變革的趨勢，不斷提供城市公民參與執政的空間，增強城市的民主氛圍。目前迫切而又可行的基礎性工作，就是提高政府信息的透明度，增強與此直接相關的公民知情權。一些地方出現問題尤其是重大事故總是“捂蓋子”，對上匯報總是“報喜不報憂”，對下則“私吞”政策和法規的現象，根本在于信息不透明，使得原本下情上達和上情下達的溝通中介，成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當務之急，在于提高透明度。近年推行政務公開制度，建立發言人制度，建立電子政府等，都具有明顯的成效。

1傳統城市規劃職能定位的缺陷和困惑

1.1傳統城市規劃職能定位的缺陷

傳統城市規劃即對城市規劃一般意義上的理解，是指為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和進行各項建設的綜合部署和全面安排。這個概念是對城市規劃理論及實踐長期發展的提煉和總結，但從中也可以看出，傳統城市規劃的職能不完善、不連續、比較被動:①城市規劃缺乏一種研究和探索的精神，目標依據是國民經濟和社會發展計劃，而沒有很好地去把握城市自身發展的內部規律和特點，因此，規劃對城市性質、規模和發展方向的確定和預測就顯得不很科學;②城市規劃的內容和手段較單調，只是對城市土地及空間的利用和安排，技術、行政的手段比較多，形成一種“重規劃、輕管理”的普遍現象;③在對城市各項建設進行綜合部署和全面安排后，缺乏合理的保障措施，去保證城市規劃的實施。出現這樣的缺陷.與我國長期實施的計劃管理體制有關。新中國成立50多年來，城市規劃在國家政治、經濟形勢影響下，伴隨著城市發展的進程，經歷了從自發到自覺、從無章到依法、從無序到有序逐步完善的過程。在計劃經濟時代，國家是城市建設和投資的唯一主體，既是運動員，又是裁判員，它可以根據自己的需要不斷修訂城市發展的規則，城市規劃只是被動地對城市各項事業發展和建設的指令性計劃做出空間布局。城市沒有利益的對立沖突，城市規劃的作用和面臨的各種矛盾都沒有顯現出來，城市規劃的職能定位的缺失所導致的問題也不十分突出。改革開放后，市場對城市各類資源的配置起主導作用，城市建設和投資的主體多元化了.利益各方面的對立沖突日益復雜化，城市規劃所起的作用以及并存的矛盾凸現出來，城市規劃職能定位的缺陷也進一步顯現出來。}作者}盧新海，華中科技大學公共管理學院

1.2轉型期城市規劃面臨的矛盾與問題

社會經濟轉型期，城市規劃要實現城市發展的目標，將面臨眾多的矛盾和問題、并最終都歸結到城市規劃的職能定位上來。主要反映在如下幾個方面:

1.2.1規劃與政治我國對政治的理解是統治與服從，政治無處不在，是統帥，是靈魂、不可避免地，本應是中性的城市規劃也深深打上了政治的‘烙印”“規劃規劃，不如領導一句話”，這是規劃與政治的關系沒有處理好所產生的現象:如許多城市熱衷于大搞勞民傷財、不切實際的形象T一程;有的城市政府一換屆，新領導上任首先就是調整規劃，也不管原來的規劃是否合理，全都推倒重來，結果是“一任領導一張規劃”

一、數字化城市管理的現狀

20世紀80年代，數字化城市管理在西方發達國家應時而生，并發展成為改善城市軟環境、提升城市競爭力的重要手段。數字化城市管理已成為世界多數國家和地區管理城市、服務社會的主要方式。在我國，隨著城市經濟實力的增強和城鎮化進程的加快，數字化城市管理興起并迅速發展，顯現出強大的生命力。當前，國內外數字化管理中，在城市公共組織方面，因為城市管理數字化設備及信息數據主要掌控在政府內部，數字化城市管理信息平臺主要由政府運行和管理，所以其參與對象主要是城市政府組織，而城市非政府組織則參與不足。在城市公共政策過程方面（包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監察五個方面），各環節不斷明晰，相關信息也錄入數字化城市管理信息平臺，信息對外公布深度和廣度跨出了最重要的第一步，市民參與度和政策執行力度都有所提高，公共政策過程實行了數字化管理。在城市公共部門績效評估方面，采用數字化管理的城市公共部門績效評估體系逐步構建，執行力度有所增強，評估結果可信度也有所提高。

二、當前數字化城市管理存在的問題分析

（一）數字化城市公共組織職能重疊且效率低下

綜觀各國數字化城市公共組織，都存在一定程度的部門職能重疊、工作效率低下現象?；蚴钦块T之間的職能有交叉，或是政府部門與非營利組織的職能有重疊，或是準政府組織在辦理著某政府組織的事務，或是非營利組織開展著某準政府組織的業務。原因有職能劃分不明確、組織改革不徹底、上級部門任其發展、下級部門得過且過或內部關系制約等等。

（二）數字化城市公共組織管理中志愿者管理混亂

一、城市新公共管理:多極數字管理體系

一般來說,以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準,政府管理方式發展至今經歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務提供,而是政府信息、服務的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革,其更關注政策或戰略的制定,為公眾和企業提供更有效的全面在線服務媒介,而且能夠借助外部的技術和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務機構交互,享受全面和制定式的信息及公共服務。這是一個更加復雜和不斷完善的系統,豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數字政府”。數字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數字政府規劃中將數字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業之間借助電子通信技術開展的政府活動,包括:產品及服務的提供和購買,產生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]數字政府被認為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學基金會發起并逐步引入。1997年,基于一份關于21世紀邁向數字政府的報告,美國國家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度,由此利用現有的先進技術建立高效數字政府的理念雛形,隨后發展迅猛并得到推廣和應用。僅1997年,世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站,2000-2001年,短短一年,這一數字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務網站(這里,僅以數量計,不論服務質量)獨霸數字政府發展鰲頭,一些發展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等,[3]。Gartner將數字政府的特征概括為:“數字政府,即通過各種技術、網絡及新媒體發展,推動政府機構內部及社會外部的連續轉型,從而對政府提供的公共服務,參與公共事務活動的能力和管理水平進行最優化的結果”,其實質是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進一步概況了數字政府區別于傳統政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規則;(3)公眾借助政府提供的數字平臺和公共協助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數字政府將進一步帶動整個社會信息技術的融合和應用,形成“數字政府———數字企業———數字公眾”三位一體的“數字社會”。

Fang將數字政府的交互內容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業,企業—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數字政府的建立需要重視其中的五種關系:市民—政府,企業—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]具體來看,首先,市民—政府的關系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務的需求,這些服務包括發放有關許可和執照,如駕駛許可,漁業許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付,也應該囊括政府對納稅人的退稅等服務。其次,企業—政府的關系主要是企業、商務活動及合作組織對政府提供服務的需求,包括營業許可,用工信息及經營選址等服務。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關系源于其三者相互之間及其內部機構及政府供職人員提供與完善政府服務的要求,包括政府公務活動、政府采購、政府內部資金轉移及其他相關的服務。目前,數字政府的發展階段主要存在于市民—政府,企業—政府,政府—政府這三種關系之間,尤其是前兩種服務需求較大,發展較快。[7]根據上述八種關系,多極數字管理體系的運行機理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數字管理系統是不同機構與組織之間相互傳遞信息,內外部聯動的“開放式循環”,其中內部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通,更重要的是公眾及企業與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過地方政府的相關活動進行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統的重要性,地方政府建立的城市管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環節,通過地方政府實施的城市管理系統,中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統,地方政府成為中央政府實現其政策目標的主要執行者,也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。

二、全國省會數字城市管理體系構建的綜合比較

根據城市管理體系運行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網站開通情況、城市管理專門機構的設立、城市管理專門條例或規定頒布情況、城市管理分類規章及制度頒布實施情況以及數字網格化管理模式建立等五個方面的指標,對全國31個省會城市(包括直轄市)的數字城市管理體系進行了比較。(1)從擁有政府門戶網站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網站,提供有關政府政策文件、法律法規信息、重大事件、經濟社會發展狀態、近期工作進展、公共服務信息等一系列瀏覽和查詢服務,并提供政府直屬機構及各相關部門的鏈接,實現了政府信息與機構的互通互聯,體現出政府信息化建設初步成功和“數字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統領性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規體系,為未來城市管理的法制化創造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規定實施情況看,市容環境衛生管理、市政管理和園林綠化管理規定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環境衛生管理規定,市政管理規定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數字網格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數字網格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。

綜合來看,有兩項指標沒有體現的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現較好、僅有一個指標沒有達到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現最突出,所有指標都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點、統籌規劃、強調落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發現以下幾個特點:(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔者,目前通過營利性企業和非政府組織配合政府提供公共物品與服務的城市較少,政府管理城市的任務艱巨且過于繁雜,無法完全發揮其最重要的市場維護和監督職能,管理主體過于單一,不利于分擔政府管理事務,一定程度上降低了城市管理運行效率。(2)從管理技術上看,數字網格化城市管理模式僅在幾個城市得到應用,大多數城市還沒有建立起科學的數字城市管理系統,一定程度上反映出目前管理技術相對滯后的現狀,制約“柔性化”城市管理的轉變及發展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環境管理、舊城區改造管理、公共服務保障、公共安全管理、綜合執法等多個領域的城市管理運行系統整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標上看,城市管理目標的法制化是保證其實現的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標多體現為政府短期政策目標,從城市長遠發展角度考慮形成的固定化城市管理目標仍是未來政府城市管理活動的努力方向。