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市區財政體制改革范文第1篇

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

（一）分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡化稅種，從過去的三十多個簡化到18個稅種；其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的，其缺陷是隨著經濟的發展，新產品層出不窮，確定產品的稅種和稅率十分困難，并且有產品就要征稅，無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環節，稅種單一，稅率簡單，且前一道產品所開的增值稅發票，到后一道產品出售時，可以憑發票扣除以前交的稅款，有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后，我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制，基本適應了社會主義市場經濟的發展。

工商稅制確立后，我國按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內容是關稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央；營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅等歸地方；增值稅實行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個分稅制改革，采取漸進的辦法，即以1993年為基數，基數內的收入全額返還地方。同時，增值稅和消費稅實行增量三七分成，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央對地方的稅收返還增長0.3％。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。

經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占gdp的比重，從31.2％一路下降到11.2％，財政不斷積弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。改革后，1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強，為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調控能力。

近年來，根據形勢發展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅，減半或暫停征收固定資產投資方向調節稅，連續多次調整出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調整和完善，進一步增強了財政的宏觀調控能力。

（二）公共財政體制建設的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律監督。從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預算，有些市、縣也開始編制部門預算。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后，財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監督。2002年，中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點，許多地方也積極進行了改革探索。與此同時，編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度，支持了部門預算和國庫管理制度的改革。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節，無法有效進行監督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實行政府集中采購以來，采購規模快速增長，當年采購規模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購的資金節約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執收單位公正執法。近年來，這項改革不斷向前推進，中央和地方普遍加大了改革力度。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之，經過近五年的財政支出管理改革，優化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：

（一）按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。如果預算不規范，不僅財政部門很難進行全程監督，也不可能形成社會其他有效監督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政預算規定了政府向社會提供公共產品和服務的規模與結構，以及需要全體社會成員擔負的成本即稅收數量。那么，每年提供公共產品和服務的規模以及社會負擔的成本由誰來決定，提供公共產品與服務的結構和類型又由誰來選擇，即財政預算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預算管理改革的一個重要任務，就是在預算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設立預算編制和審查委員會，專司預算的編制、審查和監督工作；在預算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預算的透明度，擴大預算編制和執行的社會監督，構建納稅人的意見反饋機制等。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關鍵是要引入績效預算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養人、養懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導作用。對于專項經費的預算，一定要細化到項目，把經費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監督。對于轉移支付支出，要按照提供公共產品和服務均等化的原則，規范轉移支付，減少隨意性。總之，要盡量利用現代化的技術手段和方法，不斷細化預算編制，使預算盡可能的規范、合理和透明。

（二）按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、省（市、自治區）、市、縣（市、區）和鄉（鎮）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和省（市、自治區）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，如農村義務教育、農村社會保障、醫療衛生等，過去基本由農民自己承擔，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉占全國縣、鄉總數的18.7％和27.1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應付“保工資、保運轉”的支出，用于建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉移支付，以維持基層政府的正常運轉。但基層財政困難的程度，是隨著政府職能轉變和經濟形勢變化而逐步顯現的，因此轉移支付較多采用的是一事一辦的專項轉移支付，不僅轉移支付很不規范，基層財政預算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現“你給錢我才辦事”的被動局面。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權劃分和職責的確立。總之，目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大，如保持國民經濟的持續穩定發展，促進區域經濟協調發展，發展高等教育、尖端科技和高新產業，全國性的環境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權和事權相對稱原則。另一個是縣級財政的職責重大。我國長期實行的是城鄉分離的社會經濟體制，“二元經濟結構”非常明顯。結果是隨著社會主義市場經濟的發展，財政向公共財政轉變時，財政供給的公共產品主要是面向城市居民，農村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現城鄉社會經濟協調發展，在有九億多農民的廣大農村，財政在供給公共產品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎教育包括今后發展的高中階段教育，提供農村社會保障，提高農村醫療衛生條件，等等，基層財政的任務是非常巨大的，時代賦予基層財政的責任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

（三）按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔，安徽省農民平均減負在25％以上，有效遏制了農村“三亂”現象。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個人所得稅，起征點是月均800元，假如一家三口僅一個人工作（這種情況是比較少的），也就是說城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農民現在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。

從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅。現在我國財政收入增長形勢較好，而農業稅占全國財政收入的比重已下降到3.7％左右，并且農業稅的征收成本很高，免除農業稅對財政經濟形勢沒有多大的影響，但對于目前廣大農民的休養生息和增加農民收入是非常關鍵的。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

市區財政體制改革范文第2篇

在十報告中，有一句總括性表述：“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。

據此前曾參與十報告建議性課題研究的專家透露，其中有關“改革布局”的諸多闡述，實際上已經暗含對未來大部制改革的思路。

大部制新端倪

今年初，國家行政學院即開始著手一項內部的重點課題研究，核心內容是就十報告中的“改革布局”提出建議參考。

作為隸屬國務院的一個智囊機構，國家行政學院一直將解決“行政職能的碎片化”作為研究領域。其中，有關大部制改革的相關課題，自2008年國務院機構調整以來，備受各界輿論關注。

參與上述十報告改革建議研究的國家行政學院教授時紅秀，是研究行政改革問題的專家。他對《財經國家周刊》記者表示，他們年初提出的某些建議，與十報告中提及的許多改革論述相仿。“當然，報告的表述權威且更加規范”。

時紅秀發現，如果對報告中的某些表述作進一步引申，則可能瞥見大部制改革下一步的某些端倪。

如在“全面深化經濟體制改革”一節，十報告提出要“健全現代市場體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設。”

這或許意味著，建立跨部門的協調機制，將成為今后大部制改革破解行政體制障礙的一項重要措施。

“體制”和“機制”的內涵并不一樣。機制是對原有機構的權力分工進行協調，體制則是對機構本身的職能做出調整。相比之下，機制建設比體制改革的阻力要小得多。

以金融業“一行三會”為例。長期以來，有關金融大部制的提法一直存有爭議。曾有人主張，中國應該效仿當前美國模式，對銀行、證券和保險實行混業監管。但自2008年金融危機爆發以來，美國金融混業監管模式屢遭詬病。甚至有人認為，華爾街之所以出問題，恰恰是因為這種混業監管模式，給證券、保險和投行提供了上下其手的機會。

然而，金融監管職能的碎片化，確實也降低了行政效率。比如發行企業或地方債券，按照中國現行體制，需要經過發改委、銀行和銀監會審批。如果在公開市場發行，還要經過證監會審批。這一體制性設計，可能影響地方和企業的融資。

鑒于此，既要推動金融業大部制，又要維持一行三會的既定格局，爭議雙方最終結果，可能是加強跨部門協調的機制化建設。

“首先在機制上要保持相互通氣，摒棄各自為政；其次又不至于傷筋動骨。”這一旨在減少阻力的改革路徑，顯得更符合當前中國國情。

十報告還提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。”

有專家注意到，“財力和事權相匹配”的表述，有別于過去人們常說的“財權和事權相匹配”。雖一字之差，卻意味深刻。它明確了財政體制改革的一個原則，即堅持單一制國家的原則，財權不下放。地方財力不足，中央可以通過轉移支付等手段予以安排。

目前，在分稅制體制下，各地方仍舊設有國稅和地稅兩套機構。時紅秀說，對國稅系統和地稅系統有無可能朝合并的方向進行“大部制”改革，一些專家已給予了關注和研究。

十報告中有關“公共財政體系”的相關表述還留下一個懸念，那就是財政部的職能調整問題。業界專家普遍關心的是財政預算的監管。

相當長一段時期內，財政部門是一個“出納”的角色。具體“分盤子、切塊”的財政預算工作，由當時的計委負責，財政負責落實。后來發改委越來越部門化，重點是搞項目審批。財政慢慢開始主導預算。在專家看來，這實際上是與發達國家建立的現代公共財政體系建設有距離。

比如，在美國，財政部可以管宏觀調控、貨幣監理和金融市場，等等。“幾乎什么都能管”，但就是不能管預算。預算由國會來主導，設有專門的預算管理辦公室；而在中國，預算編制在財政部。在專家看來，如果對財政預算制約不足，“可能就會是個問題”。因而下一步，可能會是如何處理好“國家財力的統管和分管問題”。這也是一些學者研究討論的問題。

穩字當先

國家行政學院教授時紅秀一貫主張在某些重點領域，如交通、市場監管、金融、財政和文化等領域，率先展開新一輪大部制改革，并尋求的新突破。他將這些觀點悉數呈現在年初的十報告建議性課題研究報告中。

十報告對行政體制改革有著宏觀和原則性表述。報告指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”

同時，在改革的總體方法和路徑上，報告提出諸多關鍵詞，如“深化行政審批制度改革”、“繼續簡政放權”、“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”和“完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革”，等等。

在專家看來，這些關鍵詞中，顯然已包含了對大部制改革下一步的思考。

“過去搞開發區、搞重大項目，成為建設型政府；后來又強調對各類經濟活動的指導和審批，變成了管制型政府。現在，十報告明確提出，今后行政體制改革的目標是做一個服務型政府。這就明顯與以往區分開了。”

總體來看，十報告滲透出的大部制改革思路，“穩”字令人印象深刻。專家分析，前期的大部制改革實踐中，還有一些暴露出來的問題需要理順。“總結前期經驗和不足”將是繼續推進大部制改革的重要工作。

有專家舉例說，在醫療和教育改革領域，人們習慣于將醫療、教育當成公共產品，認為提供醫療和教育通通都“應該由政府來干”。實際上，如果從可分性、消費不競爭、收益排他性三個基礎經濟學指標來衡量，教育和醫療都還不能絕對地算作公共產品。也就是說，“在某個方面、某個層面市場也是可以發揮作用的”。

對醫療和教育屬性的認知不一，會影響這些領域的大部制改革。目前，衛生部門內既有醫政管理部門，又有醫療監管部門。各省市區只有9個省市區成立了醫療監管部門，其他的大都還是醫政部門。然而，政府辦醫院和政府監管醫院，是兩個完全不同的概念。這就形成了該領域大部制改革進程中，一道棘手的難題——管辦不分。

應當說，“深化對大部制改革的認識”，仍將是未來改革進程中需反復強化的一項內容。時紅秀此前曾撰文：大部制改革本身并不是目的。政府部門是大而少（即由較少但更綜合的部門組成）還是小而多（即較多但更專業化的部門組成），取決于行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現了有效的監管，是否在充分激發全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務。

國土資源部一位司長對《財經國家周刊》記者表達他對大部制改革的審慎意見：“在科學發展的關鍵時刻，如果把國土資源部簡單分開，或許會給發展帶來傷害。”

市區財政體制改革范文第3篇

關鍵詞：財政體制改革 省直管縣 株洲

2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實施以來，效果如何，對各級財政收支、經濟造成哪些影響，存在哪些問題，株洲國庫展開了專題調研。

一、“省直管縣”基本情況及主要措施

（一）基本情況

此次，株洲市納入改革的5個縣，2009年，人口總量282.59萬人，gdp總量502.41億元、財政總收入34.14億元，分別占株洲市人口、 gdp、財政收入總量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均財政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵 縣、炎陵縣gdp總量在全省122個縣(市)區 (不含長株潭城市群“兩型社會”建設五大示范區)中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。

（二）改革的主要措施

此次改革的核心內容包括“省直管縣”財稅體制改革和收入分享改革兩個方面。

1、“省直管縣”財稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財 政管理的各個方面，全部實行省對縣直接對接，地級市與縣(市)在財政管理體制上相互獨立,同時保留了市對縣市財政業務指導、工作銜接和監督管理等職能。

2、收入分享改革。包括分享稅種及基數核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調兩放”6個字。“兩分”即分享增值稅、營業稅。將除湖南中煙公司和華菱集團的增 值稅繼續作為省級收入以外，其他行業增值稅地方25%部分，改為省與市縣按25：75分享；將除高速公路和鐵路建安營業稅及屬于省級的鐵路運營營業稅繼續 作為省級收入外，其他省屬企業營業稅與原屬市縣營業稅，改為省與市縣25：75分享；“兩調”，即調整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級的省電力公司、 省經濟建設投資公司、財信控股等企業所得稅地方40%部分下劃市縣，按省與市縣30：70比例分享，并改變跨市縣企業所得稅分配辦法，實行總分支機構按比 例繳納。將資源稅原省與市州按50：50比例分享調整為省與市縣按25：75；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮土地使用稅。將原省市縣按50：50比例 分享土地增值稅和城鎮土地使用稅下放市縣，增量部分省財政不參與分享。二是核定基數。以2009年1-10月的實際完成數加后兩個月推算數，作為增值稅、 營業稅、資源稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅以及新下放的企業所得稅等稅收基數。

二、改革取得成效

（一）省與縣對接，財政資金運轉效率提高

改革前，除了大部分一般性轉移支付和少數專項轉移支付直接分配到縣市，其余都需要通過市級財政再分配，使得一些上級往來資金不能及時撥付到縣。改革后，縣 財政的資金調度由省財政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環節，各種財力性轉移支付資金基本能夠按時間進度劃撥到位。5-7月，改革5縣共計接收上級往 來資金8.1億元，同比增長11.42%，若剔除“兩稅”返還數，實際增長244.68%。上級轉移資金到位及時，縣財政對公共領域投入明顯增強，對支持 新農村建設，提高農民保障起到了積極作用。5-7月，改革5縣辦理財政支出13.69億元，增長36.92%，占到1-7月支出總額的45.08%，其 中：交通運輸、科學技術、公共安全、農村環境保護、醫療衛生、城鄉社區事務同比增長均在50%以上。2010年二季度，5縣農民人均收入3970元，同比 增長15.7%，較2009年同期上升5.9個百分點，增收538元。

（二）部分稅種下放，縣級一般預算收入增加

改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮土地使用稅全額下放給縣（市），同時把原省與縣五五分成的資源稅再下放25%給縣市，株洲市縣級一般 預算收入增長。5-7月，縣級一般預算收入17.94億元，同比增長51.52%，月平均入庫5.98億元，較改革前月平均多收1.88億元，增長 45.85%。1-7月，縣級一般預算收入34.42億元，同比增長30.87%(見表1)，其中：土地增值稅、城鎮土地使用稅、資源稅同比分別增長 83.89%、44.89%、72.39%。

(三)省級財力壯大，省級財政調控能力增強

此次改革，將增值稅地方25%部分，地方營業稅改為省與市縣25：75共享，雖然在已實行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級收入份額。 1-7月，株洲市共計上劃省級收入5.55億元，同比增加3.26億元，增長70.15%(見表1)，較2009年同期上升68個百分點。其中，5-7 月，省級增值稅、營業稅分別入庫0.65億元、1.45億元，同比分別增長550%、752.94%，共計增收1.83億元，占到1-7月省級增收額的 56.13%。省級財力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發達縣市，這將對實現我省公共服務均等化、城鄉區域協調發展起到很強的促進作用。

(四)省、市雙指導，縣級財政管理水平提升

改革后，省里的很多會議、培訓班直接開到縣級，使縣里了解各種財政信息更及時、更全面，對各種財政政策的理解和掌握更加到位；同時保留了區市對縣市財政業 務指導、工作銜接和監督管理等職能，市里的重要會議、重大改革縣級財政也都參與。省與市雙重領導與幫助，大大提高了縣級財政管理人員業務素質和工作水平， 對提升5縣財政管理水平起到了積極作用。

三、目前改革存在的問題

（一）市縣收入質量下降，產業結構調整壓力大

此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25%部分、營業稅作為省與縣(市)共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方 式，導致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場的盤活等，使地方收入質量進一步下滑，同時更加依賴于房地產市場發展，產業結構調整壓力 加大。1-7月，株洲市地方稅收收入24.05億元，占全市地方財政總收入的45.36%，較2009年同期下降4.2個百分點，其中：市、縣級增值稅、 營業稅12.21億元，占地方財政總收入比重的23.03%，較2009年同期下降4.3個百分點。土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅、國有土地使用權出 讓金收入7.7億元，占地方財政總收入的14.52%，較2009年同期上升10個百分點，多增6億元。二季度，5縣市全社會固定資產投資額123.78 億元，增長60.2%，較2009年同期上升8個百分點，而高新技術產品增加值2.3億元，同比僅增7.8%。

（二）部分縣市財力減弱，改革促經濟發展作用不明顯

省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級財力，擴大縣級管理權限，從而推動縣域經濟發展。但從目前情況來看，部分縣市財力不增反降，改革促經濟發展作 用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財政庫存余額同比分別下降51.6%、19.62%、13.88%，共計減少1.3億元。2010年二 季度，5縣（市）實現地區生產總值248.53億元，同比增長14.8%，總量占全市生產總值的47.56%，較2009年同期下降2個百分點，增幅較株 洲市總水平低0.7個百分點，較2009年同期下降0.8個百分點。

    1、部分改革配套措施未實施，省對縣扶持有限。改革后，省級財政管理單元由原來的14個增加至93個，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理 事務增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實，部分縣可自主支配財力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項5縣共計較2009年減 收5900萬元，下降39.33%；二是按新體制核算1-4月縣級600萬凈調入資金8月仍未到位；三是省對縣支持并沒有發生實質性改變。改革后，省直撥 資金效率提高，但轉移資金絕大部分是專項的轉移支付，只是在原來設區市應得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒有把蛋糕加大。

2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵市級繼續對縣市給予支持和補助，株洲市政府也表示將繼續按照2009年標準給 予縣支持，但從實際情況來看，在各項改革配套方案不明朗時，市對縣支持進度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農民用水，政府買單”農村水費改 革，當年市財政對5縣補助農村水費改革支出1020萬元。改革后，截止7月底，市財政對縣農村水費改革補助支出為0。

3、收入基數重新核對，部分縣市收益受損。“省直管縣”改革一個重要的工作環節是核定收入基數，是以2009年前10個月的實際完成數加后兩個月收入數 (后兩個月收入測算數按前10個月月平均收入的1.24倍計算)確定改革后的收入依據和省財政轉移支付的撥付指數。這一方案顯然不利于2009年基數較低 縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣, 以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產業。在前兩年，茶陵縣受冰災、金融危機、落實環保等政策因素的影響,關、停了一些冶煉、造紙企業，再加上落實各項優 惠政策辦理退庫，增值稅等主體稅種連年減少,2009年增值稅減收35.48%，尤其港澳和外商企業和私營企業減少幅度較大，分別達44.15%和 56.56%。以2009年增值稅減收35.48%的基數核定改革后的增值稅收入數，增量部分則進行調整，基數核定后，茶陵將減少收入900萬元。

(三)市級調控能力減弱，市本級財政收支矛盾突出

近年來，為加快“兩型”社會建設步伐，株洲市加快了城市基礎設施建設，政府債務規模大幅擴大，償債壓力明顯加大，2010年市本級需償還政府債務規模達 33.35億元。舊體制下，市本級不但掌控了自身財力，同時庫存中還包含著中央、省對縣轉移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財政可調劑資金較充裕。改革 后，省直接對縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財政掌控資金減少，資金調劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級一般 預算收入12.01億元，同比增長8.75%，較2009年同期下滑5個百分點，一般預算支出28.75億元，增長81.7%，較2009年同期上升60 個百分點，市本級庫存余額6.1億元，同比下降47.27%，較年初減少9.8億元。

四、相關建議

（一）加快“省直管縣”體制建設步伐

一是建立健全省、市、縣財政網絡體系建設。以做到省、市、縣既實現數據共享，確保工作聯系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配 套政策。財政體制變化、收入分享改變，各項原有制度已不適應新體制要求，必須盡快完善、出臺新的配套政策方案，以保證改革順利進行；三是優化支出結構，落 實對困難地區的扶持政策，提高一般性轉移支付比重，增加基層財政的可支配財力，解決縣鄉財力不足問題；四是完善市、縣、區激勵機制，安排一部分資金，把資 金與地級市管理省直管縣的工作成績結合起來，安排一部分資金，把獎金與省直管縣自力更生、落實各項省級政策結合起來，通過激勵制度的設計，鼓勵地級市與改 革縣(市)建立利益聯結關系，幫助縣（市）級政府發展經濟，鼓勵縣（市）級自力更生、自我發展，促進縣域經濟的迅速發展；五是逐步實現完全“省直管縣”。 建立完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務和干部人事方面的省直管縣，因為只有把事權劃分清楚了，才能調整和規范省與縣的收支關 系，建立健全與事權相匹配的財稅體制，從根本上保證省直管縣的持續健康有序運行，避免由于財權、事權不統一，而造成的內部運轉的不協調。

(二)以改革為契機，做大做強縣級財力

一是縣財政積極對上銜接，全力爭取支持。“省直管縣”改革中明確提出要加大對困難地區的支持力度。縣級政府要把握這一利好政策，積極爭取上級資金和項目支 持，增加地方財政力。在省直管扁平化管理體制下，省級管理幅度過寬可能產生輻射遞減以及在體制改革過渡可能產生銜接不暢等問題，地方政府應超前計劃，積極 研究省委、政府已經出臺和即將出臺的各項扶持政策，把握上級動向，通過多種途徑主動加強對上銜接，積極推介縣域特色資源和產業，努力引入省級資金和優質項 目，以此拉動縣域經濟發展，促進地方稅收增長；二是強化稅收征管。加大財稅征管工作力度，堅持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起 抓，實施全方位監管，確保實現的財政收入全部清繳入庫；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級的電力、石化、冶金、有色四大行業增值稅，重點工程營業 稅、金融保險稅以及其他省屬企業營業稅下劃。地方政府要抓住這一重點，優化投資環境，集中全力引進一批骨干稅源企業，同時加快金融業發展，在良性互動中， 以獲取更多稅收。

(三)緊密市區聯系，促進市區財源建設

改革后，各市區要重新定位設區市功能，要突出“經濟區域”原則，打破市區界限，切實做好區域經濟發展規劃，共同促進市區財源建設。一是大力培植區級財源， 形成多層次、多產業、多所有制、多區域的穩定的財政收入增長點，以保證區級財政正常運轉和城鄉社會事業協調發展，同時區經濟要主動融入市經濟發展圈范圍， 不搞重復建設，優化區域經濟布局；二是市要充分發揮龍頭作用，以中心城市的輻射力和吸引力來帶動城鄉經濟一體化的發展，通過城鄉結合，條塊結合，內外結合 來組織開展各地經濟活動，特別是在交通網絡建設方面，要注意城鄉統籌兼顧，形成輻射市區以外鄉村的交通網架，為推進城鄉一體化發展打下基礎，從而促進區域 經濟發展；三是依托長株潭經濟一體化發展，利用三市合力，引進新型產業，壯大特色產業，加快地方財源建設。

參考文獻：

[1]2010，《湖南省財政體制改革收入管理和基數核定辦法》

市區財政體制改革范文第4篇

[關鍵詞] 和諧城市 公共財政 制度創新

和諧城市是和諧社會的基礎與核心,在和諧社會建設中具有舉足輕重的地位和作用。廣州市作為改革開放的前沿城市以及對外貿易的窗口，經濟突飛猛進，各項事業得到全面的發展。近年來，為構建和諧城市，廣州市進行了大量的實踐探索，首當其沖的就是公共財政制度的創新實踐。筆者擬就廣州市公共財政制度創新對構建和諧城市的效果及存在的問題進行分析，為珠三角、長三角等地區發展情況類似的城市的財政制度創新提供參考和借鑒。

一、近年來廣州市公共財政制度創新的實踐及其效果

廣州市的公共財政體制改革與創新是在“十五”期間得以啟動、鋪開和深化，多項改革處于全省乃至全國前列，財政管理的民主化、法制化水平得到顯著提高，有效促進了和諧廣州的建設。

1.建立了以稅收為主體、以規范的非稅收入為輔的公共財政收入體系，為建設和諧廣州奠定了堅實的物質基礎

一方面積極運用財政政策措施，建立財政收入穩定增長的長效機制;另一方面不斷完善非稅收入管理。自1998年開始全面清理各項收費和罰沒收入，逐步納入“收支兩條線”的管理范圍；至2004年，廣州市本級行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入基本實現收支兩條線管理和收（罰）繳分離，并規范了對土地出讓金、非經營性路橋車輛收費等的征收和使用管理。

經過多年的努力，廣州市財政收入實現高速增長的良好態勢。2001年以來，廣州市一般預算收入從246.19億元增加到2007年的523.79億元,增長1.1倍。從收入形式來看,近年來稅收收入占一般預算收入的比重均在80%以上,其中2001年最高達87.1%。

2.調整、優化支出結構，逐步建立公共財政基本框架

（1)向新農村建設傾斜，促進城鄉協調發展。一是不斷加大了補貼政策實施力度;二是大力支持農業生產和農村長遠發展，支持農業生產基礎設施、生態環境、農業產業龍頭企業和農業現代化示范區建設以及農業科研資金的投入;三是實施農村合作醫療制度改革。此外，還實施農村義務教育經費保障機制改革，不斷加大市級對區、縣級市的轉移支付力度。至2006年，農業企業和規模以上農業生產總值占總產值比例、規模化經營面積占農田總面積比例均約為35%，農業綜合生產能力顯著提高,農民收入和保障水平也明顯提高。

（2)向社會事業領域傾斜，促進經濟社會協調發展。2004年廣州市推出十項“民心工程”、“青山綠地”和“藍天碧水”工程，開始了財政支出向民生傾斜的步伐。具體包括社會保障、教育、衛生、科技、文化、環保等方面的財政支出明顯加大。2007年社會保障和就業支出29.45億元，比上年增長33.2%;教育支出為18.38億元，比上年增長11.5%；環境保護支出1.86億元，比上年增長23.7%。

3.穩步深化財政管理體制改革，促進管理體制創新

（1)部門預算改革。2000年開始制定改革方案，先在市本級五個部門試點，再不斷擴大部門預算范圍，至2003年市本級137個一級預算單位及677個基層預算單位已全面編制部門預算，其中15個一級預算單位要上報市人大審議。部門預算改革增強了政府預算的統一性、嚴肅性、科學性，為完善財政資金的監督管理創造了條件。

（2)政府采購制度改革。2001年建立政府采購聯席會議制度，實行政府采購集中支付和編報政府采購預算制度，開通廣州市政府采購網站，完善各項管理法規。政府采購范圍不斷擴大，全市政府集中采購項目從2000年的5個增加到2005年的86個項目，2006年全市全年政府采購額超過70億元，節約率約為8%。

（3)國庫集中收付制度改革。2002年開始推進改革試點，規范了財政供養人員經費和基本建設項目財政性資金的集中支付方式和程序。2005年全面實施，市本級一級預算單位及41個其他撥款單位的所有財政性資金已實行國庫集中支付，全年國庫集中支付資金335.6億元，占預算內外綜合支出的79.3%。

（4)財政監督制度改革。自2003年起，除年度預算報市人大審議外，還向市人大常委會上報了預算外資金執行情況及計劃安排，對預算重要調整事項也嚴格按程序報批；推行政務公開，開通和完善了廣州財政網和各專業網，召開專題新聞會，按規定公開財政預算及執行、重要專項經費使用、重要項目招投標等情況，接受社會監督。

二、目前財政中還存在的影響社會和諧的矛盾和問題

1.市區、縣級市間財力不均衡，區域協調發展面臨財政障礙

雖然近年來廣州市財政收入高速增長，但區域發展不平衡，尤其是市區與縣級市間財力極不均衡，嚴重影響區域協調發展（見表1）。

數據來源：根據廣州市統計年鑒中一般預算收入和年末常住人口的相關數據計算取得

從縱向來看，2001年以來，市區與增城、從化兩個縣級市的人均財政收入都呈現逐步增長的態勢，而且兩個縣級市財力的增速明顯快于市區，財力差距在不斷縮小，這充分證實了近年來公共財政制度創新的效果。但是從橫向比較來看，縣級市的財力水平仍然大大低于市區，2001年市區與縣級市之間的財力差距為7.2倍，至2006年仍有5.4倍。而且，增城、從化兩市之間的財力差距不斷擴大，由2001年的1.1倍增加到2006年的1.7倍。

2.公共服務性財政支出所占比重仍顯偏低

雖然近年來廣州市財政支出結構不斷優化，公共服務性支出占財政支出的比重在逐步增加。但與北京、上海等發展較快的地區相比，廣州市財政支出結構仍需要進一步優化（見表2）。以2006年財政支出情況來看，廣州市財政對農業、教育等方面的支出明顯低于北京、上海兩市；廣州市科技支出比重雖然高于兩市，但其效果并不明顯，有資料顯示，2007年廣州市規模以上工業高新技術產品產值占規模以上工業總產值的比重仍為32.8%，可見其自主創新能力仍然比較落后。與公共服務性支出相對應，行政管理費開支則廣州明顯高于另外兩市。

與國外相比，廣州市公共服務性支出所占比重也處于較低水平，如1992年美國州和地方政府一般支出中，教育所占比重達到32.2％，公共福利所占比重達到15.9％。

注：各項支出所占財政支出的比重為各項支出占一般預算支出的比重。

資料來源：廣州統計年鑒、中國統計年鑒

3.各項財政管理體制改革仍需進一步深化

一是部門理財觀念與總體改革要求存在一定差距。目前仍存在政府采購的規模小、范圍窄、采購隊伍專業化水平不高等問題，缺乏統一的政府采購操作規程，政府采購工作計劃性不強等。二是各項管理措施需要進一步細化，如部門預算中預算單位的人員經費、辦公經費的標準。三是一些重要支出的保障方式仍以短期安排為主，如教育支出等，缺乏財政資金保障的長效機制。四是財政監督方式有待改進，監督的覆蓋面和實際效果有待提升。譬如，現在雖有財政預算要經人大審議的程序，但由于其本身的專業性較強，業外人士難以深入理解，導致這種做法僅僅流于一種形式，沒有真正起到監督的效能。

三、進一步創新公共財政體制，構建和諧廣州

1.轉變政府職能，構建公共財政基本框架

在廣州這樣一個較大的經濟總量平臺上，應把完善公共財政制度作為制度創新的首要領域，為構建和諧城市奠定基礎。通過創新公共財政體制，能夠化解經濟、社會中存在的諸多問題，如環保問題、生態平衡問題以及教育質量問題等。這就要求首先要轉變政府職能，對于市場化程度較高的廣州市來說，經濟和社會各項事業已發展到一個較高的水平，政府的主要職責是為全社會提供更加優質的服務，滿足社會可持續發展的需要，適合建立服務型公共財政。

2.建立公共財政收入體系，促進經濟發展，增加財政收入

首先要在目前稅收為主體的公共財政收入體系中，進一步規范非稅收入管理，清理各項收費，分階段、分步驟地將“收支兩條線”管理的各項政府性收入全部納入預算管理，形成完整統一的全口徑財政收入管理體系。其次要靈活運用財政政策措施，積極推動經濟結構調整和產業升級，鼓勵自主創新和關鍵領域科研突破，促進經濟持續較快增長，建立和完善財政收入與經濟增長相協調的穩定增長機制，確保財政收入的穩定增長。第三要完善區、縣財政體制和管理方式，規范市級對區、縣級市的轉移支付制度，建立各級政府財力與事權相匹配的財政體制，特別是縣、鄉公共財政體制，逐步縮小轄區內各區、縣鄉間的財力差距，促進城鄉協調發展。

3.繼續調整財政支出結構，體現財政的公共性原則

隨著政府職能向公共服務型轉變，財政支出就要向公共財政調整。針對廣州實際，一是針對農業支出的薄弱，要繼續加大農業支出，一方面要采勸“存量調整”和“增量投入”的方式，繼續加大對農業和農村的投入，促進農村經濟發展和改善農民生活，逐步實現城鄉公共服務的均等化和縮小城鄉差距；另一方面要優化財政支農資金投向，從支持糧食增產向改善農民生產生活條件、集中財力重點解決農村教育、醫療和困難救助等基礎社會事業發展滯后問題，逐步提高農村公共服務能力，促進城鄉協調發展。二是為支持和諧社會建設，要繼續加大對教育、醫療、社會保障等的改革力度與投入力度，擴大公共財政覆蓋面，促進城鄉、區域和社會成員之間的公共服務均衡，保障全體人民共享改革發展的成果。三是針對廣州市生態環境的惡化，要盡快建立財政對環境保護的政策支持體系，達到“人與自然和諧”的目標。四是在加大公共性支出的同時，相應地通過人員、機構的精簡和整合，壓縮行政管理費開支。

4.創新公共財政管理制度和監督機制

根據社會和諧發展的要求，要完善公共財政管理制度。要不斷拓展各項財政改革的廣度和深度，積極推進財政管理的規范化、科學化、公開化、民主化。就廣州而言，主要包括四點：一是要加強法規制度建設，依法規范政府采購工作，進一步擴大政府采購范圍和規范操作。要逐步納入預算管理和實現國庫集中支付，積極研究開發政府采購網絡系統，建立信息窗、采購服務庫和電子商務等。同時，還要建立、規范政府采購信息系統和信息公告制度，落實政府采購的公開、公正、公平原則。二是擴大國庫集中收付的范圍，要將國庫集中收付制度全面推進到所有基層預算單位和全部財政性資金，有效防止財政資金被貪污、擠占和挪用加快深化財政支出績效評價改革，建立以績效為導向的預算編制、審批和執行模式，完善預算編制和執行的制衡機制，提高財政資金的使用效益，確保各項公共財政政策、制度落到實處。三是加強外部監督力度。在重點落實人大對財政預算的監督的同時，建立健全社會公示、社會聽證制度，如對大額財政支出項目預算實行“聽證會”制度等做法，探索對其他財政資金分配的公開方式，疏通監督渠道，完善政府信息披露和民意反饋機制。

參考文獻：

[1]鄭建國 申長平:建立地方公共財政體系的思考[J].地方財政研究，2007年第4期

市區財政體制改革范文第5篇

關鍵詞：省管縣；財政改革；行政改革

一.“省管縣”改革的概況

1.“省管縣”改革概述

我國目前的財政級次有中央、省、市、縣、鄉五層，存在著政府機構臃腫、行政效率低下，事權財權劃分不清晰等問題。如今“小政府大社會”的觀念已成為共識，合并行政機構、減小行政成本、提高行政效率也是我國近十年行政改革努力的方向。為此，推進“鄉財縣管”和“強縣擴權”改革，最終構建中央、省、市縣三級政府體制的總體改革方向是值得肯定的。

“省管縣”改革作為解決政府級次過多的重要途徑備受矚目，且近十年已在部分地區實現突破性進展。比如浙江省和海南省，浙江省的改革偏重財政方面的省管縣，而海南省的改革則偏重行政方面的省管縣。上述兩省已成為全國各試點省份效仿和學習的對象。湖北省、黑龍江省、山東省、河南省、江西省、安徽省、遼寧省等也在省內部分地區進行試點。

2.“省管縣”改革的必要性

（1）完善分稅制的需要

分稅制改革的目標是按稅種劃分政府間收入來源。比如，在分稅制實施得比較成功的美國，三級政府的財源分配的概況是：個人所得稅、工薪稅和社會保障稅歸聯邦；銷售稅和公司所得稅歸州；財產稅歸地方。這樣的劃分符合各稅種的具體特點，也符合分稅分級財政的內在要求。而我國目前有五級政府，19個稅種，19個稅種要在五級政府之間合理劃分很困難，這使得我國只能走大共享收入的道路，然而一味地擴大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩定。并且，現行分稅制只是基本理清中央與地方二者之間的收入分配關系，其進一步完善的方向是明確省以下的收入分配模式，而省以下財政級次冗雜是完善分稅制的重大阻礙。所以，減少政府級次成為進一步完善分稅制的突破口。

（2）解決縣鄉財政風險的需要

一方面，目前的分稅制只解決了中央和地方兩者收入分配的問題，省以下的各級政府則仿照中央和地方在分配收入時“中央拿大頭地方拿小頭”的方式實行“倒軋帳”，層層向上集中，而基本事權卻有所下放。針對一定的財政收入，在中央、省、市三級政府層層集中下，縣鄉政府勢必面臨一定程度的財政風險。另一方面，針對基層財政困難，國家有配套的財政轉移支付制度。然而由于省以下財力事權的劃分不夠清晰，使得中央劃撥的財政轉移支付資金在向下轉移的過程中，每經過一級政府必然引發一定程度的流失，形成漏斗效應，造成基層政府不能如數拿到應得的資金。因此，減少財政級次也是理順地方各級政府財政關系、解決縣鄉財政風險的必然要求。

二.改革中出現的問題

1.缺少統一部署

國家只在“十一五”規劃提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，沒有進行統一部署。所以，現在全國進行試點的省份進展參差不齊。浙江省是其中最早實行擴權強縣改革的，也是實施的最好的，現如今已經基本實現省管縣模式，取消市一級行政級次。而有些省份進展就比較緩慢，對于原本已經列入計劃的“直管縣”卻因各種原因遲遲不能放權。

2.難以實現行政上的直管

很多試點只是實現了財政上的省直管，沒有實現行政上的省直管。嚴格來講，這樣的改革是不徹底的，因為如果只是實現財政上的省直管而行政上依然是由市管，縣級政府會面臨“兩個婆婆”的局面。行政上的市管縣意味著縣級領導的任命權是由市級政府支配，縣級政府在和省級政府交流溝通時，不可能不去考慮市級政府的需求，當遇到省級政府目標與市政府意愿有沖突時，還要面臨對兩者的權衡。這勢必影響行政效率，也不能從根本上達到增強縣級政府自的目的，也不能實現縣級政府和市級政府的平等地位。 調研顯示，河南省的大部分縣在財政上已經實現省直管，很多縣表示年終決算基本都可以直接到省里去結算，但在行政上還是由市來管理。由于縣級領導的“烏紗帽”在市領導手中，所以縣政府的一些決策必須要在一定程度上顧及市政府的要求。 --！>

3.來自市級政府的阻力大

“省管縣”改革涉及到對市級行政機構既得利益的調整，引發市級政府的阻力，這也是改革進展緩慢的一個原因。一些市級政府盡可能拖延改革步伐，并逐漸調整相關利益分配。例如，河南省某市近兩年將原本屬于該市所轄某縣的油田劃入該市管轄區域，將對財政收入貢獻較大的企業或地區向市區管轄范圍集中。也有地級市不愿意放棄審批、干部管理、人事任命這些權限，引發維護既得利益與利益重新分配之間的沖突，出現為維護原有利益格局而阻礙推進改革的現象。同時，由于實行省直管縣后，地級市就不再管理原有的縣級行政機構，由省直接管理，必然會出現一些多余的機構和人員，包括各個層次的領導干部和普通工作人員，很多地市級官員會擔心省直管縣以后他們的去留。

三.進一步推進改革的思考

針對改革出現的以上問題，筆者有如下思考：

首先，國家針對改革需要做一個大致的部署，不必要規定統一的模式、統一的時間，國家需要做的是根據現行實施較好的范例總結出一些經驗和指導性的建議，提供大概的步驟和實施方案，并加大宣傳，同時配合以適當的強制力，才能不至于讓改革在阻力中停滯不前。地方可以在提供的有彈性的規劃中發揮自身自主性，因地制宜地解決相關問題。

其次，解決好改革中出現的各方面阻力，實現行政體制和財政體制改革聯動。這部分工作的重點是處理好市與縣間的關系。一方面要合理分配二者的既得利益，可適當設置過渡期，以便減小來自市級政府的阻力；另一方面，要重新界定二者的事權，形成與財力相匹配的事權，這也可以在一定程度上減小市級政府阻力，因為改革后市級財政的財權和財力必然減少，如果其事權也相應減少，就不會造成市級財政失衡。同時，逐步實行行政上的省直管模式，縣級領導直接由省委直接任命，縣級中層干部由縣級自主任命，市級僅享有參謀建議權。對于該方面來自市級政府的阻力需要省委出面協調，以便改革可以順利推進。（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）

參考文獻