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城市經濟體制改革背景范文第1篇

1、市場經濟體制建設要求對土地資源進行市場化配置

城市土地是城市經濟體系中最基本的生產要素，是社會主義市場體系的重要組成部分。因此，城市土地使用和管理制度的改革要符合社會主義市場經濟體制的要求，兩者的目標模式應當協調一致。高度集中的計劃經濟體制下，土地使用完全否認土地的商品屬性，排斥市場的自發調節，導致了土地利用效率低下、配置不合理等問題。市場經濟體制對城市土地使用提出了更高的要求，即要求土地同其他生產要素一樣，通過公平競爭機制獲得，價值規律要對土地資源配置和土地資源供求發揮積極的作用，從而使市場機制在城市土地資源配置體系中處于先導和基礎性地位。我國的市場經濟體制正愈益完善，經濟多元化趨勢不斷增強，市場機制的主導地位已經基本建立。與宏觀經濟體制改革相比，由于受城市土地國有、資源相對稀缺、土地價值高昂等因素的影響，現階段我國城市土地資源配置的市場化進程相對滯后，對城市社會經濟的整體發展產生了一定的負面影響。

2、城市經營理念的出現要求對土地經營機制進行優化

近年來，隨著我國城市化進程的日益加速，"城市經營"作為一種全新的城市發展和管理理念，正在全國許多大中城市興起。這一理念的核心就在于對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎設施)及其相關的延伸資本(如廣場、街道的冠名權)等進行集聚、重組和營運，走以城建城之路。現階段城市的迅猛發展，給基礎設施的建設及運行帶來了巨大的壓力，城市迫切需要開拓穩定的資金來源渠道，土地作為城市資源的重要組成部分，對其進行市場化經營已是必然。目前，已經有一些城市從"經營城市"的角度出發，通過建立土地儲備制度，優化土地供應機制，為城市基礎設施建設籌集了資金，改善了城市硬投資環境，推動了土地價值上揚，從而增加了土地級差收益，形成了城市發展的良性循環。

3、經營性用地協議出讓比例居高不下

我國城市土地出讓方式主要包括協議、招標、拍賣三種，掛牌出讓則是實踐中由拍賣出讓派生而來的。這四種城市土地出讓方式中，協議出讓方式的市場化程度以及交易透明度都是最低的。自1987年9月9日國內首塊體現有償使用原則的土地在深圳市以協議方式出讓至2002年7月1日國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》正式生效的15年間，協議出讓方式一直在我國城市經營性用地出讓中占據著主導地位。截至2000年底，全國土地出讓面積總量為30萬公頃，以招標拍賣方式出讓僅占其中5％左右，大量的土地都是以行政劃撥或協議出讓方式進行配置的。受市場競爭弱、交易不透明、人為因素多等的影響，經營性用地的協議出讓造成了土地收益流失嚴重、權力尋租現象普遍、土地投機行為活躍等諸多問題。

4、土地供應總量迅速膨脹

我國城市化進程以及城市建設的不斷加速，城市人口數量急劇上升，城市住宅用地、商業用地、道路用地、綠化用地等方面需求的迅速膨脹，對土地供應形成了巨大的拉力；另一方面，不健全的土地供應機制以及巨大的土地升值空間，導致了土地的權利尋租以及灰色交易，對土地供應形成巨大的推力。在以上雙重動力機制的作用下，我國現行城市土地供應存在著明顯的自發性、盲目性、投機性，嚴重影響了城市土地市場的正常運轉。1995年，北京市房地產開發企業土地購置面積為438．5公頃。1998年以后隨著房地產經濟的復蘇發展，土地購置面積大幅攀升。1998年的197．5公頃相比，大約增長了959．5％，年均增長率約80．4％。1998年，北京市土地出讓面積約為829公頃，2002年上升到了3416．6公頃，大約增長了312．1％，年均增長率約為42．5％。據北京市國土資源和房屋管理局相關人士稱，2003年北京市國有土地出讓總量將繼續保持較高增幅，根據2002年底土地出讓備案情況統計，已經立項和規劃的成熟用地，總面積將近9000公頃，國有土地出讓將進入新一輪的高峰。

城市經濟體制改革背景范文第2篇

 

1 引言

 

經濟增長與制度變遷是一種相互作用的關系，制度安排的效率會直接影響經濟發展，經濟發展能否快速轉型取決于其內在的制度是否能匹配經濟發展。經濟發展方式不僅包括經濟增長方式，還包括城市化程度、工業化水平及現代化進程等多方面的內容。傳統的經濟增長方式是以粗放經營為主的高耗能，低效率模式，而新的經濟發展方式是以集約型經濟為主的低耗能高效率的模式。

 

制度經濟學強調經濟發展過程的演進性，以諾斯為代表的制度經濟學家把意識形態、產權結構以及政府等因素作為內生變量納入經濟發展的分析框架中，認為制度是影響經濟發展的最重要因素，特別是在對長期經濟發展的研究中，制度因素尤為重要。

 

經濟發展方式的轉變依賴于政府制定的制度安排及政策保障，舍棄政府的制度供給及政策制定，政府也就無法對經濟發展進行干預甚至管理，因此，政府轉型也必然體現為制度安排和政策規定的革新。政府要想實現經濟發展方式的轉型，向低能耗，高效率的集約型經濟發展就必須要充分發揮其政府職能，因地制宜的制定與時展潮流相一致的經濟制度。本文通過對湖北工業經濟發展道路及制度的分析，找出其發展進程中存在的制度問題，制度的創新不僅需要政府職能轉變，同時政府政策制定也要適應經濟發展，最終為湖北省建設“兩型社會”提供理論參考。

 

2 湖北省工業經濟發展道路及經濟制度背景分析

 

2.1 湖北省工業經濟發展背景

 

改革開放30年以來，湖北省形成了以工業為支柱性產業的經濟發展格局，工業和制造業一直保持較快增長速度。但是自2008年經融危機以后，湖北省的工業經濟雖然仍保持平穩較快增速，但增速回落，下行壓力增大，截至2012年湖北省前四月規模以上工業完成增加值2931.5億元，增長16.3%。湖北省為遏制經濟下行趨勢，著重打造武漢和十堰的工業化城市經濟，其中武漢工業投資居全省第一，啟建中華科技產業園，提速“工業倍增計劃”，加快建設國家先進制造業中心，隨州計劃打造中國專用汽車之都，十堰大力推行工業興市戰略，實施“雙億工程”，建立工業園。

 

2.2 湖北省經濟制度背景

 

以鋼鐵產業為依托的湖北省是我國近代工業起步較早的地區之一，這里有豐富的鋼鐵、石油等資源，基于這一資源稟賦優勢和地緣優勢，建國后國家實施重工業優先發展戰略，湖北得以成為中央政府重點投資的地區之一，在此基礎上，湖北形成了以重工業為主體的經濟發展模式。這種以重工業為主的經濟制度適應當時的經濟發展。隨著改革開放的發展，計劃經濟向市場經濟轉型，東南沿海地區經濟飛速發展，但湖北省的經濟發展卻仍停滯不前，發展緩慢，經濟體制還是原來的以重工業為主的計劃經濟體制，進入到21世紀，湖北省經濟體制開始轉型，深化國有企業改革，發展市場經濟，經濟制度開始向市場經濟轉變，但是仍是以高能耗，低效率的重工業為支柱性產業。

 

3 湖北省工業經濟發展道路及經濟制度現狀分析

 

3.1 湖北省工業經濟發展現狀

 

為加快全省工業經濟轉型升級，增強工業整體競爭力，實現全省跨越式發展，湖北省在“十二五”規劃后，堅持走新型工業化道路，加快實現制造業的升級，促進高新技術產業發展。2013年湖北省以科學發展為主題，轉變發展方式為主線，不斷加大對工業投資和技術改造力度，工業經濟持續平穩增長，全省規模以上工業增加值占全省 GDP 的比例超過43%。2014年工業經濟保持平穩運行，主要經濟指標高于全國，呈現出結構優化，質量提升的態勢，總規模不斷擴大。

 

3.2 湖北省經濟制度現狀

 

自全國“十一五”規劃頒布后，湖北省為全面落實這一規劃，2007年起加快推行行政管理體制改革，以達到切實轉變政府職能的目的，同時，深化經濟體制改革，對農村經濟及國有企業進行改革，積極鼓勵民營企業的發展。2008年為落實武漢城市圈兩型社會建設，湖北省提出創新資源節約和環境保護體制機制，同時加強科技創新體制建設，形成以創新為核心的經濟制度。十二五規劃以來，湖北省為深化經濟體制改革，深化對國有企業，科技體制改革，以創新為核心，推動經濟結構不斷優化。

 

但是現有經濟制度仍以高耗能低效率的工業為中心展開的，缺乏新動力，政策制定缺乏科學合理的評估規劃，經濟制度沒有貼合湖北省各城市的發展狀況，不能因地制宜的開展工作，因此導致全省經濟發展嚴重失衡，武漢市和其他城市之間的經濟差距過大，城市彼此間關系親密度不高，每個城市沒有形成自身的優勢產業，不能建立品牌企業和完整產業鏈。

 

4 湖北省經濟發展道路轉變中的制度問題分析

 

4.1 全要素生產率低，資源配置不合理

 

全要素生產率通常被用于綜合反映技術進步對經濟發展作用，其實質就是技術進步率。近年來，世界經濟復蘇乏力，外界環境約束增加，全國經濟增長動力減弱，出現下行趨勢，湖北省的經濟發展也面臨著下行危險。在新的經濟環境下，繼續依靠以往的以資本和勞動力要素推動經濟增長的方式顯然不可持續。

 

由于傳統的經濟制度及政策傾斜，湖北的經濟發展模式一直是以重工業為主的資本密集型產業，這種產業對勞動力的吸納能力比較低，資源的配置不合理，湖北省的這種以重工業發展為主的經濟制度沒有充分調動產業的積極性，產業生產率低，各大工業型企業勞動生產率低下，投入產出比較低，產業的技術落后，競爭力薄弱。

 

4.2 政府沒有充分發揮在市場中的作用　經濟發展方式的轉變依靠政府職能來實現，政府如果沒有正確的制定政策，履行職能，那經濟體制也不會完善。湖北省工業經濟發展缺乏市場一體化，競爭性弱，這都是政府在市場體系建設過程中沒有正確的發揮其應有的職能，沒有形成創新性投資機制吸引資金流入，政府沒有充分發揮其自主性，制定適合其經濟發展道路的新制度。

 

4.3 市場開放程度低，制度缺乏創新性

 

湖北省工業經濟發展是以武漢為龍頭，帶動周邊城市發展的，但是各城市之間存在壁壘，城市間市場開放程度低，民營經濟發展相對緩慢，產品的競爭壓力小。湖北省地處中部，其地理位置使其置身于中國經濟增長中心區域外，在政策上享受不到這些地區的經濟優惠政策，也不能與這些地區共享資源開放市場，因此對其市場開放程度影響較大。

 

湖北省近年來經濟發展速度快，其經濟發展不再滿足外生增長方式，而是應該以內生增長方式拉動經濟發展，經濟不再滿足低效率的粗曠型經濟增長，但是湖北省經濟發展中結構性矛盾依然突出，經濟制度發展仍存留有原來的慣性，市場機制不完善，民營企業發展空間小，市場競爭小，城鄉收入分配不合理，貧富差距拉大等，正是這些制度和政策影響著經濟發展方式的轉變。

 

5 湖北省工業經濟發展道路轉變的對策

 

5.1 政府轉變管理經濟的方式，創新制度

 

經濟發展方式的轉變需要政府政策的引導和法制的規范保障，因此湖北省政府應該及時更新思想觀念，樹立科學發展觀，倡導“四低四高”的經濟發展方式[5]，轉變以重工業為主體的資金密集型產業發展方式，加大對以服務業為主的第三產業的投資力度，以解決失業問題，拉動全省經濟增長。為建設“兩型社會”制定可持續發展的經濟轉型戰略，發展新能源產業，低碳產業，保持生態文明與經濟可持續的平衡發展。

 

充分發揮政府在市場上的引導作用，制定與經濟發展方式轉型相適應的機制，鼓勵創新性產業的發展，努力克服原有經濟發展方式的慣性，改革工業企業，增強企業競爭力和產品多樣性，建立以創新型企業為中心的創新體系，加強企業與高校的融合發展，實現高校科研實力轉化成創新收益。同時注重對全省產業的質量升級，整改低水平產業，發展高質量產業，在推行政策、制度時注重對現行政策、制度進行科學評估，使其符合湖北省的整體發展環境，因地制宜的實施各項政策。

 

5.2 利用自身優勢，大力發展高技術含量產業

 

近年來，湖北省工業企業發展勢頭良好，規模經濟水平提升，但是這種良好的發展靠的是粗放的、外延型發展方式支撐的，這種發展方式難以支撐湖北省跨越式經濟發展。因此，湖北省應充分發揮教育大省的優勢，積極推進產學研結合，鼓勵科研人員創業，利用高新技術改造傳統產業，努力把要素投入產業轉變為全要素投入產業，推進循環經濟，發展環保產業和低碳經濟，建立以技術為核心的產業競爭力，降低高能耗低效率的傳統產業在經濟中的比例，加快關鍵技術研發突破。加大構建現代產業發展新體系，不僅要大力發展高新產業，更要加強對第三產業的政策支撐，鼓勵發展優質第三產業，加大對旅游業的投入，整改現有低水平的旅游業，結合高新技術，開發新興技術含量高的新型旅游產業。

 

5.3 打破城際產業壁壘，加快形成產業集聚

 

破除城際產業壁壘，首先要實現城際間的城鎮一體化，因此湖北省要大力推動二級城市的城鎮化進程，加大對二級城市的政策傾斜，加強其基礎設施建設，縮小二級城市與武漢市的經濟差距。湖北省要想實現產業集聚，就應構建湖北省的整體產業格局，以水資源為支撐的現代產業體系，以新能源為支撐的高新技術產業，形成密集的產業帶，同時開放合作，促進武漢市與其他城市的互動交流發展，形成產業的跨區產業鏈，爭取早日實現產業園模式。

 

更加積極的推動城際列車等道路建設，改善武漢市與周邊城市之間的交通狀況，節省經濟成本，吸引企業投資。武漢市作為湖北省的省會城市，集中的優質資源更多，為早日打破城際產業壁壘，應進一步的開放資源，讓渡部分利益，在維持自身經濟較快發展的同時帶動周邊城市的發展。

 

6 結論

 

湖北省經濟發展方式的轉型主要是依靠工業的轉型實現，現有工業的高能耗低效率阻礙了經濟發展，高新技術產業所占比例不高，產業技術創新優勢不明顯，城市間城鎮化差距大，產業壁壘存在，難以形成跨區產業鏈，工業產業園無法形成，產業集聚的作用發揮不出來。針對這些問題，在工業經濟發展過程中湖北省政府不僅要從自身的職能出發還要從市場出發，制定新的政策制度，努力抓住長江經濟帶、京津冀協同發展、“一帶一路”等國家戰略的發展機遇，積極推進全省工業經濟制度的創新，著重刺激產業創新能力，增強創新科技投入，著重提高全要素生產率，實現全省資源的優化配置，營造公平公正的市場競爭環境，以促進其經濟發展方式的快速轉型，早日建立“兩型社會”配套試驗區。

 

作者：方紅　王琦 來源：農村經濟與科技 2016年8期

城市經濟體制改革背景范文第3篇

論文摘要：作為支撐政府——市場——社會三足鼎立的一支重要力量，非營利組織承擔著政府改革后轉移出的部分社會經濟職能，在構建和諧社會、全面建設小康社會的過程中，發揮著日益重要的作用。非營利組織發展與政治體制改革相輔相成，其生存和發展需要政府職能的轉變，為其提供發展的空間；而非營利組織的健康發揮將有效促進政治體制改革的深化和政府職能的正確定位。因此，非營利組織的發展，需要行政體制改革的進一步深化，根據市場經濟發展的要求，徹底實現政府職能的轉變，為非營利組織提供更廣闊的生存和發展空間，促進其功能的更好發揮。

自20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的發展與完善，政府治理環境的變化，在“世界結社革命”的浪潮中，我國的非營利組織也紛紛通過不同的途徑和方式建立和發展起來，承擔著政府改革后轉移出的部分社會經濟職能，成為社會發展的重要力量。但與西方國家相比，我國非營利組織面臨著更多的發展難題。由于政府角色定位不明確，政府職能轉變不徹底，非營利組織生存和發展的空間極其有限。因此，從非營利組織發展的視角出發，探討和分析我國政府職能的轉變問題，對非營利組織自身的發展以及政府角色的正確定位具有一定的實踐指導意義。

一、我國非營利組織的發展與問題表現

非營利組織又稱第三部門，是介于政府和企業之間，以服務于社會為宗旨，不以營利為目的，為社會提供公益的組織。依據美國學者薩拉蒙的定義，非營利組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性以及非政治性。［1］它是在西方福利國家面臨危機的背景下，隨著西方各國的政府治理運動而迅速崛起，并成為支撐政府—市場—社會三足鼎立的一支重要力量。

我國非營利組織是在特定的社會歷史背景和經濟發展的基礎上興起和發展起來的，是社會經濟發展的必然。

（一）我國非營利組織興起和發展的背景

我國非營利組織是伴隨著經濟和政治體制改革的開展而興起和發展起來的。改革開放以來，我國的經濟發生了巨大的變化，社會和政府體制也發生了巨大的改變，“小政府，大社會”的新結構逐步形成，政府逐漸由微觀管理向宏觀管理轉變，由行政管理轉向提供服務，權力下放，部分職能實現轉移。

同時，由于經濟體制改革的逐步深化，原有的社會關系發生了顯著的變化，出現了多元的利益主體和多元化的利益的需求。如的實行，出現了分散經營的農民，他們需要新的組織形式來改變其在市場競爭中的不利地位，維護其自身的權益。而城市經濟體制的改革導致單位影響力的逐漸弱化，一方面，游離于單位制以外的利益主體需要新的組織形式以維護自己的利益；另一方面，政府也需要一個中介性組織來溝通政府和多元利益主體。客觀上為非營利組織的產生提供了生存發展的可能性條件。

實踐上，世界范圍非營利組織的迅速崛起，提供了政府——市場——非營利組織三方互動的社會控制和管理機制，又為我國非營利組織的發展提供了可以借鑒的模式。

(二)我國非營利組織發展現狀和問題

在上述背景下，我國非營利組織自20世紀90年代以來，紛紛通過不同的途徑和方式建立和發展起來，并有了一定的規模。截至2005年底，全國共登記社會團體已達171150個，民辦非企業單位達到了147637個，基金會975個［2］，以及數以萬計未登記的民間草根組織。近年來，這些組織的活動由扶貧、婦女、環保等領域逐步擴展到流動人口、愛滋病、法律援助、殘障兒童、犯罪子女的教養等領域，在維護和促進社會公平、反映公眾利益訴求、提供和滿足社會多元化需求、舒緩就業壓力和推進公益事業等方面，發揮了重要作用。

但就整體而言，我國非營利組織發展仍然十分脆弱，面臨著諸多現實的問題和不足，其應有的功能遠未得到充分發揮。

1、發展不平衡

表現在數量和地區分布上，從絕對數量和組織規模上看，我國非營利組織不僅少于發達國家，而且與一些發展中國家相比差距也較大。如中國每萬人擁有非營利組織數量僅2.1個，美國的這個數字是每萬人擁有200個以上。這些年雖然一些地方開始重視非營利組織的發展和培育工作，但相對于我國市場經濟的發展進程而言，非營利組織無論在規模上還是在結構上，都遠不能滿足社會發展的需要。另外，我國目前現有的非營利組織分布不也平衡，大多分布在東部沿海一帶和大中城市中，而廣大的內地和鄉鎮仍是社會組織的稀疏地帶，非營利組織力量比較弱小。

2、缺乏自治

我國相當一部分非營利組織是在政府部門的主導下，通過自上而下的方式建立和發展起來的，政府性和行政色彩濃厚，表現為政社不分，缺乏獨立性。這些組織，不僅主要的資源來源于黨政機關，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。由于缺乏自治性，大部分非營利組織不能完全獨立地行使自己的職責，不能更好地履行組織的義務，無法獨立地實現組織目標，也沒有能力自主地選擇和開辟自己的發展空間，存在著行政化和官僚化的傾向。

3、資源匱乏

資源匱乏是我國非營利組織發展面臨的一大難題。據調查，我國41.4%以上的非營利組織資金嚴重不足，致使正常的活動無法開展，其中有不少組織處在名存實亡的“休眠狀態”。還有一些組織為了維持生存和發展，在通過各種渠道開展與其自身業務不相干的違背非營利組織宗旨的一些商業經營活動，甚至是一些違法活動。此外，非營利組織人才資源也極為匱乏。由于資金的緊張，絕大多數非營利組織在引進人才時，只能強調志愿精神而不能提供足夠的報酬，因此很難吸引專業人才的加入。即使當初選擇了非營利組織，但少有守得住清貧的，最后還是選擇了離開。

4、社會公信度不足

社會公信度指的是社會公眾對非營利組織的認可及信任程度。非營利組織從事的是充滿愛心、善行和誠信的事業，是應該最具有公信度的組織，社會公信度在其發展中具有關鍵性作用。非營利組織社會公信度的欠缺，表現為政府、企業對非營利組織的態度是謹慎的，社會對非營利組織同樣是抱懷疑態度的，從而導致我國非營利組織資金籌措的困難和志愿的嚴重不足。據調查，我國非營利組織的經費來源還是以政府的財政補貼為主，社會捐贈很是有限。非營利組織從事的是公益性事業，活動的開展除了專業人員之外，還需要相當多的志愿者參與。而實際上，由于公信度欠缺的問題，部分人甚至認為非營利組織所做的一些工作似在作秀，所以我國非營利組織在開展活動時，很難吸納眾多的志愿者加入。

（三）我國非營利組織發展問題的原因分析

我國非營利組織在發揮作用的同時，又面臨著發展不平衡、缺乏自治、資源匱乏等問題。具體分析，原因很復雜，單從政府角度分析，主要表現在以下兩個方面：

1、社會自治力低，政府缺乏對非營利組織積極主動的支持

與西方國家相比，我國基本上屬于一個全能政府的社會，“政治機構的權力可以隨時地，無限制地侵入和控制社會每一個階層和領域。”［3］社會是沒有自己的合法空間的，公共權力的觸角深入到人們生活的每一個角落，而那些本來應該首先具備社會自治組織特征的團體也被體制化和國家化。基本而言，中國迄今為止并未有過真正獨立的公民社會的歷史，社會力量缺乏自治的傳統和能力。政府的實際權力滲透到各類非營利組織中，導致我國非營利組織發育先天的被動性、不公平性和有限性，政府與非營利組織之間是一種不平等的關系。加上受強權政治的傳統影響，政府對非營利組織一直持謹慎的態度，缺乏足夠的信任。表現在登記注冊的苛刻條件和嚴格的雙重管理體制，以及相關法律制度的滯后與不完善，更多的非營利組織面臨著合法性危機，得不到政府的財政支持和優惠政策；由于政府的不信任，政府也很少購買非營利組織的服務。

2、政府職能的轉變不徹底，限制了非營利組織的發展空間

由于公民社會發育的不成熟，社會自治力低，我國非營利組織的興起和發展更多的是外力推動的結果，政府所進行的職能轉變也并不徹底。因此，我們可以看出，經過近三十年的改革發展，尤其隨著政府行政體制改革的逐步深化，我國政府職能的轉變取得了明顯進展，在社會經濟管理中發揮了重要作用。但整體來講，我國政府職能的轉變并不徹底，依然帶有計劃經濟體制下全能型政府的烙印，存在著許多“錯位”、“越位”和“缺位”的現象。表現在經濟領域中：管了許多政府不該管的事情，直接干預微觀經濟活動，突出反映在一些地方政府的保護主義；在社會領域：該管好的事情卻沒有甚至根本就沒有去管，如社會醫療保障問題、社會秩序和社會安全的維護以及教育等問題；片面追求經濟增長，制造“工程”與“業績”而忽視經濟與社會發展的協調問題，以及社會利益的公平分配等問題。這些政府職能問題的存在，進一步限制了非營利組織的發展，局限了非營利組織發展的空間。這既是進一步完善我國市場經濟體制，也是促進非營利組織發展需要解決的迫切問題。

轉貼于

二、非營利組織發展與政府職能轉變的關系

政府職能即公共行政職能，是指政府在國家和社會中所扮演的角色以及所應起的作用。換句話說，就是指政府在國家和社會中行使行政權力的范圍、程度和方式。從以上分析可以看出，非營利組織的發展與政府職能的轉變之間互為因果，相輔相成。

（一）政府職能的轉變為非營利組織的發展提供了可能的發展空間

非營利組織作為一股世界性的潮流，其發展與世界各國的政府治理運動密不可分。20世紀七、八十年代以來，西方各國為了解決所面臨的財政危機、信任危機和管理危機，先后掀起了政治體制改革。主張司法企業，引進競爭機制；強調政府的有限性，主張政府權力應該逐漸變小、變弱；強調政府職能由管理轉向服務；在角色上逐漸從監管者轉變為守夜人。這些思想和理念都體現在世界各國的改革實踐中，從而為非營利組織的迅速發展提供了很好的發展空間；而非營利組織借助其自身的優勢，又成為彌補市場和政府缺陷的有效途徑。就我國而言，非營利組織也是在經濟改革和政府改革的背景下興起與發展起來的，非營利組織生存和發展的理由是在承擔著政府職能轉變后轉移出來的部分職能。因此，非營利組織的發展在一定程度上依賴于政府職能的是否徹底轉變。就我國的非營利組織來講，在發展中存在職能定位不到位，管理職責不清的問題，主要是由于政府部門在簡政放權的機構改革中，本應轉移給非營利組織的職能沒有很好的轉移，造成非營利組織在履行自己的職能時不能到位，而受到政府行政行為的制約。

（二）非營利組織的發展有利于促進政府職能的進一步轉變

從非營利組織的產生及其功能的發揮看，非營利組織的發展將有效彌補政府的缺陷，有利于政府職能的進一步轉變。隨著我國改革開放的深入和市場經濟的不斷發展，也由于社會事務的廣泛性和復雜性，政府不可能也沒有必要將全部事務納入管理范圍，從社會發展的趨勢來看，大量社會事務將由非營利組織來管理。所以非營利組織首先承擔了政府為適應市場經濟體制而轉移出來的一部分經濟、社會職能，如培育和規范市場、推動企業經營體制的轉換、通過其整合作用形成自律性的社會秩序等。同時，許多新的公共事務的出現，部分不宜由政府承擔的事務也由非營利組織承擔起來，這就大大減輕了政府轉變職能的壓力，同時使政府更放心地將部分社會管理職能轉移出來，交給非營利組織去承擔，進一步有效地促進政府職能的轉變。

三、非營利組織發展視角下政府職能轉變的基本思路

非營利組織的發展要求政府進行職能的轉變，以有效發揮其功能作用，而政府職能的轉變需要通過合理的途徑和方法。針對我國的國情，政府職能要實現徹底的轉變，需要通過以下幾個方面的努力。

（一）轉變觀念，統一思想。

首先，作為政府，應轉變觀念，充分認識非營利組織發展的歷史必然性和在我國社會轉型期的戰略意義，采取積極措施支持和扶植非營利組織的發展。把主動調整與非營利組織的關系，建立良好的合作伙伴關系以治理公共事務，使之成為構建社會主義和諧社會的重要力量，作為政府的一項重要的任務。其次，公務人員思想觀念要轉變，正確認識政府職能轉變的問題。第一，要繼續克服計劃經濟體制的影響，樹立市場經濟體制觀念，樹立通過主動利用多元利益主體來更好地為社會提供多元化的服務的觀念。第二，不斷克服官本位思想影響，樹立以服務為中心的思想觀念。政府公務人員必須重新找準自己的位置，變管理為服務，改變機關作風，提高辦事效率和服務水平。第三，克服無政府主義的影響，樹立法制觀念。市場經濟是法制經濟，一切經濟政策、經濟法規都要公開、透明，與國際接軌。

（二）繼續深化行政體制改革，明確界定部門職能。

各行政職能部門在轉變思想，統一認識的基礎上，明確政府職能轉變在非營利組織發展中的重要性。進一步深化體制改革，明確權責分工。通過機構改革，改變機構重疊、人員臃腫、人浮于事的狀況，重新定位各部門職能。在此基礎上，精簡機構、精編人員、裁汰冗員，從而降低行政成本，提高行政效能。加快事業單位改革，根據不同性質和類型，進行改制，減少財政供養范圍和比例，建立和完善社會保障體系，為行政體制改革提供保障。

各級政府機構都應認真研究自己應承擔的職能，清理現有職能，凡市場機制起作用的領域政府盡量不要介入，更不能替代，讓市場發揮在資源配置中的基礎性作用。與此同時，凡是政府職能范圍內的事務，政府應把它管理好，以彌補市場的缺陷，讓人民滿意。充分調整好政府和市場的關系，同時也要注重調整政府和社會的關系，為非營利組織提供更廣泛的發展空間，以此來更好的彌補市場缺陷和政府缺陷，發揮更大的積極作用。

（三）積極扶持和培育非營利組織，向非營利組織轉移部分社會管理職能。

非營利組織作為當今社會中重要的組成部分，在構建和諧社會、全面建設小康社會中具有重要的地位和作用：代表社會弱勢群體的利益，維護社會公平與公正；溝通政府與社會，提供利益表達渠道；促進民主法制建設以及人與自然的和諧發展等，彌補了政府在社會公共事務管理中的不足。針對目前我國非營利組織發展的問題與不足，政府應該通過制度建設，規范并監督非營利組織的發展；完善法律法規，給予非營利組織積極的財政支持，以促進其更大限度的發展，更好地承擔政府改革后轉移出的社會管理職能。建立公共服務體系，通過簽約外包等方式將部分公共服務項目交由非營利組織去提供，政府以公共財政購買其服務。

（四）轉變政府管理方式，實現微觀管理向宏觀調控的轉變。

在政府轉型的新時期，政府壟斷一切，宏觀、微觀一把抓的弊病充分暴露。今后，政府應該減少對經濟主體的直接管理，更多地運用間接調控手段，以更靈活多樣、更講究效益的方式進行宏觀調控。凡是企業和個人能夠做好的事情，政府就不插手，凡是市場能夠優化資源配置的領域，政府盡力為其創造有利條件。即使在“市場失靈”領域，也要考慮是否需要政府發揮作用，政府發揮作用是否有效，是否有更好的辦法。只有在不僅需要而且能夠做好時，政府才進行干預。

隨著我國改革開放過程的進行，很多原由政府承擔的職能將逐步分化出來，從而為社會的自主組織和自主治理提供廣闊的空間。非營利組織通過參與公共事務治理，在提高公共物品的供給效率和滿足社會多元需要等方面發揮著重要作用，同時也為政府職能的順利轉變創造了有利的社會條件。隨著公共治理邊界的開放，政府職能要有選擇地退出，真正實現由管制到服務的轉變；非營利組織則不斷介入相關領域，通過與政府契約性、制度性合作，在良性互動中實現有效治理。

注釋：

①薩拉蒙:全球公民社會——非營利部門視界［M］，北京：社會科學文獻出版社，2002年版。

②民政部：2005年民政事業發展統計公報，［EB/OC］國家民間組織管理局統計。

③鄒著：《二十世紀中國政治》，牛津大學出版社，1994年版，第69頁。

參考文獻：

［1］薩拉蒙:全球公民社會——非營利部門視界［M］，北京：社會科學文獻出版社，2002年版。

［2］民政部：2005年民政事業發展統計公報，［EB/OC］國家民間組織管理局統計。

［3］鄒著：《二十世紀中國政治》，牛津大學出版社，1994年版，第69頁。

［4］申毅:《非營利組織興起的經濟分析》，《貴州工業大學學報》，2003年3期。

［5］戴維、米勒等主編，鄧正來譯：《布萊克維爾政治學百科全書》，2002年版，第125—126頁。

［6］謝泗新、張金成、蹤家峰：《西方非營利組織管理理論及借鑒意義》，《南開學報》(哲學社會科學版)，2002年第2期。

［7］賀新宇:《非營利組織發展與政府管理體制改革》，《開發研究》，2002年第6期。

［8］紀丕霞、趙永厚、李世澎：《中國語境下非營利組織發展的難題分析》，萊陽農學院學報（社會科學版），2006年第1期。

城市經濟體制改革背景范文第4篇

關鍵詞：城鎮化；農村剩余勞動力轉移；問題；對策

中圖分類號：F304.6文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）09-0154-03

城鎮化是人類社會發展進步的歷史過程， 城鎮化水平是一個國家和地區社會、經濟、文化、政治和科技發展水平的重要標志。城鎮化的過程實質上是農村人口不斷向城鎮集聚的過程， 也就是農村剩余勞動力不斷轉移的過程。城鎮化與農村勞動力轉移之間互相促進又互相制約。農村勞動力轉移是城鎮化的前提和基礎，而城鎮化程度越高容納就業的空間就越大，農村勞動力轉移的成效就越明顯。

1 城鎮化發展與農村剩余勞動力轉移的關系

1.1 農村剩余勞動力轉移能夠促進城鎮化的發展

農村剩余勞動力轉移是我國農村發展現狀所決定的，也是經濟發展的客觀要求，而農村剩余勞動力的轉移在客觀上能夠促進城鎮化的發展。首先，農村勞動力轉移為城鎮化提供了相當規模的人力資源，如果缺乏農村剩余勞動力，城鎮化也無從談起。因此，城鎮化需要農村提供相當數量的剩余勞動力。其次，農村勞動力轉移能為城鎮化積累一定的貨幣資本。勞動者為了實現其勞動力轉移的目的，要付出一定的成本，這些用于實施轉移行為的資金為推動城鎮化進程積累了一定的資本[1]。再次，農村剩余勞動力轉移客觀上要求城市提高管理水平、改善環境和服務水平， 有利于城鎮化水平的提高，增大了城鎮規模， 有益于中小城鎮輻射帶動作用的發揮。

1.2 城鎮化的發展能有效促進農村剩余勞動力轉移

城鎮化的過程實質上是農村人口不斷向城鎮集聚的過程， 也就是農村剩余勞動力不斷轉移的過程。

首先，城鎮化為農村剩余勞動力提供大量就業機會。大量人口進入城鎮， 促使國家和地方加大對城鎮住宅和基礎設施建設的投資， 從而帶動建筑業及其他相關產業的發展， 創造更多的就業機會。

其次，城鎮化在推動農村剩余勞動力轉移方面具有成本優勢。城鎮作為既不同于城市又有別于農村的中間地帶，發揮著承上啟下的重要作用，城鎮化過程中的中小城鎮相較于大中城市的發展，農村剩余勞動力進入城鎮定居、就業、買房、租房以及子女上學等成本和政策體制障礙也較低[2]。

再次，城鎮化可以促進農村剩余勞動力的就地轉移。城鎮化可以引導農村剩余勞動力轉向非農產業， 優化和調整農村產業結構， 使更多的農民從種植業轉向畜牧業、養殖業等， 實現農村剩余勞動力的就地轉移。

最后，城鎮化發展還能緩解大中城市的就業壓力。目前， 我國農村剩余勞動力主要流向經濟較為發達的東部沿海城市和區域中心城市，造成這些城市人口規模過大、密度過高， 承載新增農村剩余勞動力的能力弱化。通過發展中小城鎮， 可以緩解剩余勞動力轉移壓力。

2 城鎮化發展過程中制約農村剩余勞動力轉移的因素分析

2.1 城鄉二元制度安排制約農村剩余勞動力轉移

現行的城鄉二元制度安排使農民和市民在就業、居住、孩子上學和公共服務等方面享受不同待遇，加大了農村勞動力在城鎮就業的成本，致使相當一部分勞動者又回流到農村。

第一，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區域間的自由流動，雖然放寬農民進城的條件， 城市的戶口準入門檻依然很高，2009年，僅有 0.8%的外出農民工在務工地自購房。只要二元戶籍制度存在，農民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障，只能做到“離土不離鄉”。

第二，就業制度方面，城鄉勞動力同工不同酬問題依舊突出，城市政府為維護社會秩序的安定和保護當地居民的就業而傾向于直接或間接地對農民工就業采取歧視的政策，對就業工種、人數、專業、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規定，不僅造成了自由競爭機制的破壞和城市勞動力市場的人為分割，而且使歧視更加系統化、公開化、徹底化和制度化，導致農民工在城市的就業面顯得相對狹窄。

第三，盡管農民工在城鎮主要從事的是苦、累、臟、險的重活，但由于沒有城市戶口，難以參加各種社會保險。目前，中國農民工醫療保險的平均參保率為15%，養老保險的總體參保率不足12%，絕大多數沒有工傷保險、失業保險和生育保險，且得不到最低生活保障救助，甚至連工資都得不到保障，在失業、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助[3]。

第四，農地產權制度安排同時就是農村就業制度，承擔著社會保障的職能，而農民土地不退出，也就意味著農村剩余勞動力的轉移問題沒有從根本上得到解決。

2.2 勞動力轉移的規模和結構沒有與城鎮化發展水平良性結合

一是農村剩余勞動力主要轉移到大中城市。人口過度向大城市，特別向少數特大城市集中，導致這些城市目前的“城市病”問題已非常突出，表現在環境污染、交通堵塞等多個方面。

二是城鎮規模普遍較小。我國除了部分東部發達地區城鎮化規模較大外，廣大中西部地區中小城市的規模都偏小。 截止2007年底，城鎮總人口超過10萬的只有603個， 且多數集中于東部地區，現有縣城1 617個，還有2 000個規模僅次于縣城的大鎮，以及各類建制小城鎮19 322個[4]。小城鎮規模太小，無法發揮人口集聚的功能，也無法培育出新的服務業，在轉移農業勞動力上的作用還沒有完全發揮。

2.3 農村勞動力整體素質有待提高

在制約農村勞動力有效轉移的眾多因素中勞動力素質是關鍵，農村剩余勞動力自身素質偏低，并且無力或不愿接受更好的培訓。隨著高新技術產業的興起和城市經濟水平的提高， 缺乏轉崗就業技能的農村勞動力的就業難度越來越大。

國家統計局農村司2005 年農村外出務工勞動力調查的數據顯示，被調查的農民工中接受過培訓的占被調查者總人數的31.3%[5]，結果造成“有事沒人做，有人沒事做”的結構性失業， 大量進城農民工“回流”。這種“回流”不僅意味著農民工自己對“進城”的放棄， 某種程度上也意味著他們是被技術發展、素質提高和產業升級的浪潮淘汰了。如果這部分進城的農民工以及那些土地被確認用于開發區或小城鎮建設的農民沒有獲得相應的就業崗位，就會成為城市中的弱勢群體。這種表面現象的人口城市化， 并不是真正的城市化。

事實證明農村勞動力是否受過職業培訓與其轉移的速度和層次成正相關關系。農村勞動力的基本素質制約農村勞動力轉移的數量和收入，職業素質制約其轉移的規模和速度，受培訓程度制約其就業層次和擇業競爭力。當前農村勞動力普遍文化素質低、勞動技能低，已成為制約農村勞動力轉移的瓶頸。

3 加快城鎮化建設與農村勞動力有序轉移的政策建議

3.1 繼續深化體制改革，消除農村勞動力轉移制度障礙

3.1.1 改革二元戶籍制度和就業制度 現行城鄉分割的戶籍制度和就業制度把農民束縛在土地上，農村剩余勞動力難以從農村有效解放出來，導致農地關系矛盾尖銳化。因此，使農村勞動力能夠自由遷徙、就業，與城市居民享有平等的就業權利和機會，是經濟體制改革的當務之急，也是當前農村經濟體制改革的重點和難點。

3.1.2 健全社會保障制度 擴大社保覆蓋面，逐步弱化土地的保障功能。首先，為農村農民提供最低生活保障，保障農民最低生活水平；其次，將農民工納入現行社會保險制度體系，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險；再次，建立城鄉一體化的社會保障制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合的方式[6]。

3.1.3 改革土地制度 貫徹落實土地法， 按照依法自愿有償的原則，積極探索符合市場經濟規律符合農村實際的土地使用權流轉市場， 采取轉讓、出租、入股、抵押、拍賣等多種流轉形式，為農村剩余勞動力轉移創造條件。

3.2 優化城鎮形態，實現農村勞動力有序轉移與合理分布

城鎮化不僅是農村人口不斷向城市集聚的過程，也是城鎮結構不斷完善的過程。因此，城鎮在規模、功能、布局上需要很好地規劃。“十二五”及今后很長一段時期，我國將以城市群作為城鎮化的主體形態，堅持走大中小城市與小城鎮協調發展的路子。在發達的城市群地區，可將少數城市化率已經較高的縣城按照中等城市進行規劃，將普通縣城、特大鎮與一部分重點鎮按小城市進行培育。而在中西部非城市群地區，重點做大做強縣城，將縣城做成小城市。通過以上辦法培育出一批中小城市，成為吸納和轉移農業勞動力的主要載體空間。小城鎮仍將是農業勞動力轉移的重要載體，未來一段時間，要重點發展一批人口過萬的小城鎮，發揮小城鎮在轉移農業勞動力方面的作用。2010年數據顯示，我國共有19 322多個建制鎮，平均人口規模不到1萬人，如果其中50%的基礎較好的建制鎮人口規模平均增加5 000人，則將增加5 000萬城鎮人口；共有1 617個縣城，目前城鎮人口平均不到8萬人，如果每個縣城增加到10萬人，則縣城可多容納3 000萬～4 000萬人口[4]。

3.3 加大農村教育力度，有針對性地開展技能培訓

農村勞動力的素質低下是導致農村勞動力過剩的重要原因，應加強對農民的培訓，提高農村勞動力素質，增強其就業能力。政府應將農業富余勞動力轉移培訓經費列入財政預算，加大對培訓補貼資金投入比例，切實把農業富余勞動力轉移培訓作為一項公益事業來抓。充分發揮企業在轉移培訓中的作用和積極性， 采用稅收減免、經費補助等經濟手段，激發企業對農村后備勞動力培訓的熱情。按照市場化、社會化的要求，加強培訓場地建設，擴充培訓規模和數量，引進優秀的專業培訓人員，提高師資隊伍質量。堅持以就業為導向，使培訓與市場接軌，采取靈活多樣的培訓方式，提高農民參加培訓的積極性。在改革和完善現行培訓方式的同時，鼓勵和引導有培訓能力的民辦培訓機構發揮作用。

參 考 文 獻：

[1] 張 毅.我國城鎮化與農村勞動力轉移問題研究——基于金融視角下的相關影響因素實證分析[J].理論研究，2012，5：27-31.

[2] 周毅飛， 商樹松.城鎮化與農村剩余勞動力轉移問題再思考[J].湖北師范學院學報，2011，3：85-88.

[3] 鄭功成.中國農民工問題與社會保護[M].北京：人民出版社，2007.

[4] 馮 奎.以城鎮化發展促進農業勞動力轉移[J].中國發展觀察，2012，3.

城市經濟體制改革背景范文第5篇

關鍵詞：農民工；市民化；制度環境

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-04-21-（7）

在有關中國改革開放以來的社會變遷研究中，對于農民工群體的經驗研究和理論概括一直占有十分重要的地位。作為弱勢群體而生存的農民工群體以及農民工市民化已經成為學術界共同關注的話題。本文結合本課題組于2011年8月在西安市對農民工的問卷調查與深度訪談材料，分析了農民工市民化的環境變量，構建了一個新的分析框架。

1 農民工市民化的環境變量

1.1 經濟發展

現代經濟發展是一個工業化和現代化的過程，是影響農民工市民化的最基本的背景變量。經濟發展過程對農民工市民化的意義在于：

首先，經濟―技術的發展都會導致社會結構的變遷。現代經濟發展意味著整個社會的財富增加，以及形成更加多樣和復雜的職業結構、權力結構和社會結構。隨著經濟發展過程的更替，每一個社會階層的相對位置和相互之間的關系都會隨之發生變化，甚至是根本性的變革。隨著市場化、工業化和城鎮化的發展及就業結構的變化，社會職業結構中處于較高層次的職業類型所占比重逐步上升。大量的農村剩余勞動力從第一產業進入第二產業和第三產業，開始了不同于以往農業勞動的新的職業生涯。

其次，經濟發展意味著農民工群體的形成和發展。經濟發展以及增長方式和機制的改變，使得原本一個兩分的結構日益轉變為多極化的結構。相對于在這個過程中不斷減少的處于最下層位置的農民階層來說，伴隨經濟發展過程，農民工由小到大、由弱到強，成為現代社會中成長最快的一個階層。農民工的市民化，正是在經濟發展過程中日益凸現出來的。在這個意義上，農民工階層得益并依賴于經濟發展過程。

隨著體制改革和高速的現代化過程，中國社會結構特別是職業結構發生了巨大的轉變，一個主要的標志是農民工階層的迅速擴大和成長。因此，迅速的經濟增長過程，一方面催生了農民工群體的發展，另一方面也造成了農民工群體異質性的增強。

但是，經濟發展無法直接解釋農民工群體融入城市時所彰顯的不同歷程。因為，一方面，經濟發展可以通過不同的方式、在不同的制度環境背景下實現；另一方面，農民工市民化除了受經濟發展的因素影響之外，還會受到其他因素的影響。因此，經濟變量可以作為一個基礎性的背景變量。為了更有效地揭示農民工市民化的曲折歷程，有必要引進第二個環境變量：在經濟發展的背景下，一個國家的城市化對于農民工市民化的重要影響。

1.2 城市化

城市化是指人口不斷向城鎮集中的過程。與城市化過程相伴隨的是農業活動的比重不斷下降，非農活動的比重不斷上升。一方面，城鎮就業數量不斷增加；另一方面，非農就業比例不斷提高。城市化的發展，人口不斷向城市聚集，創造了大量的就業機會，帶來了城鎮就業人口的不斷增加。

由于歷史原因，與英美等工業化國家相比，中國農村剩余勞動力轉移的時間遠遠滯后于工業化，走了一條城市化與工業化、非農化不同步的道路，導致城市化水平過低，低水平的城市化反過來成為現代化進一步發展的障礙。在工業化過程中，中國城市化長期以來一直處在城鄉二元制度的抑制狀態之下，從20世紀70年代、80年代與90年代三個階段可以看出，城市化表現出從嚴到寬的演變過程。

20世紀70年代以前，中國只有工業化，并沒有實際意義上的“城市化”，由于選擇的是一條工業化與城市化相分離的道路，大量農民被束縛在農村，城市知識青年也下鄉去種田，城市人口向農村反向流動，走了一條“逆城市化”道路。這一時期城市發展處在嚴重停滯狀態。

自20世紀80年代中期始，在城鄉戶籍制度對流動的限制約束沒有完全解除的情況下，小部分農民開始到大城市尋求就業機會，直到80年代后形成了大規模的“民工潮”，農民向城市的流動達到了一個，嚴格限制城鄉間流動的戶籍制度開始松動，城市化嚴重受抑制狀況有所緩解，城市化水平開始提高。

進入20世紀90年代，中國經濟體制改革和市場化進程全面加快，打破了計劃經濟的指令性模式，激活了區域經濟與城市經濟的發展，隨之而來的是就業機會大量涌現，為長期被土地束縛的農民脫離農業提供了必要的條件。這時，城市的流動人口快速增長，遷入小城鎮的農村人口數量也迅速增加。從這一時期開始，城市化的受抑制狀態才開始真正松動，而城市化水平得到了前所未有大幅度提高。

進入21世紀，雖然城市化對農民流動的限制并沒有徹底消除，但城市化與工業化的實際差距在逐步縮小，農村勞動力進城已經是勢不可擋了。至2013年，中國城鎮人口占總人口的比重首次超過53.7%，中國從一個具有幾千年農業文明歷史的農民大國，進入以城市社會為主的新成長階段。城市化繼工業化之后，成為引領中國社會發展的巨大引擎。未來城市化面臨的核心問題就是新進入者：農民工的適應、融和，即社會適應和市民化。

2 制度環境：影響農民工市民化的基本變量

農民工市民化的迅速發展，與其所處的制度環境有著直接的關系，農民工市民化必然會受到國家相關制度的約束。我們把國家用以規范和制約農民工的市民化的所有正式的或非正式的準則，統稱為農民工的市民化的制度環境。

盡管農民工在經濟發展的初期依附于制度環境，但其社會空間不斷擴展，相對獨立性和利益日益凸顯。所有這些變化都有可能導致農民工群體與制度環境的矛盾和沖突。一方面，制度環境對于多樣化的經濟體系越來越難以駕馭和進行干預；另一方面，制度環境就其本質來說，始終像一把利劍，隨時有可能威脅到農民工群體相對獨立的地位和利益。這時，制度環境自身的性質導致它有可能從農民工群體依附的對象轉變為超越的對象。同時，如果在制度環境下出現經濟增長的遲緩甚至“中斷”，其體制的合法性也將隨之受到極大損害。因此，在制度環境下，經濟發展會導致農民工群體市民化經歷一個從緩行到快速推進的轉變過程。

2.1 農民工市民化的制度性要素

制度設計、經濟環境等結構性因素對農民工進城就業既具有吸納性，也具有排斥性。正是經濟改革、城市經濟快速發展、產業結構調整、制度變革等帶來的城市就業機會迅猛增加，為農民工大規模進城就業創造了空間，而城鄉分割的就業體制的部分延續、城市勞動力供需嚴重失衡及其誘發的城市排斥外來勞動力的政策，則使農民工仍然面臨城市就業排斥，戶籍身份歧視、低端勞動力供大于求、產業結構的低端化等，也成為限制農民工市民化的結構性因素。

2.1.1 戶籍制度

戶籍制度是把農民工隔離在城市之外的根本因素。制度化的身份“隔離”和行政化的普遍化，幾乎覆蓋了城鄉的每一個角落，形成了一個所謂的“總體性社會”。我國戶籍制度起到了稀缺資源在城鄉地區間的強制分配作用。計劃經濟時期分配的資源主要是糧食和就業機會，改革開放以后主要是社會福利。區別在于，計劃經濟時期，戶籍制度分配功能的發揮，在很大程度上是國家戰略的要求；而改革開放以后，戶籍制度功能的發揮，則主要是地方既得利益主導的結果。以這種制度為基礎的公共服務和社會管理顯然不利于人口合理分布、不利于改善農民工的社會地位。

改革前，由于壁壘森嚴的城鄉分割制度安排，農村人口沒有通往城市社會的渠道。因此，城鄉不平等被固化和強化，農民成為嚴重貧困和地位低下的階級。改革開放迎來了人口流動大潮，農村人口有機會流向城市，但受到整體性歧視和排斥，農民工成為城鄉二元社會的下層群體。21世紀的勞動力市場深化改革重新定義了權利規則，農民工依照公民身份獲得了平等的勞動就業權和社會保險權，他們的經濟社會地位有了很大的提升。至此，城鄉戶籍身份的差別已經不再派生制度性的分割與分層。雖然國家對農民勞動力的獲益性與城鄉戶口之間對經濟剩余的反向互賴性已經大幅減弱，但城鎮戶口的福利排他性仍部分延續。戶籍制度留下的階級流動障礙，具體表現為多數進城的農民工仍然無法分享城鎮居民的社會福利與國家補貼；在我們的調查中，就有25.4%的新生代農民工指出，代表戶籍變量的“城市戶口”是影響其市民化的重要因素之一，對農民工的制度歧視依然有待改善。

2.1.2 所有權

所有權應該被視為界定經濟資源使用與獲益之權利或權力的制度。所有權制度不僅與激勵機制有關，而且當涉及市民化過程中的社會關系時，還可能會導致城市融入過程中的主動的支配關系。從1981 年起的鼓勵工商個體戶的發展，到1992 年起中國的改革朝向確立私有產權或民營化的道路邁進。私營企業、股份有限公司與外資公司的地位得到承認。私企業主的政治地位也大大提高了。例如2002年某市政公司在企業擴股時，嘗試了讓職工入股的新模式，用資本的紐帶把企業與由農民工組成的施工隊捆綁在一起，民工成為股東。這些制度措施使得最先進城經營成功的農民工在獲取財產收入后自動成為市民的一部分。2007 年《物權法》通過后，國家給予財產私有制更加完整的保障。筆者的訪談對象中一位做水果零售生意的農民工便屬于此類情況：“我的父母親很早就到西安打工，當時就以賣水果為生。后來生意慢慢做好了，做大了，賺了些錢，就在西安買了房子，一家人目前基本定居在這里了”。

2.1.3 農民工就業制度

在農村改革中，農民獲得了自謀職業、自主經營的經濟權利，脫離農業、走向城市成為一個發展方向。在城市，個體、私營經濟的興起催生了各種各樣的靈活用工制度，擴大了勞動力需求，為農村剩余勞動力提供了轉移空間。1984年出臺了農民自理口糧到集鎮落戶的政策；1985年建立了暫住證制度，開始允許流動人口在城鎮長期居留，城市中從此出現了一個以農村流動人口為主體的數量龐大的“暫住人口”群體。農村勞動力向城市轉移，出現了“有流動無遷移”的局面。城市中形成了一個向農民工開放的“體制外”勞動力市場。農民工離開家鄉，脫離農業，向城市流動并獲得的非農就業，是對計劃經濟時期確立的城鄉分割體制的重大突破。

但是，在一個相當長的時間里，農民工在城市中沒有獲得與城市居民平等的就業權利、保障權利和公共服務。20世紀90年代，農村人口向城市大量流動，但許多研究顯示：由于以戶籍身份為基礎的制度性歧視，在城市勞動力市場上，農民工處于明顯的不平等地位。作為“外來務工人員”，農民工就業的工種、行業等受到明文的政策限制，他們大量從事本地人口不愿從事、收入微薄的“臟、險、差”工作。即使有些農民工進入正規部門工作，但他們的就業身份依然是非正規的農民工，與城市居民相比，處于“同工不同酬”、“同工不同權”地位。隨著市場體制的逐步確立和完善，國家要求取消對農民工就業的各種限制，城鄉居民一視同仁。2007年頒布《勞動合同法》后，農民工簽訂勞動合同的比例增長很快，數千萬正規企業中就業的農民工與其他員工一道，成為勞動合同主體，獲取了平等的勞動權利。2009年，以受雇形式從業的外出農民工總數約1. 36億，其中與雇主或單位簽訂勞動合同的占42.8%，人數超過5800萬。至2012年，全國農民工總量已高達2.6億人，受雇農民工簽訂了勞動合同的占43.9。至此，農民工群體成為勞動合同制度的覆蓋對象之一。從公民權利地位的角度上說，衣民工獲得了與其他勞動者平等的勞動權利。這也意味著，城市勞動力市場形成了統一的制度規則。

2.1.4 社會保障制度

各種社會保障制度正是通過消除人的身份差異和合理共享的制度設計，來實現分享經濟社會發展成果，履行著保障起點公平、維護過程公平、促進結果公平的職責。公平價值理念在社會保障制度安排中的具體體現，即是通過法律制度來確保公民的社會保障權利平等，追求經濟社會競爭過程中的機會公平，縮小收入分配的不公，進而促進其他權益的共享。

調查表明，盡管多數農民工愿意市民化，但主要是出于對城市的美好憧憬和對農村現狀的不滿，因為他們中畢竟只有7.2%的人剛剛成為市民。其中，在對城市的美好憧憬中，將“城里人有退休工資和社會保障”作為最重要的內容的僅占8. 4%，而這一條被排在“城里人收入高，生活更好”、“孩子能接受更好的教育”、“農民負擔太重”之后。這說明農民工對社會保障的期望并不十分強烈。然而，在不愿意市民化的最主要的原因中，涉及社會保障制度的“城市就業風險大，害怕失業后生活沒有保障”、“城市房價太高，買不起住房”、“城市教育費用太高”、“沒有城市戶口，享受不到市民待遇”，分別占21.9%、14.6%、3. 0%、1.7%，合計41.2%，遠遠高于“城市壓力大，不如農村生活舒適”、“城市生活費用太高”等其他因素。這說明對未來社會保障狀況的擔心成為農民工市民化意愿最重要的制約因素。而對未來社會保障狀況的擔心是由現行社會保障制度的不足造成的。因此，農民工社會保障制度就成為影響農民工市民化意愿的重要兇素。農民工被城市社會所接納，其主要標志是給予農民工以市民待遇，其主要內容就是社會保障制度的完善。

2.1.5 教育培訓制度

調查顯示，農民工參加繼續教育及培訓機會缺失，而教育在很大程度上決定著農民工市民化的能力。受教育程度越高，獲取社會資源的能力越強，市民化程度也就越高。教育培訓對農民工市民化來說，一是為其進入新的產業進行職業培訓增加人力資本，二是為農民工進入新的社會環境進行的適應性教育。這將有利于改變他們中一些人的消極心態和社會行為，引導他們主動積極適應城市生活。人力資本的狀況將直接影響農民工的就業選擇、就業穩定性和工資收入。

從調查中得知，農民工“參加過”繼續教育的人數不多，僅有36.3%。農民工參加繼續教育多數是自費進行，通過政府組織的形式接受繼續教育的情況很少。

2.1.6 農村土地流轉制度

就農村土地承包制度來說，農村實行土地承包期限較長的土地承包制度的著眼點是維護農村穩定，但缺乏流動性和土地經營權轉讓市場，導致農民退出土地和農業的市場機制。這是農村勞動力難以實現徹底轉移的重要原因。促進農村勞動力向城市流動的核心問題，是如何正確處理農民工與耕地的關系，而土地流轉是關鍵環節。

2.2 農民工市民化的制度環境特征

2.2.1 政策變量與農民工問題的解決

我國農民工問題從其產生到不斷固化再到最終解決，都離不開政策的影響。甚至可以說，政策的不恰當安排和創新不夠是我國農民工問題產生的根源所在。在諸多的影響因素中，政策變動對農民工問題的解決是最直接的。從目前看.政策對農民工問題的影響主要表現在兩個方面：

一是直接作用于農民工的政策所產生的影響。這種政策可以分為兩類：一類是對農民工利好的政策，一類是對農民工不利的政策。前一類政策如最低工資標準、子女義務教育、工傷醫療保障等。這些政策的出臺可以在一定程度上保障進城農民工權益，有助于農民工問題的解決和防止新的問題產生。如2003年國務院辦公廳下發了《關于做好農民進城務工就業管理與服務工作的通知》。這一文件全面概述了黨和國家關于農民非農化就業的政策，充分體現了黨和國家對農民工的重視和關懷，被稱為當前和今后一個時期指導農民非農業就業的“綱領性文獻”。后一類政策不僅無助于解決農民工問題，還可能使農民工問題進一步累積。例如，許多城市在農民工融入城市上設置人為的壁壘。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》后，據調查，許多省會城市都將農民工購房在60平方米之上作為落戶條件之一。目前房價少則幾十萬，多則上百萬，這種以貨幣構筑的經濟壁壘對普通農民來說是難以逾越的，實際上是把他們排除在外，成為他們融入城市的一大障礙。又如，目前不少省會城市要求農民工落戶必需具有高中或高中以上文化程度，這對以初中為主要群體的新生代農民工而言，是進城落戶的一大障礙。

二是與農民工相關的其他政策，這類政策主要與農村發展和農業生產有關，間接地影響著農民工問題的解決。例如，農村土地制度保障農民的土地承包權，可以使進城務工的農民在失去工作后回到家還有事做，有飯吃。這有利于降低他們進城的成本和失去工作的風險。而農村土地流轉制度的創新，保障農民對承包土地的流轉權，又可以使農民通過土地流轉得到收益。在擁有土地轉化的收益后，農民進城務工的風險抵御能力有所增強。這種土地制度安排，有利于緩解農民工問題。

通過以上制度層面的分析，我們可以看到，宏觀政策調整與變動是農民工問題解決的重要因素。宏觀政策的調整可以加速農民工市民化，也可能反過來刺激農民工問題的產生。只有符合現代化方向、對農民工利好的政策，才有助于農民工市民化。總體而言，具有中國特色的農民工市民化問題解決的快與慢，主要取決于市場化改革的方向及城鄉藩籬能否逐步消除。

2.2.2 制度環境的內在沖突

農民工市民化的制度沖突表現為正式制度之間、正式制度與非正式制度之間以及非正式制度內部的沖突等，它是我國經濟社會轉型時期，政府對制度需求的認知能力不足、利益團體之間的矛盾、正式制度與非正式制度不同的起源、特點、作用及變遷時序等各種主客觀因素共同影響的結果。波蘭尼認為，國家是社會保護的重要力量，但是中國的市場化正是在體制的推動下進行的。一方面國家精英奉行新自由主義經濟政策，用強有力的手段推行全面的市場化；另一方面，國家為了化解日益尖銳的社會矛盾，也制定出各種各樣的法律和制度去保護勞動者的權益。國家同時承擔了雙重角色，而這兩種角色是相互沖突的，沒有辦法協調，其結果就是：國家在勞動立法方面走在了世界的前列，在保護力度上甚至超過很多發達國家，但這些法律和制度大多被嚴重架空，甚至成為一紙空文。這種相互沖突的國家角色，仿佛一方面為工人階級制造提供勞動保護的幻想，另一方面又不斷讓工人對國家的期待落空。例如，2003 年頒布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，規定取消對農民進城務工就業的不合理限制，改善農民工生產生活條件，多渠道安排農民工子女就學等。地方政府并沒有按照中央意圖制定政策，反而憑借現有的戶籍制度，在城鎮行政管理系統和勞動、社保、公共教育等各個系統中制定相關地方性制度，將農民工排除在城市之外。由于缺乏協調機制，不能形成合力，甚至相互“掣肘”，造成上面的政策不能發揮預期作用，下面的經驗難以推廣，致使農民工市民化受阻。

2.2.3 制度文本與制度實踐

農民工市民化制度在實踐運行中存在的問題不僅僅是制度本身所導致的，更多的是制度之外的因素所造成。例如，社會保障制度改革從一開始就作為整個社會經濟體制改革的一部分，是計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的一個重要環節，所以它在實踐中的運行是受到轉型社會結構背景中各種要素制約的。這就要求我們把對社會保障制度的討論置于整個社會結構之中進行，在社會保障制度與其他社會結構要素的關系中，尋求制度在實踐中運行的邏輯。許多制度的運行需要一定的基礎設施來配套，需要基層轉業人員來執行。但在實踐中，基層組織掌握的資源非常有限，許多工作無法有效開展。從而造成制度目標與制度結果之間的偏差。

制度的功能本來應是保障廣大民眾利益，是維持社會公正。農民工由于經濟資源、人力資本及社會資本缺乏，從一開始就是一個弱勢群體。然而制度剩余又使得農民工在與資方以及政府的利益博弈中失去了制度保護，農民工的正當權益得不到保障，農民工被排斥在共享社會發展成果之外。要擺脫制度困境，使農民工共享社會發展成果，就必須構建公正的制度體系，實現農民工與制度之間的良性互動。

農民工的市民化受到制度環境直接或間接的影響，各種正式或非正式的規則，對農民工市民化的各個方面發揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著農民工市民化的形態、特征和在社會政治經濟生活中的角色。我們把影響農民工市民化的制度分解成若干要素，通過對這些制度環境要素的分析，來認識現存的制度環境對農民工市民化的整體作用。總而言之，制度環境通過為農民工提供激勵和約束機制、機會結構和社會認同等三種方式影響著農民工的城市融入和發展狀況。

首先，現有的制度環境在激勵機制上的缺陷制約著農民工的發展。調查表明，農民工市民化面臨的首要問題是“就業―生存”問題，其次才是“發展―權利”問題。特別是對農民工市民化有重大影響的勞動就業和社會保障制度的不完善，使得農民工進入城市難解后顧之憂。

其次，現有的制度環境在機會結構上的扭曲不利于農民工的健康發展。農民工普遍反映缺乏信息交流與培訓機會，這反映了現有的制度環境沒有為他們提供充足的交流、溝通與培訓提高的機會。同時，現有的制度環境也沒有為農民工參與政治生活提供多種可供選擇的渠道和機會，從而降低了其社會影響力。制度缺失是造成農民工市民化機會缺失的重要原因。由于制度環境內部不同制度安排之間的作用方向不一致，在行為規范上存在互相矛盾和抵觸，造成人們無所適從、行為紊亂，

最后，現有的制度環境在約束機制上的缺陷妨礙著農民工的發展。現有的制度環境對農民工的發展表現出強烈的限制和控制取向，從而嚴重地制約著農民工實力和規模的發展壯大，呈現出一種“虛城市化”或“半城市化”特征。

3 社會認同

“認同”既包括客觀的一些相似或相同特性，如相同的身份、相同的表現等，又包括心理認識上的一致性、歸屬及由此形成的關系。進城農民工能否順利融入城市社區，成為真正意義上的城市一員，既有農民自身因素和制度環境因素的制約，也受到城市居民對進城農民的認可和接受程度的影響。隨著兩大群體之間的交往和互動不斷增加，市民對農民工群體的認知狀況也會隨之發生改變并且呈現新的特點。同時市民對農民工的這種認知狀況可以作用于和農民工的交往互動過程中，反映為市民對農民工的接納或拒斥、歧視或同情、認同或不認同等。因此市民對農民工的認知對農民工能否順利地融人城區具有重要意義。

有學者指出，農民的過客心理使其對城市缺少歸屬感和責任感，不愿意積極主動介入城市社會，不愿意主動吸納城市文明，加劇了短期行為和越軌行為的發生。這種過客心理阻礙了進城農民的現代化和城市化。雖然制度性問題是根本性的，但農民市民化進程中的社會文化因素和農民自身存在的矛盾心態也是不容忽視的關鍵問題。

農民工的城市融合與融入并非是農民工單向地嵌入城市，而是一個農民工與市民雙向互動的過程，不僅需要農民工對城市的適應以及自身的轉變，同時還需要城市的接納。而市民的態度一方面在一定程度上影響著國家政策制定以及制度藩籬拆除的過程，另一方面，更會直接影響農民工對城市社會的態度與情感，以及農民工的非制度性融入。隨著對城市生活方式和自己“市民身份”的認可，農民工會產生內在精神性的深刻變化，在心理上“融入”城市，這是農民工經過一段較長時期的生存環境適應的結果，反映了農民工參與城市生活所具有的深度。只有在心理上實現了城市融合，才能完成由農村人轉化為城市人這一社會化過程。（圖1）

經濟發展、城市化、制度環境和社會認同這四個方面構成了影響農民工市民化過程的主要社會環境變量。農民工市民化過程和環境變量之間存在一定的邏輯關系。隨著環境變量的變化，農民工市民化過程也會隨之發生改變。社會、經濟和政治之間的關系是非常復雜的，這個模式涉及的四個基本變量，能夠構成農民工市民化不同的生存環境和社會權利，農民工市民化進程由此可以得到基本確認，也就是說，它們給出了因這些社會環境變量的變化導致不同農民工市民化進程彰顯的邏輯，構成了分析農民工市民化的基本模式。經濟發展和城市化構成了農民工市民化進程的基本背景變量；制度環境和社會認同是農民工市民化最基本的決定性變量。

4 結論

以上從農民工市民化基本性質的分析出發，分別討論了四個社會環境變量對于農民工市民化的影響，以及農民工市民化進程中制度環境對其的重大影響，我們的基本結論是：

（一）農民工群體特定的社會結構位置與時空特性及制度環境蘊涵著農民工市民化特征的多種可能性。經濟發展與城市化是一個基本的背景變量，沒有現代經濟的發展和城市化的快速推進，就不存在所謂農民工市民化問題。現代經濟發展造就了農民工群體。伴隨經濟發展而成長起來的農民工群體市民化的社會歷程，取決于經濟發展背景下的制度環境和社會認同程度。

（二）在轉型社會城鄉二元分割的制度環境下，伴隨經濟發展而成長起來的農民工群體，一方面從經濟發展中獲益，進入城市實現了向上流動；另一方面，該制度環境在一定程度上確證了農民工群體賴以生存的等級秩序和社會結構。農民工市民化因而表現出緩慢進展的“虛城市化”或者“半城市化”特征。“經濟接納、社會拒入”讓農民工在城市生活融入面臨巨大的困境。

（三）在轉型社會制度環境下，伴隨經濟發展而成長起來的農民工群體，其市民化進程將隨著經濟發展的不同階段而有所變化。在經濟發展的前期， 農民工市民化會昭示出緩慢的特征。但經濟發展達到一定階段后，經濟發展本身和農民工群體的擴大導致與制度環境發生沖突，農民工市民化會由“生存”轉向“權利”，即試圖改變制度環境，完成市民化歷程。

（四）農民工市民化的本質在于社會融入與接納。因此，社會認同與自我認同對于農民工市民化來說至關重要。特別是當社會認同嚴重扭曲時，即使是在合理的制度環境下，農民工市民化進程也將會受阻、維護尊嚴的強烈取向也將導致它們對制度環境的排斥。

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