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(一)政策性金融及特點(diǎn)
現(xiàn)今社會(huì),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步,為了滿足人們對(duì)公平的訴求以 及對(duì)新興或弱勢(shì)行業(yè)的支持,乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體健康協(xié)調(diào)的運(yùn)行,需要一種條件較好、有一 定財(cái)政背景支持、不以盈利為主要目的、扶助弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)。正是這種看似與 商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“背道而馳”的理念,卻日益成為日臻成熟的金融市場(chǎng)體系的重要組成部分。 現(xiàn)代各國(guó)銀行體系的構(gòu)成,一般均以中央銀行為首,以商業(yè)銀行為主體,輔以各種專業(yè)性銀 行。政策性銀行是各種專業(yè)性銀行的重要構(gòu)成部分,其鮮明的性質(zhì)、獨(dú)特的地位,在國(guó)民經(jīng) 濟(jì)中往往起到不可替代的作用。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,市場(chǎng)和政府作為資源配置的兩種重要 手段,其活動(dòng)范圍通常按以下原則劃分:在市場(chǎng)機(jī)制的“無形之手”夠不著的領(lǐng)域伸入政府財(cái) 政機(jī)制的“有形之手”。政策性金融手段正是政府消除市場(chǎng)偏差的一個(gè)非常有效的手段。
所謂政策性銀行,主要是指由政府創(chuàng)立或擔(dān)保、以貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為 目的、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)。政策性銀行具有以下幾個(gè)特點(diǎn):
1.鮮明的政策性。政策性銀行都是以貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,扶助弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的金融 機(jī)構(gòu),具有很鮮明的政策性。
2.明顯的非盈利性。政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是利益最大化,而是在法律設(shè)定的范 圍內(nèi),在滿足特殊領(lǐng)域和弱勢(shì)群體融資需求的前提下獲得利潤(rùn),降低風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上最終的經(jīng) 營(yíng)目標(biāo)應(yīng)該說是國(guó)家利益的最大化,而不是銀行自身利益的最大化。
3.特殊的融資原則。政策性金融機(jī)構(gòu)依托國(guó)家政策行使職能,雖然近些年已引入商業(yè) 機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式,還離不開國(guó)家信用支持。其特點(diǎn)是利用國(guó)家信用在國(guó)際市場(chǎng)以相當(dāng)?shù)偷?利率贏得資金。政府作為主要的股東或所有者,在政策性銀行出現(xiàn)虧損的時(shí)候有責(zé)任和義 務(wù)為其注入資金保證其健康運(yùn)轉(zhuǎn)。
4.在某些領(lǐng)域表現(xiàn)突出。比如在長(zhǎng)期貸款、中小企業(yè)貸款、進(jìn)出口信貸、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施 投資等領(lǐng)域表現(xiàn)突出。韓國(guó)政策性金融對(duì)中小企業(yè)貸款比重至少80%,他們實(shí)際操作達(dá)到 95%以上。
(二)政策性金融的作用
無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,都已經(jīng)建立了多種多樣的政策性金融機(jī)構(gòu)。以銀行、 基金甚至政府機(jī)構(gòu)名稱出現(xiàn)的這類金融機(jī)構(gòu),在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上發(fā)揮了越來越重要的作用, 在某些特定領(lǐng)域,如外貿(mào),特別是大型工程和項(xiàng)目,需要政策性金融機(jī)構(gòu)支持已經(jīng)成了國(guó)際 慣例,甚至成為這方面企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素之一。
1.政策性金融有助于資源配置的合理化。
例如,在資源配置中,如果只有商業(yè)性金融這一種方式,由于它是以追求利潤(rùn)最大化為 其最高目標(biāo),那么過度趨利性將導(dǎo)致資源配置的嚴(yán)重不合理,弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)將會(huì)更弱,落后地區(qū) 將更落后,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展將更不協(xié)調(diào)、更不穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)性發(fā) 展將不可能實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和落后地區(qū)開發(fā),進(jìn)出口信貸、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保與保險(xiǎn), 基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)發(fā)展,以及作為“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體的中小企業(yè)發(fā)展方面,表現(xiàn)得 尤為突出。通過政策性金融,加大這些領(lǐng)域的投資,就可以緩解矛盾,這正好彌補(bǔ)了市場(chǎng)的 缺陷,使資源配置合理化。
2.政策性金融有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加有效需求。
通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使其合理化,以增加有效需求是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康 發(fā)展的關(guān)鍵。但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理又是以資源配置的合理為前提的。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì) 轉(zhuǎn)型階段,市場(chǎng)機(jī)制不夠健全和完善,這種情況下,政府完全放任,僅憑不夠準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息 和價(jià)格符號(hào)為導(dǎo)向,利用商業(yè)性金融手段難以實(shí)現(xiàn)資源有效合理配置。因此,需要政府利用 政策性金融手段進(jìn)行必要的干預(yù),保證“瓶頸”產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略領(lǐng)域的資源配置,以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 的合理化以及產(chǎn)品的升級(jí)換代,擴(kuò)大有效供應(yīng),帶動(dòng)有效需求。
3.政策性金融有助于國(guó)有銀行應(yīng)對(duì)金融全球化挑戰(zhàn)。
面對(duì)WTO和金融全球化,中國(guó)金融業(yè)亟待解決國(guó)有銀行商業(yè)化的問題,但這一問題的 解決需要較為完善的政策性金融體系作為基礎(chǔ)。原因在于:目前我國(guó)的政策性金融體系僅 由三大政策銀行組成,由于三大政策銀行肩負(fù)各自特定的發(fā)展使命,僅僅解決了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng) 目、農(nóng)業(yè)和進(jìn)出口企業(yè)方面的政策信用,而其他方面的政策信用仍由四大商業(yè)銀行承擔(dān),這 使得四大商業(yè)銀行原來許多資金運(yùn)用中的計(jì)劃性質(zhì)在短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)性質(zhì)。現(xiàn)在四 大國(guó)有銀行還承擔(dān)著住房、科技開發(fā)、再就業(yè)、助學(xué)等政策性業(yè)務(wù),這些都影響了商業(yè)銀行的 競(jìng)爭(zhēng)能力和深化改革的進(jìn)程。
4.政策性金融有助于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。
商業(yè)性金融對(duì)經(jīng)濟(jì)信號(hào)往往有正反饋的趨勢(shì),越是經(jīng)濟(jì)過熱銀行越投入資金,經(jīng)濟(jì)越不 景氣越會(huì)收縮。這種正反饋機(jī)制會(huì)加大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的振蕩。而政策性金融機(jī)構(gòu)受到政府的導(dǎo) 向,一般具有負(fù)反饋機(jī)制,可以有效克服這些問題,對(duì)瓶頸領(lǐng)域政策性金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮支 持和引導(dǎo)社會(huì)資金的作用。隨著中國(guó)金融市場(chǎng)國(guó)際化程度加深,不穩(wěn)定性提高了,也需要政 策性金融機(jī)構(gòu)起著穩(wěn)定金融系統(tǒng)的作用。韓國(guó)政府曾經(jīng)對(duì)政策性金融向商業(yè)金融轉(zhuǎn)換,他 們也確實(shí)在實(shí)施政策性金融機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的措施。1996年開始實(shí)施轉(zhuǎn)換,把五家中的政策性 金融機(jī)構(gòu)的二家向協(xié)作化轉(zhuǎn)換。最先考慮的是企業(yè)銀行、產(chǎn)業(yè)銀行,但到了1997年東亞金 融危機(jī),特殊銀行民營(yíng)化的進(jìn)程被中止。在商業(yè)銀行紛紛收縮信貸,韓國(guó)企業(yè)面臨極大融資 困難,恰恰是政策性金融機(jī)構(gòu)起到了中流砥柱的作用,挽救了韓國(guó)經(jīng)濟(jì)。
二、中日韓政策性金融體系對(duì)比
我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)從1994年開始建立,十多年來,盡管有了很大的發(fā)展,但在一些方 面仍存在著諸多問題與不足,需要我們?nèi)ゲ粩嗟匕l(fā)展完善。日本、韓國(guó)政策性金融體系運(yùn)行 了半個(gè)多世紀(jì),體系日趨完善,走上了可持續(xù)發(fā)展之路,有很多值得我們借鑒之處。以下將 以政策性金融體系中的主體一政策性銀行為主,同日韓政策性金融體系進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)、立法 監(jiān)管、市場(chǎng)定位幾個(gè)方面的對(duì)比,以便借鑒。
(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的對(duì)比
從1994年開始,我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀 行、中國(guó)進(jìn)出口擔(dān)保與保險(xiǎn)公司、中央與地方的社會(huì)保障保險(xiǎn)公司、專門管理處理國(guó)有銀行 不良資產(chǎn)的多家資產(chǎn)管理公司相繼建立。到2004年底三家政策性銀行資產(chǎn)總額為24300 億左右,資產(chǎn)的規(guī)模大體上占我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)8%,貸款占11.7%。
日本的政策性金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)后設(shè)立較多,近年來經(jīng)過合并重組,目前仍有兩家政策性銀行 和6所金融公庫,即國(guó)際協(xié)力銀行、政策投資銀行(DBJ)、國(guó)民生活公庫、中小企業(yè)公庫、住 宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)公庫、公營(yíng)企業(yè)公庫、沖繩振興開發(fā)企業(yè)公庫。日本政策投資銀行的 前身是日本開發(fā)銀行,1999年與北海道東北開發(fā)金融公庫合并,更名為日本政策投資銀行, 其在該國(guó)金融體系中占有比較重要的地位,只其一家貸款就占GDP的2%。
韓國(guó)現(xiàn)有5家被稱為“特殊銀行”的政策性金融機(jī)構(gòu),分別是產(chǎn)業(yè)銀行、進(jìn)出口銀行、企 業(yè)銀行、農(nóng)協(xié)金融公庫和魚協(xié)金融公庫(農(nóng)協(xié)金融公庫和魚協(xié)金融公庫基本商業(yè)化,2004年 新成立的住房銀行尚未正式運(yùn)行,后文論述側(cè)重于產(chǎn)業(yè)銀行、進(jìn)出口銀行和企業(yè)銀行)。扣 除兩個(gè)金融公庫,三家政策性銀行資產(chǎn)占韓國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)達(dá)到16.9%,遠(yuǎn)高于 中國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)在銀行體系中的比重。
(二)政策性金融體系立法與監(jiān)管的對(duì)比
我國(guó)三大政策性銀行均在1994年成立,由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo),受中國(guó)人民銀行監(jiān)管。確 定三大政策性銀行的職能、任務(wù)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和宗旨的主要依據(jù)是成立之初國(guó)務(wù)院的有關(guān)文 件,監(jiān)管依據(jù)為《中國(guó)人民銀行法》和相關(guān)的《會(huì)計(jì)法》、《貸款通則》等,沒有一部完整的政策 性銀行法和專門針對(duì)政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管的法律、法規(guī),并且監(jiān)管指標(biāo)基本都是沿襲商業(yè)銀 行的標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)外對(duì)政策性銀行都是先立法、后建行,不管是國(guó)際上成立政策性銀行時(shí)間較早的美 國(guó)、加拿大和德國(guó),還是成立時(shí)間較晚的日本、韓國(guó),都制定了自己的政策性銀行法。以韓國(guó) 產(chǎn)業(yè)銀行為例,韓國(guó)開發(fā)銀行(又稱“韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行”)前身是1918年建立的韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行, 1954年4月1日依據(jù)1953年12月30日公布的《韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法》由政府出全部資本建立。
韓國(guó)對(duì)政策性銀行實(shí)施多角度的全方位監(jiān)管。國(guó)會(huì)通過立法界定政策性銀行的職能和 性質(zhì),并進(jìn)行一系列不定時(shí)的抽查;金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)金融健全性監(jiān)管;財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管 銀行董事,審批政策性銀行的年度業(yè)務(wù)計(jì)劃,決定其業(yè)務(wù)方向和信貸規(guī)模、融資規(guī)模、審批預(yù) 算和決算,制定獎(jiǎng)懲辦法;監(jiān)察院則負(fù)責(zé)檢查經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的規(guī)范性,員工是否盡職盡責(zé),懲 處職務(wù)犯罪。從實(shí)施情況來看是行之有效的。
日本政策投資銀行的前身是日本開發(fā)銀行,其成立的依據(jù)是《開發(fā)銀行法》,并且現(xiàn)在有 專門的《日本政策投資銀行法》。政策投資銀行由財(cái)務(wù)省監(jiān)管。財(cái)務(wù)省依據(jù)有關(guān)法律及銀行 預(yù)算方案對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管,必要時(shí)可要求它或其他受托機(jī)構(gòu)遞交報(bào)告,并可指定下屬官員現(xiàn)場(chǎng) 檢查業(yè)務(wù)情況。日本政策投資銀行在業(yè)務(wù)方面與中央銀行沒有非常密切的關(guān)系,因而不受 中央銀行的監(jiān)管。
(三)政策性金融融資與市場(chǎng)定位的對(duì)比
我國(guó)政策性銀行成立十多年來,在落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,特別是支持 瓶頸行業(yè)的資金投入、出口創(chuàng)匯、企業(yè)出口貿(mào)易發(fā)展起到了很大作用。不可否認(rèn)的是政策性 銀行在發(fā)展過程中也暴露出一些問題,主要表現(xiàn)在三家政策性銀行負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)過快,負(fù)債 規(guī)模和資本金比例不合理,政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)部分交叉、重合,出現(xiàn)了 四大商業(yè)銀行指責(zé)“政策性銀行染指商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域”的爭(zhēng)議。在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面,中國(guó)三 家政策性銀行都是由國(guó)家獨(dú)資的。
日本政策投資銀行主要依靠財(cái)政投融資計(jì)劃獲得資金來源,資金絕大部分來自于郵政 儲(chǔ)蓄,已占到全部資金來源的85.6%;僅有很少一部分來源于海外資本市場(chǎng)發(fā)行的債券,而 且,這種債券也是由政府擔(dān)保的,這部分資金來源只占到3.4%。目前DBJ的資本及法定準(zhǔn) 備金為16689億日元,資本充足率為11%。它的主要政策目標(biāo)由戰(zhàn)后的復(fù)興、重建、支持重 點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С痔岣呷嗣裆钯|(zhì)量、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);節(jié)約能源、改善和 保護(hù)環(huán)境;調(diào)整經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
韓國(guó)政策性銀行在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上借鑒了商業(yè)銀行模式,通過引進(jìn)獨(dú)立董事制度和獨(dú)立系 統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理體系等措施,進(jìn)入了良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。目前政策性銀行的不良資產(chǎn) 比率與商業(yè)銀行大體相當(dāng),資本充足率為13.51%,高于商業(yè)銀行10.84%的平均水平,表明 這類銀行的經(jīng)營(yíng)是相當(dāng)穩(wěn)健的。但從資本收益率指標(biāo)來看,產(chǎn)業(yè)銀行等三家政策性銀行均 低于世界的平均水平,在某種程度上反映了這類機(jī)構(gòu)不以盈利為主要目的的特性。韓國(guó)產(chǎn) 業(yè)銀行等三家政策性銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)是不同的。產(chǎn)業(yè)銀行為政府100%出資,進(jìn)出口銀行 政府出資52.5%,中央銀行和產(chǎn)業(yè)銀行分別出資42%和5.5%,中小企業(yè)銀行政府出資 51%,產(chǎn)業(yè)銀行、進(jìn)出口銀行和外部人分別持股12.5%、10.2%和26.3%。此外,隨著經(jīng)濟(jì) 增長(zhǎng)和市場(chǎng)環(huán)境的變化,韓國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)普遍都經(jīng)歷過數(shù)次調(diào)整,提高了政策性銀行 的適應(yīng)能力和經(jīng)營(yíng)能力,改進(jìn)了政策性銀行的金融服務(wù)。韓國(guó)進(jìn)出口銀行最初的設(shè)立目的 是推動(dòng)出口,目前進(jìn)口和海外投資也開始成為進(jìn)出口銀行的支持對(duì)象;以前,進(jìn)出口銀行的 主要目標(biāo)是支持船舶出口,因而以生產(chǎn)船舶的大企業(yè)為服務(wù)對(duì)象,1990―1996年擴(kuò)大到為 中小企業(yè)提供短期設(shè)備資金,目前對(duì)中小企業(yè)的貸款比重已經(jīng)達(dá)到25%。
三、日韓政策性金融體系對(duì)我國(guó)的啟示
(一)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固和增強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融體系中的地位
韓國(guó)的政策性銀行資產(chǎn)占GDP比重是中國(guó)的兩倍多,日本、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)的政策性銀 行貸款也占各國(guó)GDP很大比重,所以政策性金融機(jī)構(gòu)在一國(guó)金融體系中占有比較重要的地位。
政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展有著深刻的經(jīng)濟(jì)、金融與社會(huì)根源。它是市場(chǎng)缺陷與政 府干預(yù)、資源配置主體(宏觀主體與微觀主體)和資源配置目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)有效性與社會(huì)合理性) 錯(cuò)位與失衡的必然結(jié)果,這也就是各種形式的政策性金融在世界各國(guó)得以長(zhǎng)期存在,并日益 普遍發(fā)展壯大的深刻原因。例如,美國(guó)將其農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在法律上定位為“永久性法 人機(jī)構(gòu)”。因此認(rèn)為“政策性金融只是一種暫時(shí)現(xiàn)象或可有可無的,隨著商業(yè)性金融的發(fā)展 會(huì)日見萎縮或被替代”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的,我們不僅應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)展政策性金融,而且應(yīng)把它 做大作強(qiáng)。
(二)適時(shí)增設(shè)新的政策性金融機(jī)構(gòu),建立符合中國(guó)國(guó)情的完善的政策性金融體系
目前三家政策性銀行遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)政策性銀行的內(nèi)在需求,加之一些政策 性業(yè)務(wù)還存在與商業(yè)銀行之內(nèi),也不利于商業(yè)銀行的健康發(fā)展,因此需要逐步增設(shè)一批不同 類型的政策性銀行,在遵循必要性和可能性以及循序漸進(jìn)原則的前提下,我國(guó)近期應(yīng)設(shè)立以 下政策性金融機(jī)構(gòu):中小企業(yè)發(fā)展銀行,就業(yè)扶助銀行,高新技術(shù)合作開發(fā)銀行,住房銀行, 助學(xué)信貸銀行,在西部等不發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置區(qū)域性開發(fā)銀行等。
(三)盡快制定專門針對(duì)政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管的相關(guān)法律、法規(guī)
《新巴塞爾協(xié)議》把一國(guó)的金融監(jiān)管法律作為有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施,并要求監(jiān)管當(dāng) 局必須依法依規(guī)對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管,不斷提高監(jiān)管工作的規(guī)范化和透明度。因此,只有根據(jù) 政策性銀行的特點(diǎn)制定專門的政策性銀行法,使政策性銀行金融監(jiān)管法制化、規(guī)范化,才能 從根本上解決政策性銀行的發(fā)展方向問題。但目前我國(guó)還缺乏這方面的法律、法規(guī),盡快制 定和出臺(tái)針對(duì)政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管的相關(guān)法律、法規(guī)已是刻不容緩。
(四)建立以財(cái)政部為主的監(jiān)管體系
目前我國(guó)三家政策性銀行都由中國(guó)人民銀行監(jiān)管,而國(guó)外的政策性銀行基本上和中央 銀行都沒有什么關(guān)系,而且按照現(xiàn)有的監(jiān)管體制,管理部門對(duì)政策性銀行的監(jiān)管與商業(yè)銀行 的監(jiān)管相似,而商業(yè)銀行與政策性銀行是兩種性質(zhì)完全不同的銀行。參照國(guó)際通行慣例,政 策性銀行理論上和實(shí)踐上都是由出資方來承擔(dān)主要的監(jiān)管職責(zé)。為此,可以由財(cái)政部牽頭, 對(duì)此負(fù)起主要責(zé)任,其他部門協(xié)調(diào)配合,交流信息,形成良性監(jiān)管體制。
(五)實(shí)行股權(quán)多元化
單一的國(guó)家獨(dú)資方式往往會(huì)抑制銀行發(fā)展的活力,因此,我們認(rèn)為應(yīng)該讓政策性銀行吸 收外部股東,特別是外資股東,當(dāng)然不應(yīng)該讓他們占據(jù)控股地位。政策性金融機(jī)構(gòu)依托國(guó)家 政策行使職能,雖然近些年已引入商業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式,但還離不開國(guó)家信用支持。政府作 為主要的股東或所有者,在政策性銀行出現(xiàn)虧損的時(shí)候有責(zé)任和義務(wù)為其注入資金保證其 健康運(yùn)轉(zhuǎn)。
(六)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策要求的變化適時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)和范圍
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟,市場(chǎng)環(huán)境的不斷變化,我國(guó)政策性銀行的經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)和范圍 也應(yīng)該適情而變,與時(shí)俱進(jìn),及時(shí)跟進(jìn)國(guó)家政策及產(chǎn)業(yè)政策的變化,避免落后于市場(chǎng)變化。 必要時(shí)還應(yīng)該增設(shè)新的政策性金融機(jī)構(gòu)以滿足新的變化和需求。
(七)走可持續(xù)發(fā)展之路
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)政策性銀行十多年的歷史來看,建立可持續(xù)發(fā)展模式是保證政策性 銀行長(zhǎng)期發(fā)揮作用的基本前提。韓國(guó)的政策性銀行一方面導(dǎo)入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制,并在具體 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中賦予其自;另一方面又通過有效的監(jiān)管來規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn),保證其履行法律規(guī)定 的職能,避免與商業(yè)銀行產(chǎn)生過度競(jìng)爭(zhēng),這種做法值得我國(guó)借鑒。
從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看,政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和發(fā)展有其自身的規(guī)律。政策性銀行也可以成為 “好銀行”,不一定虧損。韓國(guó)銀行平均不良資產(chǎn)比率和商業(yè)銀行基本相同,資產(chǎn)充足率13. 51%,高于商業(yè)銀行和地方銀行。日本政策投資銀行和德國(guó)復(fù)興銀行狀況也大體相當(dāng)。
總體上說,它應(yīng)該以援助“弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)”為戰(zhàn)略目標(biāo),但決不是社會(huì)福利和慈善事業(yè);它以 強(qiáng)化“造血功能”為宗旨、有時(shí)需要進(jìn)行必要的“輸血”,但不能成為扶貧和救濟(jì)的“取款機(jī)”; 它雖然由政府財(cái)政支持的背景,一定程度上代表著國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的支持方向,但又要求“還 本”甚至“付息”,一般要遵守“好借好還,下回不難”的銀行“鐵律”。因此,把握好“政策性”與 市場(chǎng)規(guī)律之間的關(guān)系,協(xié)調(diào)好“扶助”與“保本”甚至”盈利”之間的矛盾,是政策性金融機(jī)構(gòu)生 存和發(fā)展的關(guān)鍵。
我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政策性銀行也可以成為“好銀行”的同時(shí),也應(yīng)該看到,政策性金融機(jī)構(gòu)仍然 具有明顯的非盈利性。經(jīng)過多年發(fā)展,在我們看來國(guó)際上政策性金融體系發(fā)生了很大變化, 一些政策性金融機(jī)構(gòu)已完全轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性機(jī)構(gòu),有的政策性金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化程度也提高了。 盡管有了這些變化,但政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有明顯的差別,經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是利益 最大化,而是在法律設(shè)定的范圍內(nèi),在滿足特殊領(lǐng)域和弱勢(shì)群體融資需求的前提下獲得利潤(rùn) 降低風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上最終的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)應(yīng)該說是國(guó)家利益的最大化,而不是銀行自身利益的最 大化。
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第一,政策性金融機(jī)構(gòu)的概述。政策性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生是為了配合國(guó)家政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策,它是由政府或政府機(jī)構(gòu)出資創(chuàng)立發(fā)起保證,不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目的,在政府規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事融資活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。它為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作出了顯著的貢獻(xiàn)。我國(guó)的政策性金融體系發(fā)起于1994年,目前以國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主要代表。它通過積極實(shí)施國(guó)家政策在加快發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高企業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)力等方便發(fā)揮了重要的作用,它的建立是為了協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)在金融資源配置中的關(guān)系和提高整體金融運(yùn)行的效率。
第二,發(fā)揮的職能與作用。政策性金融機(jī)構(gòu)通過彌補(bǔ)我國(guó)政府單一導(dǎo)向的財(cái)政不足和單一市場(chǎng)導(dǎo)向的商業(yè)性金融不足,并將財(cái)政資金和社會(huì)募集資金用到主要部門、企業(yè)和行業(yè)中,來促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化整體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)通過倡導(dǎo)性、選擇性、補(bǔ)充性、服務(wù)性等職能來配合國(guó)家政府的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展。它通過政府的引導(dǎo)功能使投資風(fēng)險(xiǎn)降低,使投資保障能夠增強(qiáng)達(dá)到政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)有選擇性的決定融資機(jī)構(gòu),支持經(jīng)濟(jì)效益高、貸款能收回的項(xiàng)目與企業(yè),達(dá)到共贏的目標(biāo)。同時(shí)通過培養(yǎng)大量專業(yè)技術(shù)人員為企業(yè)提供各方面的服務(wù),對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接投資或提供擔(dān)保來保障企業(yè),使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
二、政策性金融機(jī)構(gòu)改革的必要性
目前我國(guó)在政策性金融機(jī)構(gòu)的建立與發(fā)展上已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)步,在現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用逐漸顯著,同時(shí)又極大的彌補(bǔ)了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不足,使得中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)不斷完善優(yōu)化。但是在中國(guó)迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展下,政策性金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了很多的問題,需要進(jìn)一步的完善與改革。
第一,傳統(tǒng)職能不能滿足中國(guó)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。作為我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的三大代表銀行,雖已在原有基礎(chǔ)上職能已發(fā)生了變更,但是仍然需要政府在市場(chǎng)化融資、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理、貸款項(xiàng)目審核、基金運(yùn)作管理、投資業(yè)務(wù)運(yùn)行等方面上通過定位和專門立法進(jìn)一步的鞏固與明確。
第二,業(yè)務(wù)范圍不能與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。隨著中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的開放,我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易日益增長(zhǎng),加快了經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)化的發(fā)展程度。而這將會(huì)促進(jìn)中國(guó)銀行業(yè)體系改革進(jìn)程的加速,政策性金融機(jī)構(gòu)在部分產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的階段性目標(biāo)已經(jīng)完成,金融體系的目標(biāo)要不斷完善與補(bǔ)充。它的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,業(yè)務(wù)不單單只是為了彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的不足,而是隨著國(guó)家政策的改變而發(fā)生調(diào)整。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟,政策性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)家宏觀發(fā)展中的目標(biāo)要進(jìn)一步明確,隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮作用。
第三,缺乏完善的資金補(bǔ)充機(jī)制,資本充足率低。目前我國(guó)還沒建立起對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)注入資金的制度,主要還是依靠金融機(jī)構(gòu)本身的融資與放貸,這導(dǎo)致了我國(guó)政策性銀行的資本充足率低下,尤其是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)展開受到限制。
第四,政策性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模與管理的不足。我國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)模使其發(fā)揮的作用有限,在社會(huì)現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化中導(dǎo)致滯后性,不能夠做出及時(shí)有效的反應(yīng),錯(cuò)失融資的機(jī)會(huì)。我國(guó)目前商業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量居多,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位,這對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)是極大的挑戰(zhàn)。同時(shí)我國(guó)三家主要代表的政策性銀行機(jī)構(gòu)在職能定位和業(yè)務(wù)范圍的過程中存在明顯的不足,不但不能為相應(yīng)的地區(qū)或產(chǎn)業(yè)提供進(jìn)一步發(fā)展的信貸支持和政策導(dǎo)向功能,而且也使自身的政策性功能減弱。例如因定位不清、職責(zé)不明造成工作被動(dòng)的事件,人員的分配安排不協(xié)調(diào)導(dǎo)致工作效率的降低等。
三、積極推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)的改革
第一,擴(kuò)大規(guī)模優(yōu)化資源配置。我國(guó)地區(qū)分布廣,而政策性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻有限,在運(yùn)行過程中并不能全部顧及,會(huì)造成地域性的差異和不平衡。據(jù)最新調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國(guó)的各地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間出現(xiàn)顯著的發(fā)展不平衡、資源配置不合理現(xiàn)象。應(yīng)該學(xué)習(xí)日本的金融機(jī)構(gòu)改革,根據(jù)各政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和區(qū)域分布建立地區(qū)性的政策性金融機(jī)構(gòu),形成分工明確的金融體系,使其適應(yīng)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策目標(biāo)。地區(qū)性政策性金融機(jī)構(gòu)的建立,能更好的使分工合理有效,有利于各司其職完成政策性業(yè)務(wù)工作,防止出現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上的混亂和資金的不合理分配。
第二,轉(zhuǎn)變政策性金融機(jī)構(gòu)的職能。政策性金融機(jī)構(gòu)的基本職能是遵循國(guó)家政府規(guī)定,不以盈利為目的的開展政策性金融活動(dòng),以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平性和合理性,促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地發(fā)展。但是在實(shí)際的運(yùn)行中政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系越來越緊密,二者的互補(bǔ)關(guān)系不斷增大,有時(shí)候政策性金融機(jī)構(gòu)資融資過程中會(huì)行使了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的部分職能。轉(zhuǎn)變政策性金融機(jī)構(gòu)的職能,能夠擴(kuò)大政策性金融機(jī)構(gòu)的融資途徑與范圍,彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制帶來的不足。可以將政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合,例如商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款不足時(shí),政策性金融機(jī)構(gòu)可以幫助其發(fā)放貸款,幫助商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)貸出債權(quán)的證券化,提高資產(chǎn)的流動(dòng)性,使得商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)與政策性金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上達(dá)成合作。
第三,加快政策性金融機(jī)構(gòu)的立法步伐。政策性金融機(jī)構(gòu)是由我國(guó)政府出資設(shè)立保證,目的是彌補(bǔ)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的不足,在國(guó)家政策范圍內(nèi)從事政策性融資活動(dòng)。長(zhǎng)期以來,我國(guó)一直缺乏針對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)制定專門法律法規(guī),一定程度上制約了我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)揮。從日本的改革實(shí)踐來看,立法對(duì)于其政策性金融機(jī)構(gòu)改革的發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。應(yīng)向其學(xué)習(xí),進(jìn)一步明確我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的法定信用、融資來源、職能分配等重大問題,完善立法制度,消除制度風(fēng)險(xiǎn),使政策性金融機(jī)構(gòu)的作用更好的發(fā)揮出來。
第四,加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面給金融機(jī)構(gòu)帶來了機(jī)會(huì),但也帶來了風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)與收益是相輔相成的,只有加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理體制才能保證它的運(yùn)作穩(wěn)定與安全。一方面政策性金融機(jī)構(gòu)從自身出發(fā),結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定不同的應(yīng)對(duì)措施來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生;同時(shí)可以借鑒別國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn),吸收先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)。另一方面,政策性金融機(jī)構(gòu)可建立政策性金融風(fēng)險(xiǎn)管理和評(píng)估制度,通過對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析來決定業(yè)務(wù)的展開與實(shí)施,達(dá)到政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的控制。
第五,建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制。國(guó)家通過制度與政策的實(shí)施,來構(gòu)建穩(wěn)定的資金來源渠道。例如建立政策性金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金供應(yīng)機(jī)制以解決政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源問題。保證了政策性金融機(jī)構(gòu)獲得必要的資金來源,從而促進(jìn)它發(fā)揮作用。只要政策性金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中的資金充足,就能夠提升業(yè)務(wù)的質(zhì)量與范圍。
關(guān)鍵詞:政策性金融機(jī)構(gòu);負(fù)向互動(dòng);社會(huì)控制;立法
中圖分類號(hào):F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B 文章編號(hào):1674-2265(2015)08-0035-05
我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展20多年來,運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的種種問題,歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關(guān)立法工作的嚴(yán)重滯后。加強(qiáng)政策性金融領(lǐng)域的專門立法,依法治理政策性金融機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)我國(guó)政策性金融運(yùn)行、管理的法治化,無疑是依法治國(guó)方略的題中應(yīng)有之義。
我國(guó)政策性金融立法的呼聲,從業(yè)界到學(xué)術(shù)界一直持續(xù)不斷。專家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)和法學(xué)的角度,對(duì)政策性金融立法的理論依據(jù)、結(jié)構(gòu)框架和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等分別進(jìn)行了先期研究(白欽先、曲昭光,1993;王偉,1994;吳曉靈,2003;段京東,2005;白欽先、王偉,2005;賈康,2010;王吉獻(xiàn),2015)。但是,從社會(huì)學(xué)視閾進(jìn)行政策性金融機(jī)構(gòu)的立法分析還比較鮮見。為此,本文運(yùn)用社會(huì)學(xué)原理尤其是法律社會(huì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的理論和方法,對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)立法的社會(huì)環(huán)境因素、社會(huì)控制的法律手段、法制體系及運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建等進(jìn)行初步探究。
一、負(fù)向互動(dòng)與越軌是政策性金融機(jī)構(gòu)法制生成的社會(huì)基礎(chǔ)
社會(huì)生活中人與人之間進(jìn)行著各種各樣的互動(dòng),社會(huì)互動(dòng)發(fā)生在一定的具體情境之中,各行動(dòng)者處于特定角色位置從而承擔(dān)了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),經(jīng)過對(duì)他人采取社會(huì)行動(dòng)和對(duì)方做出反應(yīng)性社會(huì)行動(dòng)兩個(gè)環(huán)節(jié),這一互動(dòng)過程才結(jié)束。而共同認(rèn)可的價(jià)值觀、行為規(guī)范等構(gòu)成了制約與影響達(dá)到各自本身目標(biāo)的外部環(huán)境。也就是說,在每一個(gè)情境下,各行動(dòng)者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內(nèi)進(jìn)行社會(huì)互動(dòng),那么這種互動(dòng)才能得以持續(xù);而一旦打破了規(guī)范,就會(huì)表現(xiàn)出負(fù)向越軌,互動(dòng)難以進(jìn)行,甚至被迫中斷。如圖1所示。
政策性金融領(lǐng)域各主體基于資本供求相互聯(lián)系,表現(xiàn)出合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。行動(dòng)者包括政策性金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)等強(qiáng)位弱勢(shì)群體。其中政策性金融機(jī)構(gòu)是資本的供給方,有通過出借資金獲得收益的權(quán)力;中小企業(yè)等強(qiáng)位弱勢(shì)群體是需求方,有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下,供需雙方博弈過程中不斷互動(dòng),整個(gè)政策性金融市場(chǎng)呈現(xiàn)出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動(dòng)方式,相互配合,為達(dá)到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動(dòng)性,不僅可以共同獲利,還會(huì)增加正的外部性。政策性金融的倡導(dǎo)與虹吸的基礎(chǔ)功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機(jī)構(gòu)用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟隨從事符合國(guó)家戰(zhàn)略意圖的放款,當(dāng)資金配套時(shí)政策性金融機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向,開始新一輪的投資循環(huán);同時(shí),在這一過程中,政策性金融機(jī)構(gòu)的行動(dòng)無疑釋放出信號(hào),表明了政府的扶持決心,這是隱性的國(guó)家擔(dān)保,可以提高商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心,降低其投資風(fēng)險(xiǎn)。兩者協(xié)同投資的結(jié)果便會(huì)降低被投資地區(qū)和領(lǐng)域?qū)φ咝再Y金的依賴。若博弈雙方在互動(dòng)中形成對(duì)立的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系,基于各自的利益訴求運(yùn)用各自權(quán)力相互排斥,會(huì)影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機(jī)構(gòu)擁有的政府背景決定了其享有得天獨(dú)厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機(jī)構(gòu)偏離政策性目標(biāo),無視經(jīng)營(yíng)原則,主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)越位競(jìng)爭(zhēng)于市場(chǎng)正向選擇機(jī)制下的投資項(xiàng)目,盈利算其業(yè)績(jī),虧損由財(cái)政兜底,必然會(huì)產(chǎn)生將政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損人為加以混淆的動(dòng)機(jī)。在這種負(fù)向互動(dòng)下,強(qiáng)位弱勢(shì)群體的資本需求不僅不會(huì)得到滿足,資本反而會(huì)逐漸流向單一盈利目標(biāo)下的投資項(xiàng)目。由此可以看出,行動(dòng)者之間的負(fù)向互動(dòng)與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷,政策性金融機(jī)構(gòu)作為政策性金融功能的主要載體,是國(guó)家彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中內(nèi)在不足的工具。若其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作偏離了國(guó)家政策性目標(biāo),強(qiáng)位弱勢(shì)群體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等的發(fā)展權(quán)就難以得到保障。
從更深層次來分析,負(fù)向互動(dòng)也極易導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)越軌行為(Deviance)。這里的“越軌”特指負(fù)向越軌,即破壞社會(huì)規(guī)范或違反群體與社會(huì)期望的行為(謝弗,2006)。與個(gè)人越軌相較,組織、機(jī)構(gòu)違反規(guī)范的行為即群體越軌對(duì)社會(huì)規(guī)范的破壞更大。社會(huì)學(xué)家默頓的“手段―目標(biāo)”理論認(rèn)為,社會(huì)以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標(biāo),但是在社會(huì)結(jié)構(gòu)的安排上缺少以制度設(shè)置方式規(guī)定的實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段。當(dāng)規(guī)范目標(biāo)與規(guī)范手段之間失衡或不一致時(shí),越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會(huì)產(chǎn)生。政策性金融機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)及定位與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有著根本差異,業(yè)務(wù)范圍理應(yīng)依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限,充分發(fā)揮在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的比較優(yōu)勢(shì),使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國(guó),有的政策性銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)越位越軌即群體越軌問題相當(dāng)突出,個(gè)別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇,斷章取義、各取所需地將“市場(chǎng)化”與“運(yùn)作”割裂,將市場(chǎng)化運(yùn)作的手段同機(jī)構(gòu)自身的根本性質(zhì)、宗旨與職能割裂,不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平、不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至“惡性競(jìng)爭(zhēng)”,而且還將業(yè)務(wù)觸角逐步延伸、擴(kuò)張到其他政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作是政策性金融機(jī)構(gòu)的“金融性”本義本性,但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段,更不能成為政策性金融機(jī)構(gòu)越軌經(jīng)營(yíng)并一以貫之的借口。市場(chǎng)化運(yùn)作表層之下更亟須深層的制度設(shè)計(jì),要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題,而是“可為和不可為”的難題,要從根源上防止越軌行為的產(chǎn)生。從約束和規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)行為的角度出發(fā),為盡量減少與其他主體之間的負(fù)向互動(dòng),需要依賴一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會(huì)規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。
二、法律是政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作的有效社會(huì)控制手段
個(gè)人或群體違反其所應(yīng)遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為,缺乏合理規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)是不公平競(jìng)爭(zhēng),并可能導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng),惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)直接或間接地破壞社會(huì)秩序(王思斌,2010)。社會(huì)控制(social control)作為社會(huì)制度的一項(xiàng)重要功能,旨在糾正社會(huì)成員(包括組織機(jī)構(gòu))的越軌行為,越軌行為也是社會(huì)控制的對(duì)象。在美國(guó)社會(huì)學(xué)家E.A.羅斯(E.A.Ross)看來,社會(huì)控制可以理解為社會(huì)組織體系運(yùn)用社會(huì)規(guī)范及與之相應(yīng)的手段和方式,對(duì)社會(huì)成員的價(jià)值觀念和社會(huì)行為進(jìn)行指導(dǎo)、約束,對(duì)各類社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過程。社會(huì)成員基于各自的利益需要,在自身價(jià)值觀的指導(dǎo)下引發(fā)多維度、多方向性的社會(huì)行動(dòng),同時(shí)又會(huì)在共同的社會(huì)生活中產(chǎn)生各種各樣的社會(huì)互動(dòng)。為使互動(dòng)朝著良性發(fā)展,得以持續(xù),價(jià)值觀與行為方式在某種程度上需要有機(jī)統(tǒng)一。社會(huì)控制的基本功能便在于此,它為社會(huì)成員提供符合社會(huì)目標(biāo)的價(jià)值觀與相應(yīng)的行為模式,制約彼此行為,協(xié)調(diào)互動(dòng)關(guān)系;明確規(guī)定各自利益競(jìng)爭(zhēng)范圍,調(diào)節(jié)其利益關(guān)系。
另一位美國(guó)社會(huì)學(xué)、法學(xué)家羅斯科?龐德(Roscoe Pound)認(rèn)為:在某種意義上,法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會(huì)里高度專門化的社會(huì)控制形式――即通過有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會(huì)的暴力而達(dá)到的社會(huì)控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會(huì)中最權(quán)威、最嚴(yán)厲、最有效、最普遍的社會(huì)控制手段,原因在于法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定,以國(guó)家政權(quán)作后盾,由強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)保證實(shí)施的行為規(guī)則。這恰是其他社會(huì)控制工具不同時(shí)具備的。所以,對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)控制,不僅需要商業(yè)道德、組織紀(jì)律、社會(huì)輿論、群體意識(shí),以及一般的機(jī)構(gòu)條例、規(guī)章等來進(jìn)行規(guī)范約束,而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權(quán)威和效力不僅僅在于制裁,關(guān)鍵在于警示。
現(xiàn)代國(guó)家不僅越來越多地將社會(huì)生活納入法律的制約范圍,而且法律的社會(huì)控制這一特點(diǎn)在發(fā)達(dá)國(guó)家政策性金融法律體系的構(gòu)建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致,其法律制度中普遍包含了政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立目的、法律性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、資金來源、監(jiān)管機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容,為政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部管理和處理外部關(guān)系設(shè)定了嚴(yán)格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫法》第一條便開宗明義地規(guī)定:中小企業(yè)發(fā)展所需長(zhǎng)期資金,一般金融機(jī)構(gòu)難以融通時(shí),本公庫予以資金融通;《日本開發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出:日本開發(fā)銀行的目的在于通過提供長(zhǎng)期資金,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,補(bǔ)充并獎(jiǎng)勵(lì)一般金融機(jī)構(gòu)。德國(guó)《復(fù)興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的公法法人地位:德國(guó)復(fù)興信貸銀行為以公法設(shè)立的法人團(tuán)體。在規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)同商業(yè)性金融之間競(jìng)爭(zhēng)方面,日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的原則,銀行所從事的發(fā)放貸款、擔(dān)保債務(wù)、購(gòu)買公司債券、應(yīng)政府要求取得資產(chǎn)要求權(quán)或進(jìn)行投資等業(yè)務(wù),只有在確認(rèn)它們能產(chǎn)生利潤(rùn)以保證能夠有投資回報(bào)的情況下,才能進(jìn)行;德國(guó)《復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定了復(fù)興信貸銀行必須保持補(bǔ)充性與中立性兩大原則,既要彌補(bǔ)商業(yè)性金融在諸多領(lǐng)域中的缺陷,又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競(jìng)爭(zhēng)。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財(cái)政撥付援助機(jī)制:該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機(jī)構(gòu)借入短期資金,用于滿足現(xiàn)金流量需要或財(cái)務(wù)省規(guī)定的其他要求。針對(duì)監(jiān)管機(jī)制,《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了:該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施,以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責(zé)任的追究和承擔(dān)則嚴(yán)格規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和職員的經(jīng)濟(jì)和行政處罰,如日本《住宅金融公庫法》第32條規(guī)定:公庫的負(fù)責(zé)人在違反本法、融通法、保險(xiǎn)法及基于上述法律的政令命令的,主管大臣有權(quán)將其解職。
我國(guó)政策性銀行在20多年的機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中,出現(xiàn)了諸如權(quán)力尋租、定位不準(zhǔn)、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散,甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務(wù)范圍同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)的、不公平競(jìng)爭(zhēng)的越軌行為等一系列問題。究其根源,在于我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的組織、運(yùn)行和決策僅依據(jù)成立之初的內(nèi)部章程,缺少專門的法律,使機(jī)構(gòu)運(yùn)作無序,監(jiān)管也無法可依。“法者,治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會(huì)控制手段,能夠?qū)φ咝越鹑跈C(jī)構(gòu)的越軌行為予以懲罰,并對(duì)規(guī)范行為做出正向引導(dǎo)。所以,政策性金融立法的國(guó)際慣例與國(guó)內(nèi)立法缺失的歷史教訓(xùn),呼吁我國(guó)加快政策性金融立法步伐,高度重視并采用法律這一有效的社會(huì)控制手段推進(jìn)政策性金融改革,在法治的框架內(nèi)規(guī)范政策性金融改革。
三、構(gòu)建政策性金融機(jī)構(gòu)法制體系是實(shí)現(xiàn)法治化的前提條件
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì),法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制與教育功能為市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)建了一個(gè)有序的制度平臺(tái),同時(shí)提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對(duì)越軌行為的事后懲戒,而應(yīng)注重事前的引導(dǎo)與警示。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。當(dāng)前,一些市場(chǎng)亟須的基礎(chǔ)性法律制度,如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位,我國(guó)政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則(主要是政府的政策性文件與政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部章程)也已滯后于發(fā)展實(shí)踐,專門針對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)治理與運(yùn)行的法律尚屬空白,法律的系統(tǒng)性、體系性還不強(qiáng)。建立健全政策性金融法律制度體系,是保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)法治的基礎(chǔ),要實(shí)行政策性金融機(jī)構(gòu)法治,必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點(diǎn)和歸宿,政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實(shí)現(xiàn)政策性金融法治。從實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融領(lǐng)域法治化角度來看,必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好政策性金融等領(lǐng)域的法規(guī)層級(jí)的完善和提升工作,構(gòu)建政策性金融法律制度體系。
(一)強(qiáng)化政策性金融立法的國(guó)家建設(shè)與非市場(chǎng)治理機(jī)制
影響競(jìng)爭(zhēng)行為、過程和結(jié)果的重要因素是競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會(huì)控制理論的利益學(xué)說,社會(huì)生活中的利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益,社會(huì)成員在一定的情境互動(dòng)中,這三種利益不可避免會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突,運(yùn)用法律進(jìn)行社會(huì)控制的關(guān)鍵在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù),決定、承認(rèn)哪些利益,在什么范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行保障,如何保障。法律的社會(huì)控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個(gè)社會(huì)利益的最大化。因此,政策性金融法律制度的設(shè)計(jì)上,要反映出社會(huì)公眾認(rèn)可的價(jià)值觀念和各主體的利益需求,并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平合理。這就要求政策性金融立法應(yīng)該充分發(fā)揮政府干預(yù)或國(guó)家治理的主體作用,通過非市場(chǎng)治理機(jī)制公正地協(xié)調(diào)各方利益,提高政策性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理能力。為了避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),在宏觀上對(duì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)行控制,既是人們的期望,也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會(huì)控制并不限于國(guó)家權(quán)力,但實(shí)際上,國(guó)家是最強(qiáng)有力的社會(huì)控制者的代名詞。
(二)科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融立法的制度基礎(chǔ)和立法宗旨
從認(rèn)識(shí)層面承認(rèn)政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)合理性的特殊的金融制度安排,與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨,就是充當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)節(jié)管理職能的工具,專門為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的各種形式的強(qiáng)位弱勢(shì)群體提供資金、擔(dān)保及保險(xiǎn)等方式的金融服務(wù),補(bǔ)充并引導(dǎo)商業(yè)性金融,促進(jìn)這些特殊目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步。政策性金融的性質(zhì),則體現(xiàn)的是一種非營(yíng)利公共性和社會(huì)合理性的屬性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,政策性金融機(jī)構(gòu)的改革更應(yīng)牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標(biāo),所有經(jīng)營(yíng)運(yùn)作手段都要圍繞這個(gè)中心目標(biāo)。從功能觀點(diǎn)來看,政策性金融不單是政府財(cái)政的簡(jiǎn)單外延,而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排,通過資本流動(dòng)、資金有償借貸等過程,與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)建立平等的合作關(guān)系,與“三農(nóng)”、中小企業(yè)、國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域等資金需求方建立平等的借貸關(guān)系。
在科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融制度的基礎(chǔ)上,明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設(shè)法律所預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目的。政策性金融立法,既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質(zhì),也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的,即權(quán)益和責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。尤其是必須堅(jiān)持和體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖,持續(xù)發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在金融資源配置中的導(dǎo)向作用,履行扶持強(qiáng)位弱勢(shì)群體的職能,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。立法還要處理好政策性金融機(jī)構(gòu)已形成的各種利益團(tuán)體的利益關(guān)系,避免成為立法進(jìn)程中的阻礙。
(三)界定政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位和法人治理結(jié)構(gòu)
法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格,限定其在法律關(guān)系中可以獨(dú)立行使權(quán)力和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機(jī)構(gòu)只有明確了法律地位,才能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng),越過法律權(quán)限必然會(huì)受到相應(yīng)懲罰。從建立目的和改革路徑來看,政策性金融機(jī)構(gòu)屬于特殊公法法人,應(yīng)采用公司制,按照職責(zé)明確、制衡有效、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求,建立起由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員組成的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)各政策性金融機(jī)構(gòu)履行職能的不同,其中董事會(huì)成員可由財(cái)政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成,行使政策性金融各領(lǐng)域發(fā)展改革中對(duì)重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)的權(quán)力,直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機(jī)構(gòu)同各主管部門的利益關(guān)系以及所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,減少行政干預(yù),提高效率。
(四)規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和考核制度
政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、信托、投資基金、資產(chǎn)管理等在內(nèi)相互補(bǔ)充的機(jī)構(gòu)體系和業(yè)務(wù)體系。立法中要協(xié)調(diào)好政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,即明確界定政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,防止其業(yè)務(wù)因利益集團(tuán)的利益而發(fā)生偏離,避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉重疊。對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考核,要以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策程度為基礎(chǔ)和前提,考核體系指標(biāo)要從政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健度和國(guó)家政策實(shí)現(xiàn)度兩方面設(shè)計(jì),減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī)和行為。要嚴(yán)格區(qū)分政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損,對(duì)于政策性虧損的部分,由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼;經(jīng)營(yíng)性虧損部分必須依法追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。
(五)建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)問責(zé)追責(zé)機(jī)制
責(zé)任追究是法律對(duì)越軌行為的懲治,體現(xiàn)了法律的強(qiáng)制性與震懾力。可借鑒日本對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的立法實(shí)踐,單獨(dú)增設(shè)罰則一章,具體規(guī)定政策性金融活動(dòng)中各責(zé)任主體所要承擔(dān)的行政或刑事處罰等法律后果,理順各自權(quán)責(zé)關(guān)系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上,真正形成從終端到源頭的問責(zé)追責(zé)倒逼機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)是執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策的特殊金融機(jī)構(gòu),因此要對(duì)政府決策失誤與政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行失誤嚴(yán)加判別,建立公平的追責(zé)機(jī)制也應(yīng)是依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
(School of Economics,Liaoning University,Shenyang Liaoning 110036)
一、國(guó)外農(nóng)業(yè)政策性金融的運(yùn)作
(一)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融
1、美國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)成
美國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融主要包括信貸體系和保險(xiǎn)體系兩部分,而農(nóng)業(yè)政策性信貸又包含以合作金融為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策性信貸體系和政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)兩種類型。
首先是以合作金融為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策性信貸體系。農(nóng)場(chǎng)信貸銀行與合作社銀行等其他類型機(jī)構(gòu)合并,形成了農(nóng)業(yè)信貸合作社。其次是政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)。在1933年美國(guó)政府為了緩和農(nóng)產(chǎn)品過剩危機(jī),利用金融手段對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售和生產(chǎn)實(shí)行政府干預(yù)與調(diào)節(jié),建立了商品信貸公司。1935年成立了農(nóng)村電氣化管理局,對(duì)農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場(chǎng)等借款人發(fā)放貸款,用于架設(shè)電線,組建農(nóng)村電網(wǎng),購(gòu)置發(fā)電設(shè)備,發(fā)展通訊設(shè)施,提高農(nóng)村電氣化水平。1935年,美國(guó)還建立了直接屬于政府的農(nóng)民家計(jì)局,成為美國(guó)政府辦理農(nóng)業(yè)信貸的主要機(jī)構(gòu)。另外還有其他農(nóng)業(yè)政策性金融形式。農(nóng)場(chǎng)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)公司承保農(nóng)場(chǎng)信貸系統(tǒng)票據(jù)本金和利息以及對(duì)投資者發(fā)行的其他債務(wù)的及時(shí)支付,并負(fù)責(zé)管理農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)基金。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的目的是為了農(nóng)業(yè)不動(dòng)產(chǎn)提供融資,以及為農(nóng)村的貸款人提供更大的流動(dòng)性而吸引新的資金。
2、美國(guó)農(nóng)村政策性金融的運(yùn)作
在資金來源方面,主要有:資本金、發(fā)行債券、借款和經(jīng)營(yíng)收入。農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)最初設(shè)立的資本金基本上都由政府部門提供。例如聯(lián)邦中期信貸銀行、合作社銀行、商品信貸公司,其資本金完全由政府直接提供。同時(shí)美國(guó)發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)使得美國(guó)農(nóng)業(yè)政策政策性金融機(jī)構(gòu)可以從金融市場(chǎng)通過發(fā)行金融債券和票據(jù),向社會(huì)公眾籌措資金。資金來源的另一個(gè)渠道就是借款,可以向銀行借款,也可以向其他金融機(jī)構(gòu)借。
在資金運(yùn)用方面,主要有:貸款、擔(dān)保等。政策性貸款是美國(guó)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)資金運(yùn)用的最主要形式。例如聯(lián)邦中期信貸中期信貸銀行貸款對(duì)象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會(huì)員,貸款用途主要農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)。擔(dān)保也為各政策性金融機(jī)構(gòu)普遍采用。例如農(nóng)民計(jì)家局對(duì)商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民借款人發(fā)放的貸款提供擔(dān)保。
(二)法國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融
1、法國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)成
法國(guó)是西歐最大的農(nóng)業(yè)國(guó),也是最早建立農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家。法國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融體制是建立在合作金融基礎(chǔ)之上的。法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行,既可以發(fā)放貸款,又可以吸收存款,能夠提供各種金融服務(wù),逐步向商業(yè)化、綜合化、國(guó)際化方向過渡。在保險(xiǎn)方面,為了補(bǔ)償農(nóng)民因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失,法國(guó)從1840年成立了第一家地區(qū)性相互保險(xiǎn)公司,到1986年正式確定為法國(guó)農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)公司,專門經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)業(yè)務(wù)。另外,法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行也在中央金庫和地區(qū)金庫設(shè)立特別擔(dān)保金,從事普通擔(dān)保、國(guó)庫特別擔(dān)保和對(duì)地區(qū)金庫進(jìn)行擔(dān)保。并且由法國(guó)農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)公司專門經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)業(yè)務(wù)。
2、法國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的運(yùn)作
在資金來源方面,主要有:資本金、存款、發(fā)行債券和借款等。法國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)在成立之初,一般都是由政府牽頭,倡議大銀行或公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行持股組建的。因此,這些金融機(jī)構(gòu)多為股份制形式,同時(shí)具有半官方的性質(zhì),可以從事一些商業(yè)銀行開展的業(yè)務(wù),可以吸收活期存款、定期存款和儲(chǔ)蓄存款等。另外發(fā)行債券和借款也是法國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)資金來源的兩大渠道。它可以在金融市場(chǎng)上發(fā)行各種債券來籌措資金。法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟己經(jīng)成為一個(gè)上市公司,2001年法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸集團(tuán)開始向社會(huì)公開發(fā)行股票,目前社會(huì)公眾所持股票己占到其股權(quán)等40%以上。
在資金運(yùn)用方面,主要有:貸款、投資、貼現(xiàn)和擔(dān)保等。最主要的資金運(yùn)用是根據(jù)政策法規(guī)和業(yè)務(wù)需要發(fā)放各種優(yōu)惠貸款,特別是在農(nóng)業(yè)方面發(fā)放了大量貸款,為法國(guó)繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)和保持其農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位發(fā)揮了重要作用。投資也是法國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)資金運(yùn)用的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
(三)日本農(nóng)業(yè)政策性金融
1、日本農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)成
日本的農(nóng)業(yè)政策性金融包括準(zhǔn)政策性金融機(jī)構(gòu)農(nóng)林中央金庫,及嚴(yán)格意義上的政策性金融機(jī)構(gòu)農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。(1)農(nóng)林中央金庫。日本農(nóng)林金庫成立于1923年,是一家準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),是政策性資金提供的主要渠道。農(nóng)林中央金庫是作為日本合作社體系的“中央銀行”而存在的,貸款客戶主要有該系統(tǒng)中的合作社組織和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)機(jī)構(gòu)。(2)農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。其目的是“在農(nóng)林漁業(yè)者向農(nóng)林中央金庫和其他一般金融機(jī)構(gòu)籌資發(fā)生困難時(shí),公庫提供低利、長(zhǎng)期資本以增加農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)力”。
日本農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保制度是根據(jù)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保保險(xiǎn)法,由全國(guó)47個(gè)都道府縣先后成立的農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會(huì)和農(nóng)林漁業(yè)信用基金分別實(shí)施的信用擔(dān)保制度和信用保險(xiǎn)制度構(gòu)成,目的是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)農(nóng)業(yè)貸款時(shí)自我擔(dān)保不足的問題。農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保保險(xiǎn)的對(duì)象包括農(nóng)業(yè)漁業(yè)金融公庫的所有借款者,對(duì)促進(jìn)政策性信貸資金的發(fā)放起到了保障和促進(jìn)作用。
2、日本農(nóng)業(yè)政策性金融的運(yùn)作
在資金來源方面主要有:資本金、發(fā)行債券和借款等。與其他大多數(shù)國(guó)家一樣,日本的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金也是多由政府提供。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金來源由三部分構(gòu)成:一部分是由一般會(huì)計(jì)和產(chǎn)業(yè)特別會(huì)計(jì)歷年所撥入的預(yù)算資金;一部分是向資金運(yùn)用部、簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)及郵政年金等處的借入資金;還有一部分即為以貸款回收款為主體的自有資金。
在資金運(yùn)用方面主要以貸款為主。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金運(yùn)用主要是對(duì)土壤改良、造林、林間道路、漁港等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金提供貸款,以及對(duì)維持和穩(wěn)定農(nóng)林漁業(yè)的經(jīng)營(yíng)、改善農(nóng)林漁業(yè)的條件所需資金提供貸款。
二、國(guó)外農(nóng)業(yè)政策性金融運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示
(一)重視農(nóng)業(yè)政策性金融在我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)問題”始終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的根本問題。但是在金融市場(chǎng)中,資本追逐利潤(rùn)最大化的結(jié)果使其獲得行業(yè)的平均利潤(rùn),低于平均利潤(rùn)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)將得不到足夠的貨幣資本支持。國(guó)家利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職能支持農(nóng)業(yè)是最直接的調(diào)控方式。然而,財(cái)政補(bǔ)貼既受到WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的嚴(yán)格限制,同時(shí)更受到我國(guó)財(cái)力不足的嚴(yán)重制約,財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。從下列圖表我們可以看出,20世紀(jì)90年代以來,盡管國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出的絕對(duì)值增長(zhǎng)較快,但是農(nóng)業(yè)支出占其比率卻呈下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)政策性金融屬于財(cái)政融資的范疇,是財(cái)政手段的延伸,是財(cái)政和金融的有機(jī)結(jié)合,能有效彌補(bǔ)財(cái)政支農(nóng)職能的不足,在貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策,增加農(nóng)業(yè)投入調(diào)控資金投向方面具有特殊的職能作用。
(二)政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)提供扶持政策
由于農(nóng)業(yè)政策性金融所從事的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn),經(jīng)濟(jì)效益不高、商業(yè)金融不愿涉足,但是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻有重要影響。因此為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的作用,各國(guó)政府一般都在資金和政策上給予大力支持。
目前各國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策性機(jī)構(gòu)的扶持主要采取以下幾種方式:一是通過財(cái)政渠道提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低成本的資金來源;二是通過中央銀行再貸款保證資金供應(yīng);三是通過政府擔(dān)保支持農(nóng)業(yè)政策性銀行在國(guó)內(nèi)外籌資,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和市場(chǎng)機(jī)制的完善,政府不必直接為政策性金融機(jī)構(gòu)提供資金,而是對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券提供擔(dān)保,將農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的信用高度提高到國(guó)家信用的同等水平;四是通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收等手段改善農(nóng)業(yè)政策性銀行的財(cái)務(wù)狀況。所以,我國(guó)政府對(duì)政策性銀行的支持還可以考慮提供債券融資擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、貼息、增加資本金、對(duì)部分項(xiàng)目貸款給予特別擔(dān)保等措施。
(三)通過立法對(duì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持和保障
各國(guó)大都通過立法對(duì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持和保障。目前,美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系,對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)的監(jiān)管嚴(yán)密規(guī)范。在健全的法律保障下,政策性銀行按照法人的框架以及銀行的機(jī)制在保證財(cái)務(wù)穩(wěn)健的前提下自主決策、自主經(jīng)營(yíng)。這就在一定程度上減少了外部行政行為對(duì)政策性銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù),使其能夠自主地在風(fēng)險(xiǎn)管理、人力資源、信息化手段和金融創(chuàng)新能力等方面提高經(jīng)營(yíng)管理水平。
(四)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)有明確的業(yè)務(wù)對(duì)象和服從政策的貸款投向
農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策的特殊機(jī)構(gòu),為體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向在支持對(duì)象上應(yīng)具有一定的選擇性,政府一般都對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)條件進(jìn)行明確的限定。同時(shí)國(guó)外農(nóng)業(yè)政策性金融一般會(huì)隨著一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而演進(jìn)。農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)、農(nóng)業(yè)政策性金融的主要任務(wù)、職能以及運(yùn)作方式上,都會(huì)根據(jù)所處的外部環(huán)境與本國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)相應(yīng)地做出調(diào)整。例如日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段賦予公庫不同的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù),很好地適應(yīng)了農(nóng)戶在不同時(shí)期對(duì)信貸資金地需求,為政府不同時(shí)期地農(nóng)業(yè)政策實(shí)施提供了有力地政策性金融支持。
(五)信貸融資模式應(yīng)為我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行的主要發(fā)展模式
政策性銀行的發(fā)展有兩種模式,既財(cái)政融資發(fā)展模式和信貸融資發(fā)展模式。在我國(guó)確立以信貸融資為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展模式是可行也是必要的,它適應(yīng)可我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,有利于強(qiáng)化農(nóng)發(fā)行所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,減少銀行對(duì)國(guó)家的依賴,減少債務(wù)人對(duì)政府的依賴,防止產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。
目前,我國(guó)農(nóng)發(fā)行基本屬于信貸融資的發(fā)展模式。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運(yùn)營(yíng)資金來源長(zhǎng)期以來主要依靠中國(guó)人民銀行的再貸款。自2004年以來,中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行融資方式不斷進(jìn)行創(chuàng)新。目前,中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行形成了以人民銀行再貸款為依托,市場(chǎng)發(fā)債融資為主體,各類存款以及同業(yè)拆借、票據(jù)交易等為補(bǔ)充,以市場(chǎng)化為主的多元化融資格局,其中金融債券已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行最主要的資金來源。
政策性銀行在上世紀(jì)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡持續(xù)增長(zhǎng)方面曾發(fā)揮了重要的作用,但隨著全球局勢(shì)整體趨于緩和,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并快速發(fā)展,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成熟,政策性銀行被賦予的歷史使命逐漸淡化。從20世紀(jì)90年代開始,各國(guó)政策性銀行紛紛走上改革之路,主要模式有以下四種:
1.分賬管理模式。隨著市場(chǎng)發(fā)展,部分傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)逐步具備商業(yè)價(jià)值,不宜繼續(xù)為其提供大額政策性貸款支持,但為保持投資的連續(xù)性,仍需有專門的機(jī)構(gòu)來兜底承擔(dān)這些業(yè)務(wù)。因此,在保持機(jī)構(gòu)政策性定位的前提下,可允許其開展部分有關(guān)聯(lián)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。機(jī)構(gòu)內(nèi)部通過設(shè)立特別賬戶或信托基金,對(duì)政策性、商業(yè)性業(yè)務(wù)實(shí)行專項(xiàng)管理,分賬戶獨(dú)立核算,從資金層面上保證了政策性業(yè)務(wù)資金不被用于商業(yè)贏利性業(yè)務(wù)。德國(guó)復(fù)興信貸銀行與韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行都曾采取過此種改革模式。
2.分立機(jī)構(gòu)模式。隨著經(jīng)濟(jì)大環(huán)境變化和市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟,政策性金融機(jī)構(gòu)原有的政策性業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)為按商業(yè)化模式運(yùn)作,但通過分設(shè)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)兩類業(yè)務(wù),仍可發(fā)揮協(xié)助政府干預(yù)資源配置的作用。具體方式是建立子公司,由其專門提供商業(yè)。這些子公司,或?yàn)殂y行全資擁有,或與戰(zhàn)略伙伴(大都是民營(yíng)資本)合資成立,專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù),并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如法國(guó)國(guó)民儲(chǔ)蓄銀行、德國(guó)復(fù)興與開發(fā)銀行、巴西BNDES都擁有具備獨(dú)立法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。
3.局部調(diào)整或收縮模式。為避免與商業(yè)銀行之間形成正面競(jìng)爭(zhēng),可考慮適當(dāng)調(diào)整或收縮政策性金融機(jī)構(gòu)部分業(yè)務(wù)。1950年設(shè)立的日本住宅金融公庫,在2007年根據(jù)《住宅金融支援機(jī)構(gòu)法》進(jìn)行了改革,改革后雖然仍為政府全資機(jī)構(gòu),但其法人形態(tài)已從特殊法人變更為獨(dú)立行政法人,主業(yè)從一級(jí)市場(chǎng)住宅按揭融資變更為二級(jí)市場(chǎng)證券化業(yè)務(wù),僅為應(yīng)對(duì)地震等災(zāi)害保留了少量的按揭融資,資金來源從財(cái)政借款調(diào)整為在市場(chǎng)發(fā)行抵押支持證券籌資,過去享有的政府預(yù)算補(bǔ)助也被取消。
4.徹底商業(yè)化模式。當(dāng)市場(chǎng)化程度繼續(xù)提高,不需要再保留政策性金融機(jī)構(gòu)時(shí),可采取徹底的產(chǎn)權(quán)改革,將且轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆纳虡I(yè)金融機(jī)構(gòu),符合條件的在時(shí)間成熟時(shí)可進(jìn)一步改制上市。比如1968年成立的新加坡發(fā)展銀行2003年更名為星展銀行并且上市。
二、對(duì)國(guó)開行商改定位的建議
業(yè)內(nèi)對(duì)國(guó)開行改革定性和定位主要持三種觀點(diǎn):一是商業(yè)化運(yùn)作的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu);二是商業(yè)化運(yùn)作的政策性銀行;三是商業(yè)銀行。對(duì)比國(guó)開行現(xiàn)實(shí)情況,筆者認(rèn)為將國(guó)開行發(fā)展應(yīng)定位為“服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略的、全球領(lǐng)先的中長(zhǎng)期批發(fā)銀行”。
1.中長(zhǎng)期批發(fā)銀行及其業(yè)務(wù)特點(diǎn)。中長(zhǎng)期批發(fā)銀行包括中長(zhǎng)期銀行和批發(fā)銀行。中長(zhǎng)期銀行是以開展中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)為主的銀行金融機(jī)構(gòu),其主要特點(diǎn):注重理論研究和規(guī)劃指導(dǎo),與政策性金融業(yè)務(wù)關(guān)系緊密,對(duì)國(guó)家發(fā)展貢獻(xiàn)較大,一般享有國(guó)家信用,資金來源以借款和發(fā)債為主,配套開展投資業(yè)務(wù)或投行業(yè)務(wù)。批發(fā)銀行是主要從事批發(fā)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu),其主要特點(diǎn):在各國(guó)金融體系中居于顯著地位,與政府及金融管理機(jī)關(guān)聯(lián)系密切;主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域是具有戰(zhàn)略意義的大城市、大行業(yè)、大企業(yè)和大客戶;享有較高信譽(yù),自身資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)運(yùn)作規(guī)模效益具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力;與其他金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)域既存在競(jìng)爭(zhēng)的一面,也存在合作和聯(lián)合的傾向;業(yè)務(wù)電子化、國(guó)際化程度一直處于領(lǐng)先地位;依賴高水平的經(jīng)營(yíng)方式和嚴(yán)格的管理來防范較大的風(fēng)險(xiǎn)。
2.國(guó)開行定位為中長(zhǎng)期銀行的必要性和可行性。
2.1可以借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn),在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲得一席之地。現(xiàn)代銀行體系構(gòu)建之初主要就是以中長(zhǎng)期批發(fā)銀行為主導(dǎo)的,在其發(fā)展的整個(gè)過程中,歷經(jīng)了20世紀(jì)30年代的“大蕭條”、90年代的“泡沫經(jīng)濟(jì)”和“亞洲金融危機(jī)”、21世紀(jì)初的“網(wǎng)絡(luò)泡沫”和當(dāng)前的“次貸危機(jī)”的洗禮。國(guó)開行走中長(zhǎng)期批發(fā)銀行的模式,不僅有很多先例可循,更可發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)。
2.2中長(zhǎng)期批發(fā)銀行模式是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境的明智選擇。目前我國(guó)已出現(xiàn)加速城市化的趨勢(shì),投資在未來較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心動(dòng)力,需要有長(zhǎng)期、大額、穩(wěn)定的融資支持。在中國(guó)目前的社會(huì)融資結(jié)構(gòu)中,缺乏穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金來源,資本市場(chǎng)在短期內(nèi)無法滿足這種需要,而多數(shù)商業(yè)銀行都面臨越來越嚴(yán)重的長(zhǎng)期信用風(fēng)險(xiǎn)。因此,有必要打造專門的中長(zhǎng)期批發(fā)銀行,通過金融創(chuàng)新和政策支持以獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低成本的資金進(jìn)行中長(zhǎng)期信用的批發(fā),來促進(jìn)融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。
2.3國(guó)開行本身已具備中長(zhǎng)期批發(fā)銀行的基本特質(zhì)。第一,雖然國(guó)開行商業(yè)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始并取得了階段性成果,但是由于歷史的原因,短時(shí)期內(nèi)國(guó)開行還屬于政策性金融機(jī)構(gòu),還將承擔(dān)大量政策性金融業(yè)務(wù),這符合中長(zhǎng)期批發(fā)銀行的基本特點(diǎn)。第二,國(guó)開行成立后就擔(dān)負(fù)起國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)器的作用,在業(yè)務(wù)領(lǐng)域與重點(diǎn)方向上與中長(zhǎng)期批發(fā)銀行一致,商改后國(guó)開行還將繼續(xù)突出服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略的核心理念。第三,國(guó)開行“規(guī)劃先行”的業(yè)務(wù)發(fā)展理念符合中長(zhǎng)期批發(fā)銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展模式。第四,國(guó)開行現(xiàn)有的以債券融資為主的資本結(jié)構(gòu)是與中長(zhǎng)期批發(fā)銀行業(yè)務(wù)相匹配的一種資金來源方式。第五,隨著國(guó)開行商業(yè)化轉(zhuǎn)型后“一拖二”體系的逐步形成,投資公司和證券公司的作用不斷增強(qiáng),更有助于中長(zhǎng)期批發(fā)業(yè)務(wù)的發(fā)展。