[內容提要]

本文通過對全球化背景的分析，結合當前國際上的一系列事件，對建立一個國際公共事務管理的國際治理機制進行探索，重點分析全球化背景下的國際公共事務主體的合法性問題。本文提出，國際公共事務的管理是當前國際政治、經濟和文化發展的必然趨勢，到底誰有權對國際公共問題進行治理，誰對公共事務有其管理權和決策權，以及誰在最后執行國際公共事務決策，這就是必然國際公共事務管理主體的合法性問題。本文認為，國際公共事務管理主體的合法性在于以主權國家為基礎的公共事務管理權力讓度，而該權力的存在，目的是為國際社會公共問題的解決提供“公共產品”。另外，國際公共事務主體的合法性理想根基是來自于民主的選擇，即以主權國家、世界公民或全球公民的共同選擇。國際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續發展的全球共識思想基礎上。本文還通過對國際公共事務管理主體中主權國家、國際政府組織及其它非政府國際公共管理組織的合法性進行剖析，對全球化背景下建立國際社會公共事務管理、治理機制的可能性與前景做出分析，并深入探討了國際公共事務管理主體合法性產生的困境和問題，即國際公共管理主體的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到來自強權政治、霸權主義等方面的挑戰。完整意義上國際公共事務管理主體有效運作的還需要漫長建設道路。

[關鍵詞]全球化國際公共事務管理合法性全球治理

作者簡介：

王樂夫：男，(1941.8-),海南省定安縣人，中山大學行政管理研究中心主任，政治與公共事務學院院長，教授，博士生導師。主要研究領域：行政理論與領導科學、公共管理等。

李偉權：男，（1974.8-），廣東博羅縣人，中山大學行政管理研究中心，行政管理專業在讀博士研究生，研究方向：行政理論與領導決策，公共管理。

摘要：公共管理（學）的發展，需要我們對公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質不同。公共事務是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態勢。我國公共管理要堅決貫徹中國共產黨領導原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構有中國特色的公共管理學體系。近年來，國內學界對公共管理的一些相關問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對我們還是一個新課題，公共管理學科發展還處在起步階段，對于公共管理領域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進一步的研究和探討。

一、公共事務——公共管理的起點

公共管理是對公共事務的管理，沒有公共事務，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務的內涵、性質與范圍問題。

在西方，公共事務是與私人事務相對的概念，是指提供關涉全體社會成員公共利益的公共產品與公共服務的相關活動。從根本上講，這種觀點來自社會契約論。個人經由社會契約而結成國家，在組成國家的過程中，個人把裁判糾紛等自然權利讓渡給國家，形成政治權力，由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成或不愿承擔的事務，即公共事務。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務就是要滿足社會全體成員的共同需要，當然也就是符合全體社會成員“公共利益”的。這種看法片面強調了公共事務與全體社會成員的相關性，沒有揭示出國家管理公共事務的本質，也沒有反映出國家是為誰提供公共產品與公共服務，是在保護和實現誰的利益。

我們認為，在階級社會中，所謂公共事務，是指該社會的統治階級為了把社會控制在“秩序”范圍內，推動社會發展，所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。它具有四個主要特征：一是階級性。在階級社會中，社會的公共利益必然反映出統治階級的利益要求，公共事務的具體內容也必然滿足統治階級的根本需要。二是公益性。公共事務的表現形式是公共物品與公共服務，公共物品與公共服務具有消費的非排他性，不能只為供給方單獨享有，而是會使社會成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務的受益對象是一定范圍的社會公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務種類繁多。內容廣泛，同時也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務所針對的是不同層次的公共問題，所涉及的社會成員范圍有大有小，由此，公共事務可分為全球性公共事務、全國性公共事務和地方性公共事務等不同層次。其中，階級性與公益性是公共事務的本質屬性，多樣性與層次性是公共事務的表現形式。

由于不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。所謂政治性公共事務，是指與國家政權建設緊密相關，涉及國家政權穩定和國家政治發展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務，如軍事、外交。司法、維護公共安全等。政治性公共事務具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對統治階級有利，也對被統治階級有益。社會性公共事務是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育。科技。公共交通、醫藥衛生等。這類公共事務與社會成員的切身利益休戚相關，顯示了較強的社會公益性，但在階級社會中，任何社會性公共事務同樣具有階級性，都必然反映統治階級的意志與利益。

婦聯作為社會建設和管理的重要力量，在當前構建新型社會管理格局的大背景下，，如何在其中更好地提供服務、反映訴求，加強協調、化解矛盾，是擺在婦聯組織面前的重大課題。近年來，我們積極運用社會化、市場、項目化手段，在黨政依托、婦女需求、市場缺位、婦聯能為的結合點上找準社會服務的最佳位置，主動承接政府轉移出來的部分職能，積極拓展參與公共事務管理的空間和領域，有效探索出了一條婦聯有聲有色參與社會公共事務管理、切實代表和維護婦女兒童利益的新路子。

源頭化、社會化參與公共事務管理，是婦聯組織適應新型社會管理格局、真正發揮代表婦女利益的非政府組織功能的必然要求和發展趨勢。婦聯參與社會公共事務管理的重點，是協助政府管理婦女兒童事務。只有從源頭上進行參與,才能真正取得參與實效。我們雙管齊下，一方面針對社會生活中不斷顯現的涉及婦女兒童利益的社會公共事務，特別是一些傾向性和苗頭性問題開展調查研究，反映社情民意，提出建議對策，另一方面，充分利用婦聯組織、婦女干部、婦女群眾參政議政的優勢作用，通過人大、政協和各種民主渠道，拓寬建言獻策的形式和渠道，準確及時地表達婦女利益，為婦女平等地獲得發展機會和分享發展成果大力呼吁。市、縣（區）兩級先后向人大政協提交提案建議300多個，形成社情民意、調研報告近200篇，把急需解決的婦女問題轉化為政府關注的問題，促進了一批重點難點問題的解決。民辦幼師納入養老保險、公益性群眾文體活動場所的規劃建設和管理、為下崗失業困難婦女提供婦女病普查公共援助、人口出生缺陷社會化干預、外來貧困婦女實行定點限價分娩等一批實事項目的實施，以及促進婦女創業和再就業、預防和制止家庭暴力、少兒住院大病醫保等地方性政策法規的出臺，增強了婦聯對公共政策制定及地方事務管理的影響力，受到了社會和群眾的廣泛贊譽。

項目化、實事化打造公共服務產品，是婦聯組織在市場經濟條件下代表婦女兒童利益、參與公共事務管理的現實需要和有效途徑。在開發社會事務管理潛能的長期實踐中，我們把握市場需求，協調社會資源，通過政府購買、委托和自主開發等形式，積極承接政府授權的一些社會公共管理和服務項目，打造形成了一批為婦女兒童服務的公共產品。我們充分利用婦兒工委的協調優勢，通過“九五”、“十五”規劃的組織實施，建設完成了母子醫療保健中心、婦女發展數據庫、婦女兒童公園等實事項目，逐步發展成為成熟的社會公共產品。在婦女維權領域，我們建立了婦女兒童避救、傷情鑒定、法律援助和110反家暴接處中心，在社區開設了維權站、談心角、心理咨詢網站和維權熱線，為維護婦女權益、疏導婦女情緒、化解社會矛盾提供了通道和服務。在婦女再就業領域，我們城鄉統籌打造服務婦女再就業和勞動力轉移的培訓、信息、職介平臺，自辦聯辦了近3000個社區再就業咨詢服務站和勞動力轉移服務站，開發了托兒所、托老所、小飯桌等各類社區服務項目30多個，打響了“春光”、“好阿姨”、“半邊天”等“婦”字號公共服務品牌。在未成年人教育領域，我們率先在全省創辦了網上家長學校，與全市400多所學校和社區建立了家校路路通，成為50萬家長跨時空溝通的橋梁，入選江蘇省第九屆精神文明建設新人新事。在婦女健康領域，我們推出的“巾幗紅絲帶”行動，培訓了一大批婦女防治艾滋病骨干和志愿者，輻射帶動了30萬婦女和家庭接受了防艾知識學習。在幫困助學方面，我們建立了幫困基金和扶金檔案，開設了愛心助學網站，籌資籌物近千萬元資助了萬余名貧困學生完成學業，打響了“8、26幫困助學行動日”、“春蕾助學”等公益慈善活動品牌。在婦女培訓方面，凡涉及婦女主體方面的培訓項目，無論是再就業技能、普法知識、網絡知識、參政能力還是文明禮儀培訓，政府及各有關部門都會主動聯系并授權婦聯組織。我們的公共服務產品，涉及婦女教育、就業、維權、健康幫困等方方面面內容，從創辦伊始到初具規模有一個發展過程，這一過程也正是我們學會運用項目化和實事化方式參與社會管理的實踐和探索過程。在這一過程中，我們以信譽和質量贏得了社會的認可，得到了政府的支持，暢通了參與管理婦女兒童公共事務的綠色通道，構建了婦聯提供公共服務和產品、政府出資購買我們的服務和產品的良性“雙贏”機制。我們的公共產品也因此經受住了市場經濟的考驗，實現了良性循環和有序發展，逐步成為婦聯參與社會公共事務管理的有效載體。，

市場化、規范化經營婦聯服務實體陣地，是婦聯組織提高參與公共事務管理能力和水平的迫切需求和根本保證。任何事業的持續發展都離不開強大的經濟支撐。在完善社會主義市場經濟體制的過程中，要提高婦聯參與社會公共事務管理的有效性和參與度，促進婦女事業的可持續發展，就必須緊緊依靠政府的支持，整合社會力量，壯大婦聯自身實力，充實群團發展資源。我們積極爭取各級政府加大對婦女兒童事業發展的投入，加大爭取社會資源的力度，把黨和政府對于促進婦女兒童發展的優惠政策用足用好用活，先后投資千萬余元改造婦女兒童活動中心，變自收自支為公益性事業單位，協調落實了每年20萬的人員經費問題。我們積極推動婦聯實體單位深化內部管理體制改革，對旅行社進行兩次股份制改造，使其成為市場競爭主體，激發了經營活力，順利實施了幾家實體的關停并轉改制問題，實現了社會效益和經濟效益的統一。我們指導婦聯實體遵循市場化發展方向，大力推進資產重組和資源整合，逐步匯聚形成具有一定特色的規模效應。婦女兒童活動中心榮獲全國青少年校外活動示范基地和全國青少年社會教育最高獎“銀杏獎”，打造了“故鄉合唱團”、“好小子武術團”等多個品牌團隊。婦干校被評為市社會辦學先進集體。兒童基金會接受社會捐款上千萬元，幫助近萬名兒童繼續學業，創造了良好的社會效益。和平國旅被評為蘇州二家誠信旅行社之一。桐芳巷托兒所成為全市唯一一家集科研、示范、教育一體的以0～3歲為特色的托幼示范點。各大實體的健康發展，切實增強了婦聯的公共服務實力，為婦聯組織進一步提高參與公共事務管理的能力和水平提供了堅強后盾。

摘要：公共事物是關系國家、集體、個人共同利益的社會性事務，包括公共物品的生產供給和公共服務的設立開展。政府作為唯一主體，包攬一切公共事物的舊格局，是與高度集中統一的政治體制和單調的社會生活相聯系的。公共事物的新形態，要求政府轉變職能，推動公共管理社會化，構建政府與非營利組織責任分擔，平等競爭，利益共享的新模式，實現有中國特色社會主義公共管理制度的創新。

一、公共事務的內涵與特性

公共事務就是伴隨社會發展過程發生的關系國家。集體、個人共同利益的社會性事務。公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展。從廣義上理解，國家事務和階級事務也可列入公共事務的范疇，或者說它們之間有相互包含的關系。但是，我們認為，國家事務、階級事務的目標指向與社會公共事務是不相同的，這兩類事務的運作也有專門的規制，其承擔者也特定不二。因此，還是應與公共事務嚴加區別，另當別論。

公共事務的最大特性，就是它的公共性。公共事務的發生源自公共需求的變動；公共事務的承擔是政府的責任，但它不排斥任何社會組織和社會成員的參與；公共事務的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現象，經濟學稱之為公共事務的非排他性和不可分割性。公共事務的“公共”特性，決定了公共事務是無利可圖的，公共物品和公共服務是無法通過市場交易提供的。所以，以追求利潤為目標的企業“不愿管”公共事務，而勢單力薄的私人又“管不了”公共事務。那么，公共事務的責任就理所當然地落在專門的公共管理機構——政府身上。

但是，公共需求的不斷變動，又決定了公共事務還具有另外兩個特性——多樣性和階段性。

公共事務的多樣性，表現出社會生活的變化發展，公眾自主選擇公共物品和服務的權力的真正實現。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會群體中。恰恰是公共事務的多樣性，檢驗了政府壟斷公共事務權力的優點和缺點，同時，為以益公惠民、服務大眾為宗旨，以非營利為基本原則的民間社團組織與政府分擔公共事務責任提供了實踐依據，并創造了極大的機會和生長空間。

摘要：公共事物是關系國家、集體、個人共同利益的社會性事務，包括公共物品的生產供給和公共服務的設立開展。政府作為唯一主體，包攬一切公共事物的舊格局，是與高度集中統一的政治體制和單調的社會生活相聯系的。公共事物的新形態，要求政府轉變職能，推動公共管理社會化，構建政府與非營利組織責任分擔，平等競爭，利益共享的新模式，實現有中國特色社會主義公共管理制度的創新。

一、公共事務的內涵與特性

公共事務就是伴隨社會發展過程發生的關系國家。集體、個人共同利益的社會性事務。公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展。從廣義上理解，國家事務和階級事務也可列入公共事務的范疇，或者說它們之間有相互包含的關系。但是，我們認為，國家事務、階級事務的目標指向與社會公共事務是不相同的，這兩類事務的運作也有專門的規制，其承擔者也特定不二。因此，還是應與公共事務嚴加區別，另當別論。

公共事務的最大特性，就是它的公共性。公共事務的發生源自公共需求的變動；公共事務的承擔是政府的責任，但它不排斥任何社會組織和社會成員的參與；公共事務的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現象，經濟學稱之為公共事務的非排他性和不可分割性。公共事務的“公共”特性，決定了公共事務是無利可圖的，公共物品和公共服務是無法通過市場交易提供的。所以，以追求利潤為目標的企業“不愿管”公共事務，而勢單力薄的私人又“管不了”公共事務。那么，公共事務的責任就理所當然地落在專門的公共管理機構――政府身上。

但是，公共需求的不斷變動，又決定了公共事務還具有另外兩個特性――多樣性和階段性。

公共事務的多樣性，表現出社會生活的變化發展，公眾自主選擇公共物品和服務的權力的真正實現。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會群體中。恰恰是公共事務的多樣性，檢驗了政府壟斷公共事務權力的優點和缺點，同時，為以益公惠民、服務大眾為宗旨，以非營利為基本原則的民間社團組織與政府分擔公共事務責任提供了實踐依據，并創造了極大的機會和生長空間。