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旅行社條例范文第1篇

關(guān)鍵詞:《旅行社條例》;旅行社;水平分工體系;垂直分工體系

2009年5月1日《旅行社條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式施行。《條例》實(shí)施以來,社會(huì)各界反響不一。旅游者贊不絕口,認(rèn)為今后的旅游既透明又輕松,但不少旅行社感到無所適從,認(rèn)為今后的經(jīng)營(yíng)更加舉步維艱。為什么旅行社會(huì)出現(xiàn)這種反應(yīng)?筆者試從旅行社現(xiàn)行的分工體系來探討這一問題。

一、人為分工模式與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾:改革水平分工體系

旅行社分工體系是指不同類別的旅行社在各個(gè)市場(chǎng)區(qū)域或旅游產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中所扮演的角色及其相互之間的關(guān)系?；旧戏譃榇怪狈止んw系與水平分工體系兩種,前者是旅行社依據(jù)在業(yè)務(wù)流程中所扮演的不同角色而自然形成的旅游批發(fā)商、經(jīng)營(yíng)商和旅游零售商的縱向金字塔序列,是在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下形成的;而水平分工則是指在同一操作層次上,針對(duì)操作的不同特點(diǎn)而進(jìn)行的分工,一般由政府強(qiáng)制力推動(dòng)形成。

目前我國(guó)旅行社實(shí)行的是比較典型的水平分工體系,即按照市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍不同,人為地將旅行社劃分為國(guó)際旅行社和國(guó)內(nèi)旅行社兩大類,同時(shí),又把統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)劃分為入境旅游市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)和出境旅游市場(chǎng)。這種分工曾體現(xiàn)出合理性,但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,這種非自然的、人為的分工與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突越來越多,造成下列一些問題。

(一)現(xiàn)行水平分工體系制約了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)要素和資源的優(yōu)化配置起著基礎(chǔ)性作用。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中客觀存在的市場(chǎng)失靈則需要政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。但是我國(guó)旅行社現(xiàn)行的水平分工體系正是在政府行政力量干預(yù)下的產(chǎn)物,政府在微觀層面上對(duì)旅行社管的過多、過嚴(yán)、過死,不利于旅游資源的自由合理流動(dòng),使旅行社不能在不同的經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)上形成高質(zhì)高效的專業(yè)化分工,嚴(yán)重限制了旅行社發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)和實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng),制約了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。

(二)現(xiàn)行水平分工體系制約了旅行社的創(chuàng)新

水平分工體系的最大特點(diǎn)就是人為分割市場(chǎng),造成所有旅行社不論大小,除了在目標(biāo)市場(chǎng)方面有所不同外,在業(yè)務(wù)上幾乎包含了產(chǎn)品設(shè)計(jì)生產(chǎn)到營(yíng)銷直至接待和售后服務(wù)的所有環(huán)節(jié),每個(gè)企業(yè)都要“四面出擊”,并無批發(fā)和零售的主要差異,難以形成行業(yè)內(nèi)專業(yè)化分工與合作的高效局面。中小旅行社資金、人才有限,他們無力也無意去進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新,只是跟在有實(shí)力的大型旅行社后面依樣畫葫蘆,坐享大旅行社的成果,導(dǎo)致其以較低成本的與大旅行社競(jìng)爭(zhēng)。而尚不理智的中國(guó)旅游者往往選擇價(jià)格低廉的旅游產(chǎn)品,從而使大型旅行社在價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位,不僅損害了大旅行社進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力,而且使大旅行社發(fā)揮不出資金、人才、規(guī)模的優(yōu)勢(shì),無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

(三)現(xiàn)行水平分工體系導(dǎo)致了價(jià)格無序競(jìng)爭(zhēng)

水平分工體系下的中小旅行社無力創(chuàng)新,大旅行社又缺乏創(chuàng)新動(dòng)力,導(dǎo)致旅行社產(chǎn)品內(nèi)容雷同,全國(guó)一萬(wàn)多家不同規(guī)模的旅行社在同一層面進(jìn)行低效率競(jìng)爭(zhēng),全行業(yè)的凈利潤(rùn)多年來維持在2%-3%之間,上升空間極為有限。又由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱,大旅行社在激烈的惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位,一定程度上容易導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的產(chǎn)生。如此惡性循環(huán),旅行社的整體產(chǎn)品質(zhì)量降低,低成本的無序價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈,必然造成市場(chǎng)秩序混亂,既損害了旅游者的利益,最終也將損害旅行社業(yè)的整體利益,影響其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

解決中國(guó)旅行社水平分工模式存在的主要問題,必須對(duì)原有分工體系進(jìn)行改革。而新《條例》作出的一系列修訂更有利于旅行社行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展。因此,重新構(gòu)建旅行社分工體系不僅是旅行社自身生存和發(fā)展的需要,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、市場(chǎng)分工模式與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合:重建自然分工體系

我國(guó)旅行社分工體系改革應(yīng)該遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,并結(jié)合旅行社行業(yè)自身特點(diǎn),構(gòu)建以旅行社產(chǎn)品服務(wù)流程為基礎(chǔ)的與市場(chǎng)機(jī)制相協(xié)調(diào)的自然分工體系。

(一)重建自然分工體系的構(gòu)想:以市場(chǎng)為主導(dǎo),構(gòu)建垂直分工體系

以市場(chǎng)為主導(dǎo),構(gòu)建旅行社業(yè)的垂直分工體系,真正實(shí)現(xiàn)“大型旅行社集團(tuán)化、中型旅行社專業(yè)化、小型旅行社化”,即大型旅行社扮演生產(chǎn)商、批發(fā)商的角色,中小型旅行社扮演零售商、商的角色。通過專業(yè)化分工,使各個(gè)旅行社根據(jù)市場(chǎng)狀況和自身實(shí)力找準(zhǔn)自己的位置,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

第一,大型旅行社集團(tuán)化。在市場(chǎng)化的運(yùn)作過程中,一些大型旅行社已經(jīng)探索多種途徑和方式進(jìn)行企業(yè)重組和產(chǎn)業(yè)融合,以實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張。如上海錦江旅游股份有限公司依托錦江國(guó)際集團(tuán)的綜合資源和優(yōu)勢(shì),通過整合上海國(guó)際旅游社有限公司、上海旅行社等知名的國(guó)際、國(guó)內(nèi)旅行社,已經(jīng)發(fā)展成為中國(guó)旅行社產(chǎn)業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)者之一。國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)上,各地都出現(xiàn)一批有資金實(shí)力的包機(jī)旅游批發(fā)商,與航空公司合作推出包機(jī)產(chǎn)品,主要由自己的銷售網(wǎng)絡(luò)收取直客,并借助其他旅行社的零售網(wǎng)點(diǎn)銷售,已經(jīng)形成了一個(gè)批發(fā)和零售的關(guān)系。如上海春秋國(guó)旅總經(jīng)理王正華認(rèn)為,“自建分社是適合春秋國(guó)旅擴(kuò)張的最佳途徑,而網(wǎng)絡(luò)包機(jī)批發(fā)商也是春秋國(guó)旅始終如一的優(yōu)勢(shì)與定位”。同時(shí),中國(guó)旅行社業(yè)也在與金融業(yè)主動(dòng)進(jìn)行溝通。如攜程旅行網(wǎng)和招商銀行專門針對(duì)商務(wù)旅游市場(chǎng)聯(lián)手打造“攜程旅行信用卡”?？偟恼f來,我國(guó)旅行社業(yè)的集團(tuán)化、規(guī)?；l(fā)展態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。而大型旅行社在實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化之后,其基本業(yè)務(wù)包括三方面,即產(chǎn)品開發(fā)、市場(chǎng)開拓和旅游接待,而銷售業(yè)務(wù)則主要由數(shù)量眾多的中小旅行社。

第二,中型旅行社專業(yè)化。大型旅行社通過市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化之后,中型旅行社應(yīng)相應(yīng)調(diào)整其經(jīng)營(yíng)方向,避開其在經(jīng)營(yíng)大眾包價(jià)游產(chǎn)品的比較劣勢(shì),集中優(yōu)勢(shì)資源形成特色產(chǎn)品,走專業(yè)化發(fā)展道路,使自己成為專業(yè)旅行商,以便最大限度地滿足出游觀念日益成熟的旅游者的個(gè)性需求,從而避免與大型旅行社正面交鋒。與旅行社集團(tuán)憑借自己實(shí)力通過經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想不同,中型旅行社,尤其是有自主開發(fā)產(chǎn)品實(shí)力的旅行社,應(yīng)采用市場(chǎng)細(xì)分化、產(chǎn)品專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略,對(duì)某些產(chǎn)品進(jìn)行深度開發(fā),設(shè)計(jì)出自己的拳頭產(chǎn)品來參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),形成自己的產(chǎn)品品牌和專有的消費(fèi)者群體,在市場(chǎng)中找到自己合適的位置。新條例實(shí)施后,旅行社行業(yè)結(jié)構(gòu)將重新洗牌。分布在不同地區(qū)的專業(yè)旅行社可以采用連鎖經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合,以“資源共享,客源互流,整體促銷,共同發(fā)展”為原則,組建跨區(qū)域的旅行社聯(lián)合體。聯(lián)合體中的各旅行社共同采購(gòu)和開發(fā)產(chǎn)品、共同開拓市場(chǎng)、共同使用品牌、相互營(yíng)銷產(chǎn)品、相互管理協(xié)作等。各單體旅行社可能規(guī)模不大,但聯(lián)合化經(jīng)營(yíng)可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),互利互惠,以集體的力量來提升競(jìng)爭(zhēng)力。

第三,小型旅行社化。小型旅行社,在數(shù)量上是最多的,它們遍布全國(guó)各地,與大型旅行社實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化、中型旅行社實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和聯(lián)合經(jīng)營(yíng)相適應(yīng),小型旅行社可以采取向社轉(zhuǎn)變的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。零售商不從事產(chǎn)品的開發(fā)、團(tuán)隊(duì)的接待和具體運(yùn)作,也幾乎不擁有接待設(shè)施,而是與多家大社簽訂合同、協(xié)議,集中精力銷售大社的產(chǎn)品,努力為直客服務(wù),以傭金的方式獲得收益。社也可以充分利用信息技術(shù)帶來的便利,拓寬渠道。以攜程旅行網(wǎng)為代表的在線旅行商的成功運(yùn)作和上海春秋旅行社的網(wǎng)絡(luò)加盟模式提供了發(fā)展制的新途徑。此外,關(guān)聯(lián)度強(qiáng)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)所具有的優(yōu)勢(shì)也是可以尋求的途徑之一。如由東方航空公司票務(wù)業(yè)務(wù)整體注入的東航東美旅游公司,一躍成為中國(guó)最大的旅行商之一。

上述旅行社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們,隨著我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入,市場(chǎng)開放度的不斷增加,合理的市場(chǎng)格局將慢慢形成,這為構(gòu)建垂直分工體系提供了市場(chǎng)運(yùn)作基礎(chǔ)。新《條例》打破了人為市場(chǎng)分割的旅行社水平分工體系,要建立起旅行社的垂直分工體系,還需要建立起一個(gè)有利于垂直分工的市場(chǎng)環(huán)境。因此規(guī)范政府行為,培育健康的外部市場(chǎng)環(huán)境將成為構(gòu)建垂直分工體系的關(guān)鍵。

(二)新分工體系的制度保障:以宏觀調(diào)控為后盾,培育健康的市場(chǎng)環(huán)境

我國(guó)政府職能正在不斷轉(zhuǎn)變,從管理型轉(zhuǎn)向管理加服務(wù)型,對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和管理已經(jīng)從微觀轉(zhuǎn)向宏觀。政府對(duì)旅行社的宏觀干預(yù)和調(diào)控最終是通過法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)的,不能依賴行政手段。而目前我國(guó)旅行社行業(yè)管理的依據(jù)是由政府及相關(guān)旅游行政主管部門的政令、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)國(guó)家和地方行政法規(guī)構(gòu)成,還沒有專門的《旅游法》出臺(tái),新《條例》對(duì)旅行商的形成和發(fā)展也缺乏足夠的法律支持。因此加快旅游立法,完善管理制度是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。

第一,加快旅游立法,完善管理制度。首先,要以法律的形式確認(rèn)旅行社業(yè)垂直分工體系的合法性。因?yàn)橹挥腥绱?才能最有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置要素和資源上的作用,使企業(yè)家根據(jù)自己的戰(zhàn)略構(gòu)建企業(yè)組織,確立業(yè)務(wù)范圍,發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),集中力量進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新,最終形成有效合理分工與合作的局面,促進(jìn)旅行社業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。其次,政府可以通過制定合理的經(jīng)濟(jì)政策更有效地引導(dǎo)旅行社企業(yè)的發(fā)展。相對(duì)于法律法規(guī),政策更具靈活性,使得政府可以根據(jù)形勢(shì)的變化,通過調(diào)整政策,引導(dǎo)旅游企業(yè)健康發(fā)展。再次,建立健全法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制,重點(diǎn)是對(duì)旅行社及其人員的進(jìn)入、退出以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程的監(jiān)督管理。應(yīng)對(duì)那些只重表面而無實(shí)效的管理方法,如年審制、各種評(píng)比、末位淘汰等應(yīng)予改革,代之以公正公平公開有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制和方法。

第二,打破行業(yè)壟斷,消除地方保護(hù)。打破行業(yè)壟斷,消除地方保護(hù),實(shí)現(xiàn)旅游銷售資源的合理配置,是推進(jìn)旅行制實(shí)行的重要因素。我國(guó)由于長(zhǎng)期的地方保護(hù)和條塊分割,使本來密切相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)的銷售業(yè)務(wù)互不相關(guān),既造成旅游銷售資源的巨大浪費(fèi),也導(dǎo)致每個(gè)單項(xiàng)產(chǎn)品的單位銷售成本居高不下。如我國(guó)絕大多數(shù)旅行社沒有航空機(jī)票銷售權(quán),而絕大多數(shù)機(jī)票銷售點(diǎn)也不銷售包價(jià)旅游或酒店客房,更不用說各鐵路局擁有的火車票代售點(diǎn)了。此外,新《條例》明確提出“旅行社分社的設(shè)立不受地域限制”,要求打破地方保護(hù)。因此,只有打破行業(yè)壟斷,消除地方保護(hù),才有可能運(yùn)用已有的航空、鐵路售票、汽車租賃和訂房等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)資源,并將其與中小旅行社旅行銷售資源進(jìn)行整合,通過旅行商實(shí)現(xiàn)旅游銷售資源的合理配置。

三、結(jié)束語(yǔ)

新《條例》的實(shí)施將使我國(guó)旅行社業(yè)發(fā)展到需要細(xì)化、分工、專業(yè)的“十字路口”,未來的旅行社將是大的更大,小的更小,專業(yè)的更專業(yè),逐漸形成“批零”結(jié)合的垂直分工體系。因此我國(guó)旅行社應(yīng)該及時(shí)把握這一歷史機(jī)遇,通過專業(yè)化分工,尋找自己的生存空間。

參考文獻(xiàn):

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旅行社條例范文第2篇

關(guān)鍵詞：旅行社產(chǎn)品；核心利益相關(guān)者；協(xié)調(diào)策略

近年來，隨著旅行社產(chǎn)品在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)激烈化，越來越多的旅行社為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)客源，忽視旅行社的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，走價(jià)格大戰(zhàn)之路，因而“零團(tuán)費(fèi)”、“負(fù)團(tuán)費(fèi)”層出不窮，使旅行社產(chǎn)品陷入了低質(zhì)低價(jià)的惡性循環(huán)，失去了長(zhǎng)久的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也嚴(yán)重的制約了我國(guó)旅行社業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。基于這種現(xiàn)狀，本文以利益相關(guān)者理論為理論基礎(chǔ)，著重分析旅行社產(chǎn)品中旅行社、旅游供應(yīng)商、導(dǎo)游、旅游者四個(gè)核心利益相關(guān)者之間的利益格局，探討如何協(xié)調(diào)相互間的利益，發(fā)揮他們最大的綜合效益，優(yōu)化旅行社產(chǎn)品質(zhì)量，為增強(qiáng)旅行社行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力找到解決之道。

一、旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者利益失衡的現(xiàn)狀及原因分析

對(duì)旅游行業(yè)而言，因?yàn)榉ㄖ撇粔蚪∪?，市?chǎng)機(jī)制不完善和對(duì)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不清等原因，各相關(guān)群體為追求自身利益的最大化，往往忽視長(zhǎng)期戰(zhàn)略而只重視眼前利益，導(dǎo)致旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者之間矛盾重重，從而使整個(gè)旅游行業(yè)陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)之中。

（一）旅行社產(chǎn)品綜合效益與旅游供應(yīng)商追求單一效益間的矛盾

旅行社產(chǎn)品的供應(yīng)商是指為旅行社產(chǎn)品生產(chǎn)提供所需資源的企業(yè)與個(gè)人，主要包括旅游景區(qū)、旅游飯店、旅游交通、旅游餐廳及旅游購(gòu)物店等 。根據(jù)旅行社產(chǎn)品對(duì)供應(yīng)商的依附強(qiáng)弱的關(guān)系，將旅游供應(yīng)商分為黏性旅游供應(yīng)商和彈性旅游供應(yīng)商。由于我國(guó)旅游市場(chǎng)管理的不規(guī)范，使旅行社產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售中處于強(qiáng)勢(shì)地位的黏性旅游供應(yīng)商，在追求利益最大化的過程中忽視旅行社產(chǎn)品的整體利益最大化的目標(biāo)，忽視其他利益相關(guān)者的利益訴求。例如，在黃金周期間旅游車經(jīng)營(yíng)者提高車價(jià)以獲取更多利潤(rùn)，而旅行社卻不得不壓縮其他利益相關(guān)者的利潤(rùn)空間彌補(bǔ)車價(jià)帶來的損失，使產(chǎn)品的報(bào)價(jià)更具競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)獲得更高的利潤(rùn)。再例如景區(qū)單獨(dú)提高門票價(jià)格，從而擠占依存于該線路的賓館飯店、旅行社以及其他服務(wù)機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)空間，使其出現(xiàn)高成本、低質(zhì)量運(yùn)營(yíng)，最終把矛盾轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成線路產(chǎn)品整體低質(zhì)化。然而，彈性旅游供應(yīng)商的產(chǎn)品并非旅游活動(dòng)中的必備要素，旅行社對(duì)其依賴程度相對(duì)較低，再加上我國(guó)彈性旅游供應(yīng)商提供的產(chǎn)品雷同、無新意、營(yíng)銷渠道單一，因而隱性高額回扣成為其拉攏或維系旅行社的不二法門。

（二）旅行社產(chǎn)品成本控制與導(dǎo)游薪酬待遇間的矛盾

旅游業(yè)發(fā)展初期，導(dǎo)游曾是收入可觀、令人羨慕的職業(yè)，但隨著我國(guó)的客源市場(chǎng)由入境市場(chǎng)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)游隊(duì)伍急劇擴(kuò)大，學(xué)歷結(jié)構(gòu)不斷向下傾斜，導(dǎo)致導(dǎo)游供求失衡，旅行社面對(duì)導(dǎo)游強(qiáng)勢(shì)畢現(xiàn)。沒有強(qiáng)有力的利益保障機(jī)制，旅行社低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)的威脅和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到處于產(chǎn)業(yè)鏈下端的導(dǎo)游人員，造成了導(dǎo)游人員沒有穩(wěn)定的基本工資和社會(huì)福利待遇，主要的收入來源于購(gòu)物回扣和小費(fèi)，生活沒有基本的保障。

根據(jù)陳乾康（2006） 教授從導(dǎo)游人員收入狀況、社會(huì)福利狀況、工作環(huán)境狀況以及心理健康狀況對(duì)四川省近3500名導(dǎo)游人員的生存狀態(tài)進(jìn)行了廣泛調(diào)研。調(diào)查結(jié)果顯示導(dǎo)游人員的生存狀態(tài)急劇惡化，導(dǎo)游人員的生存狀態(tài)堪憂。惡劣的生存狀態(tài)和不合理的薪酬結(jié)構(gòu)必將間接損害旅游者的正當(dāng)利益、惡化供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)、降低導(dǎo)游人員職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)，旅行社產(chǎn)品質(zhì)量自然難以保證。

（三）旅行社產(chǎn)品發(fā)展滯后與旅游者要求提高間的矛盾

隨著人們文化水平和自身素質(zhì)的不斷提高，對(duì)旅行社產(chǎn)品的質(zhì)量和品味的要求也越來越高，旅游者已不滿足于傳統(tǒng)的團(tuán)隊(duì)線路的走馬觀花式、常規(guī)性的低水平服務(wù)，而是要求在熱情、周到服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供更多專業(yè)化和個(gè)性化的服務(wù)。然而受目前不成熟旅游市場(chǎng)對(duì)旅游產(chǎn)品差別的制約，旅行社產(chǎn)品難以走品質(zhì)化道路。而從旅游者的角度來說，部分旅游者消費(fèi)的不理性，盲目的以低價(jià)格作為首要的考慮因素，而低于旅行社產(chǎn)品成本價(jià)格必然會(huì)損害旅游者的正當(dāng)利益，勢(shì)必造成旅游者對(duì)旅行社產(chǎn)品的不滿。旅游者消費(fèi)能力以及旅行社產(chǎn)品本身的特性使得本應(yīng)致力于產(chǎn)品差異化競(jìng)爭(zhēng)的旅行社無力在產(chǎn)品本身找到突破口，糾纏于低價(jià)吸引客源，產(chǎn)品無創(chuàng)新，導(dǎo)致旅行社產(chǎn)品難以得到穩(wěn)定的客源，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

二、旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者間的利益協(xié)調(diào)策略

（一）健全旅游旅游法規(guī)，加強(qiáng)政府對(duì)旅游行業(yè)的監(jiān)管力度

政府是構(gòu)建各利益主體利益均衡的重要責(zé)任主體，它的作用在于運(yùn)用法律的手段對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立和維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，創(chuàng)建一個(gè)良好的、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。目前我國(guó)旅游立法已經(jīng)取得了一些成績(jī)，促進(jìn)了旅游業(yè)的健康發(fā)展和旅游者權(quán)益的保障，但在有些領(lǐng)域仍然針對(duì)性不強(qiáng)，相對(duì)于旅游發(fā)展的速度，旅游立法相對(duì)落后。基于這些原因，政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)和完善：

第一、轉(zhuǎn)變旅游行政部門的職能，權(quán)力下放到旅游行業(yè)協(xié)會(huì)。政府轉(zhuǎn)型與行業(yè)協(xié)會(huì)力量的增強(qiáng)是并行不悖的，旅游行政部門不糾纏于旅游市場(chǎng)的微觀職能，大力培育行業(yè)協(xié)會(huì)，權(quán)力下放到旅游協(xié)會(huì)、導(dǎo)游協(xié)會(huì)，利用行業(yè)自身力量來管理，真正發(fā)揮行業(yè)的治理功能。而旅游行政部門僅擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控和保障職能。比如，成立導(dǎo)游服務(wù)中心，把社會(huì)導(dǎo)游管理權(quán)劃撥給導(dǎo)游協(xié)會(huì)，給松散的社會(huì)導(dǎo)游創(chuàng)造一個(gè)“家外之家”，旅行社在旺季時(shí)可以通過導(dǎo)游服務(wù)中心聘用導(dǎo)游，應(yīng)付旺季急需導(dǎo)游的局面。

第二、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)旅游購(gòu)物市場(chǎng)的立法與監(jiān)管。規(guī)范旅游購(gòu)物市場(chǎng)，一方面防止旅游供應(yīng)商高價(jià)賣出低質(zhì)的旅游商品，損害旅游者的正當(dāng)權(quán)益；另一方面杜絕旅行社低于成本報(bào)價(jià)，用購(gòu)物回扣和傭金來貼補(bǔ)團(tuán)費(fèi)。采取“公對(duì)公”傭金制度 、旅游定點(diǎn)商店和管制、加強(qiáng)對(duì)旅行社勞動(dòng)管理等政策來規(guī)范旅游購(gòu)物市場(chǎng)，保障各利益主體的合法權(quán)益，從而遏制回扣的泛濫。

第三、加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督和信息的傳播，促進(jìn)旅行社產(chǎn)品弱勢(shì)利益主體權(quán)益的保護(hù)。充分發(fā)揮媒體的作用，對(duì)合法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范操作的旅行社加以表彰，推出明星旅行社和明星導(dǎo)游，在行業(yè)中樹立典范，在消費(fèi)者中建立口碑。對(duì)私自降低服務(wù)質(zhì)量、違規(guī)操作的旅行社要公開曝光，必要時(shí)停業(yè)整頓。

（二）調(diào)整旅行社產(chǎn)品核心利益主體的角色定位，最大限度滿足其利益訴求

第一、旅行社角色的重新定位。根據(jù)旅行社產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售同一性的特點(diǎn)，旅行社不但作為一個(gè)銷售者，但更核心的職能是生產(chǎn)者的職能 。筆者認(rèn)為如果旅行社轉(zhuǎn)變觀念改變傳統(tǒng)的銷售者的角色，以“生產(chǎn)者”來定位，則更容易在旅游電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代中脫穎而出，贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。降低生產(chǎn)成本、創(chuàng)新產(chǎn)品的類型，提高產(chǎn)品的質(zhì)量是“生產(chǎn)者”增長(zhǎng)利潤(rùn)的根本途徑，那么以“生產(chǎn)者”自居的旅行社便會(huì)想法設(shè)法的推出旅行社產(chǎn)品的類型，根據(jù)旅游者的個(gè)性化要求制定更多的個(gè)性化產(chǎn)品，改善服務(wù)，使其在激烈競(jìng)爭(zhēng)的旅游市場(chǎng)上脫穎而出，成為網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者。

第二、旅游供應(yīng)商角色的重新定位。長(zhǎng)期以來，旅游供應(yīng)商銷售產(chǎn)品上高度依賴旅行社這個(gè)單一渠道。但隨著旅游者自主能力的增強(qiáng)，旅游市場(chǎng)監(jiān)管體系的不斷完善，旅游購(gòu)物“定點(diǎn)管理”模式的勢(shì)微，旅游供應(yīng)商原有的尋租空間正逐漸萎縮乃至消失。這決定了無論是彈性供應(yīng)商還是黏性供應(yīng)商都必須重新轉(zhuǎn)變角色，確定“獨(dú)立旅游廠商”的角色定位，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立獨(dú)立的銷售渠道，不過分依賴旅行社導(dǎo)游的銷售。與旅行社建立長(zhǎng)期的合作戰(zhàn)略關(guān)系，通過完成銷售數(shù)量和目標(biāo)給予旅行社及導(dǎo)游一定的優(yōu)惠折扣或傭金，互利互惠，保持長(zhǎng)期持續(xù)的供需關(guān)系。

第三、導(dǎo)游角色的重新定位。導(dǎo)游是旅游產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的好壞直接影響到旅游服務(wù)質(zhì)量的高低和旅行社的生存狀況。所以在旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者中，導(dǎo)游角色的重新定位顯得尤為重要。我國(guó)導(dǎo)游隊(duì)伍普遍以年輕人為主，學(xué)歷普遍偏低、導(dǎo)游薪酬結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)狀為導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量低下、“宰客、欺客”角色的存在提供了條件。導(dǎo)游應(yīng)該扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有的局面，積極對(duì)其角色重新定位，努力成為“旅游體驗(yàn)的制造者” 。建立合理的導(dǎo)游薪酬制度，加強(qiáng)導(dǎo)游人員的日常培訓(xùn)，運(yùn)用多種獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)方法，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)對(duì)導(dǎo)游員的人文關(guān)懷。

第四、旅游者角色的重新定位。旅游者外出旅游是為了獲得旅游的經(jīng)歷或感受，如果在選擇旅行社產(chǎn)品時(shí)一味的追求低價(jià)產(chǎn)品，就會(huì)在旅行過程中增加許多的不愉快經(jīng)歷。因此，旅游者應(yīng)培養(yǎng)成熟的消費(fèi)理念，不為“低團(tuán)費(fèi)、零團(tuán)費(fèi)”所蒙蔽，積極充當(dāng)理性的旅游經(jīng)歷的追求者。此外，旅游者還應(yīng)自覺加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范與規(guī)避意識(shí)，積極投保“旅游意外險(xiǎn)”。

（三）建立相對(duì)完整的利益保障及監(jiān)管機(jī)制

第一、加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者的協(xié)作?？梢钥紤]從以下兩個(gè)方面入手：一是建立和維護(hù)旅行社產(chǎn)品的品牌機(jī)制。產(chǎn)品的品牌是旅行社的無形資產(chǎn)，而品牌和信譽(yù)是旅行社產(chǎn)品各利益主體間協(xié)調(diào)途徑“正常化”的根本之道。旅行社產(chǎn)品通過貼標(biāo)簽的形式向旅游者發(fā)出信號(hào)，并通過導(dǎo)游在旅游活動(dòng)中提供的服務(wù)對(duì)旅行社產(chǎn)品質(zhì)量和聲譽(yù)進(jìn)行活宣傳。二是加強(qiáng)旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者之間的全方位、各方面的合作。旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者的合作共贏，才能使系統(tǒng)的整體目標(biāo)得意實(shí)現(xiàn)。以旅行社與顧客協(xié)作為例，在現(xiàn)代的旅行社經(jīng)營(yíng)中，細(xì)化顧客需求，提供個(gè)性化的產(chǎn)品和服務(wù)，滿足不同層次不同顧客的需要。以優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品、完善的服務(wù)和及時(shí)的信息溝通留住客戶。

第二、建立有效的旅行社產(chǎn)品核心利益相關(guān)者之間的行為監(jiān)控機(jī)制。在旅行社產(chǎn)品的運(yùn)行中，由于每個(gè)利益相關(guān)者的利益點(diǎn)不同，因此存在著利益沖突。同時(shí)有的利益相關(guān)者為了滿足自己的利益，就可能通過不法行為來?yè)p害其他利益相關(guān)者的利益，使得系統(tǒng)的整體利益受到損害。比如旅游供應(yīng)商為了獲取更多的利潤(rùn)，提供低劣的產(chǎn)品和服務(wù)，損害旅游者的利益。因此從維護(hù)旅行社產(chǎn)品各利益相關(guān)者的利益出發(fā)，必須建立有效的監(jiān)控機(jī)制。建議擴(kuò)展旅行社質(zhì)量保證金制度，作為保障弱勢(shì)利益相關(guān)者的專用款項(xiàng)，當(dāng)相關(guān)利益主體不履行合同約定或?qū)е缕渌嬷黧w正當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，旅游行政部門將用此款對(duì)弱勢(shì)主體進(jìn)行補(bǔ)償；建立透明信息公開機(jī)制，確保相關(guān)利益主體的知情權(quán)；發(fā)揮旅游協(xié)會(huì)等行業(yè)組織的作用，使旅行社產(chǎn)品相關(guān)利益主體能在相對(duì)透明的信息環(huán)境下選擇合作伙伴，實(shí)現(xiàn)相互制衡。

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旅行社條例范文第3篇

第一條為了加強(qiáng)對(duì)旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展，制定本條例。

第二條本條例適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的旅行社和外國(guó)旅行社在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的常駐機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱外國(guó)旅行社常駐機(jī)構(gòu)）。

第三條本條例所稱旅行社，是指有營(yíng)利目的，從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)。

本條例所稱旅游業(yè)務(wù)，是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù)，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

第四條國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)旅行社的監(jiān)督管理工作。

縣級(jí)以上地方人民政府管理旅游工作的部門按照職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的旅行社的監(jiān)督管理工作。

本條第一款、第二款規(guī)定的部門統(tǒng)稱旅游行政管理部門。

第五條旅行社按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍，分為國(guó)際旅行社和國(guó)內(nèi)旅行社。本條例另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。

國(guó)際旅行社的經(jīng)營(yíng)范圍包括入境旅游業(yè)務(wù)、出境旅游業(yè)務(wù)、國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。

國(guó)內(nèi)旅行社的經(jīng)營(yíng)范圍僅限于國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。

第二章旅行社設(shè)立

第六條設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）有固定的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所；

（二）有必要的營(yíng)業(yè)設(shè)施；

（三）有經(jīng)培訓(xùn)并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書的經(jīng)營(yíng)人員；

（四）有符合本條例第七條、第八條規(guī)定的注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金。

第七條旅行社的注冊(cè)資本，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）國(guó)際旅行社，注冊(cè)資本不得少于150萬(wàn)元人民幣；

（二）國(guó)內(nèi)旅行社，注冊(cè)資本不得少于30萬(wàn)元人民幣。

第八條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)按照下列標(biāo)準(zhǔn)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金：

（一）國(guó)際旅行社經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)務(wù)的，交納60萬(wàn)元人民幣；經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的，交納100萬(wàn)元人民幣。

（二）國(guó)內(nèi)旅行社，交納10萬(wàn)元人民幣。

質(zhì)量保證金及其在旅游行政管理部門負(fù)責(zé)管理期間產(chǎn)生的利息，屬于旅行社所有；旅游行政管理部門按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以從利息中提取一定比例的管理費(fèi)。

第九條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)際旅行社，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理旅游工作的部門提出申請(qǐng)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理旅游工作的部門審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門審核批準(zhǔn)。

申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)內(nèi)旅行社，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市管理旅游工作的部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。

第十條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：

（一）設(shè)立申請(qǐng)書；

（二）設(shè)立旅行社可行性研究報(bào)告；

（三）旅行社章程；

（四）旅行社經(jīng)理、副經(jīng)理履歷表和本條例第六條第三項(xiàng)規(guī)定的資格證書；

（五）開戶銀行出具的資金信用證明、注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者審計(jì)師事務(wù)所出具的驗(yàn)資報(bào)告；

（六）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明；

（七）經(jīng)營(yíng)設(shè)備情況證明。

第十一條旅游行政管理部門收到申請(qǐng)書后，根據(jù)下列原則進(jìn)行審核：

（一）符合旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃；

（二）符合旅游市場(chǎng)需要；

（三）具備本條例第六條規(guī)定的條件。

旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書之日起30日內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，并通知申請(qǐng)人。

第十二條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核批準(zhǔn)的申請(qǐng)人頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》，申請(qǐng)人持《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》向工商行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，不得從事旅游業(yè)務(wù)。

第十三條旅行社變更經(jīng)營(yíng)范圍的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批的旅游行政管理部門審核批準(zhǔn)后，到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)。

旅行社變更名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人等或者停業(yè)、歇業(yè)的，應(yīng)當(dāng)?shù)焦ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)辦理相應(yīng)的變更登記或者注銷登記，并向原審核批準(zhǔn)的旅游行政管理部門備案。

第十四條旅游行政管理部門對(duì)旅行社實(shí)行公告制度。公告包括開業(yè)公告、變更名稱公告、變更經(jīng)營(yíng)范圍公告、停業(yè)公告、吊銷許可證公告。

第十五條旅行社每年接待旅游者10萬(wàn)人次以上的，可以設(shè)立不具有法人資格的分社（以下簡(jiǎn)稱分社）。

國(guó)際旅行社每設(shè)立一個(gè)分社，應(yīng)當(dāng)增加注冊(cè)資本75萬(wàn)元人民幣，增交質(zhì)量保證金30萬(wàn)元人民幣；國(guó)內(nèi)旅行社每設(shè)立一個(gè)分社，應(yīng)當(dāng)增加注冊(cè)資本15萬(wàn)元人民幣，增交質(zhì)量保證金5萬(wàn)元人民幣。

旅行社同其設(shè)立的分社應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)、統(tǒng)一招徠、統(tǒng)一接待。

旅行社設(shè)立的分社，應(yīng)當(dāng)接受所在地的縣級(jí)以上地方人民政府管理旅游工作的部門的監(jiān)督管理。

第十六條外國(guó)旅行社在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門批準(zhǔn)。

外國(guó)旅行社常駐機(jī)構(gòu)只能從事旅游咨詢、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動(dòng)，不得經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)。

第三章旅行社經(jīng)營(yíng)

第十七條旅行社應(yīng)當(dāng)按照核定的經(jīng)營(yíng)范圍開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

旅行社在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則，遵守商業(yè)道德。

第十八條旅行社不得采用下列不正當(dāng)手段從事旅游業(yè)務(wù)，損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：

（一）假冒其他旅行社的注冊(cè)商標(biāo)；

（二）擅自使用其他旅行社的名稱；

（三）詆毀其他旅行社的名譽(yù)；

（四）委托非旅行社的單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)；

（五）擾亂旅游市場(chǎng)秩序的其他行為。

第十九條旅行社與其聘用的經(jīng)營(yíng)人員，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)。

經(jīng)營(yíng)人員未經(jīng)旅行社同意，不得披露、使用或者允許他人使用其所掌握的旅行社商業(yè)秘密。

第二十條旅行社應(yīng)當(dāng)維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。

旅行社向旅游者提供的旅游服務(wù)信息必須真實(shí)可靠，不得作虛假宣傳。

第二十一條旅行社組織旅游，應(yīng)當(dāng)為旅游者辦理旅游意外保險(xiǎn)，并保證所提供的服務(wù)符合保障旅游者人身、財(cái)物安全的要求；對(duì)可能危及旅游者人身、財(cái)物安全的事宜，應(yīng)當(dāng)向旅游者作出真實(shí)的說明和明確的警示，并采取防止危害發(fā)生的措施。

第二十二條旅行社對(duì)旅游者提供的旅行服務(wù)項(xiàng)目，按照國(guó)家規(guī)定收費(fèi)；旅行中增加服務(wù)項(xiàng)目需要加收費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)事先征得旅游者的同意。

旅行社提供有償服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向旅游者出具服務(wù)單據(jù)。

第二十三條因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權(quán)向旅游行政管理部門投訴：

（一）旅行社因自身過錯(cuò)未達(dá)到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的；

（二）旅行社服務(wù)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；

（三）旅行社破產(chǎn)造成旅游者預(yù)交旅行費(fèi)損失的。

旅游行政管理部門受理旅游者的投訴，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定處理。

第二十四條旅行社為接待旅游者聘用的導(dǎo)游和為組織旅游者出境旅游聘用的領(lǐng)隊(duì)，應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書。

第二十五條旅行社組織旅游者出境旅游，應(yīng)當(dāng)選擇有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的依法設(shè)立的、信譽(yù)良好的旅行社，并與之簽訂書面協(xié)議后，方可委托其承擔(dān)接待工作。

因境外旅行社違約，使旅游者權(quán)益受到損害的，組織出境旅游的境內(nèi)旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，然后再向違約的境外旅行社追償。

第二十六條旅行社招徠、接待旅游者，應(yīng)當(dāng)制作完整記錄，保存有關(guān)文件、資料，以備旅游行政管理部門核查。

第四章外商投資旅行社的特別規(guī)定

第二十七條外商投資旅行社適用本章規(guī)定；本章沒有規(guī)定的，適用本條例其他有關(guān)規(guī)定。

前款所稱外商投資旅行社，包括外國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者同中國(guó)投資者依法共同投資設(shè)立的中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社和中外合作經(jīng)營(yíng)旅行社。

第二十八條中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社的注冊(cè)資本最低限額為人民幣400萬(wàn)元。中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社的注冊(cè)資本最低限額可以進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整期限由國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門確定。

中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社各方投資者的出資比例，由國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門按照有關(guān)規(guī)定確定。

中外合作經(jīng)營(yíng)旅行社的注冊(cè)資本最低限額、各方出資比例，比照適用本條第一款、第二款的規(guī)定。

第二十九條外商投資旅行社的中國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）是依法設(shè)立的公司；

（二）最近3年無違法或者重大違規(guī)記錄；

（三）符合國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門規(guī)定的審慎的和特定行業(yè)的要求。

第三十條外商投資旅行社的外國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）是旅行社或者主要從事旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)；

（二）年旅游經(jīng)營(yíng)總額4000萬(wàn)美元以上；

（三）是本國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員。

第三十一條設(shè)立外商投資旅行社，由中國(guó)投資者向國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門提出申請(qǐng)，并提交本條例第十條規(guī)定的文件和符合本條例第三十條規(guī)定條件的證明文件。國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)審查完畢，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)《外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可審定意見書》；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請(qǐng)人并說明理由。

申請(qǐng)人持《外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可審定意見書》以及投資各方簽訂的合同、章程向國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門提出設(shè)立外商投資企業(yè)的申請(qǐng)。國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起在有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)擬設(shè)立外商投資旅行社的合同、章程審查完畢，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》，并通知申請(qǐng)人向國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門領(lǐng)取《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請(qǐng)人并說明理由。

申請(qǐng)人憑《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》和《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》向工商行政管理機(jī)關(guān)辦理外商投資旅行社的注冊(cè)登記手續(xù)。

第三十二條外商投資旅行社可以經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)務(wù)和國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。

外商投資旅行社不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

第三十三條外商投資旅行社不得經(jīng)營(yíng)中國(guó)公民出國(guó)旅游業(yè)務(wù)以及中國(guó)其他地區(qū)的人赴香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)旅游的業(yè)務(wù)。

第五章監(jiān)督檢查

第三十四條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)旅行社和外國(guó)旅行社常駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序。

第三十五條旅行社應(yīng)當(dāng)接受旅游行政管理部門對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、旅游安全、對(duì)外報(bào)價(jià)、財(cái)務(wù)帳目、外匯收支等經(jīng)營(yíng)情況的監(jiān)督檢查。

旅游行政管理部門工作人員執(zhí)行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示證件。

第三十六條旅游行政管理部門對(duì)旅行社每年進(jìn)行一次年度檢查。旅行社應(yīng)當(dāng)按照旅游行政管理部門的規(guī)定，提交年檢報(bào)告書、資產(chǎn)狀況表、財(cái)務(wù)報(bào)表以及其他有關(guān)文件、材料。

第三十七條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量保證金的財(cái)務(wù)管理，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將質(zhì)量保證金用于賠償旅游者的經(jīng)濟(jì)損失。任何單位和個(gè)人不得挪用質(zhì)量保證金。

第六章罰則

第三十八條違反本條例第十二條第二款、第十六條第二款規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令停止非法經(jīng)營(yíng)，沒收違法所得，并處人民幣1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。

第三十九條違反本條例第十七條第一款、第二十一條、第二十二條第一款、第二十四條、第二十五條第一款、第三十二條、第三十三條規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正；有違法所得的，沒收違法所得；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓15天至30天，可以并處人民幣5000元以上2萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。

第四十條違反本條例第十八條、第二十條第二款規(guī)定的，依照《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

第四十一條違反本條例第二十六條、第三十五條第一款規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓3天至15天，可以并處人民幣3000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。

第四十二條旅行社被吊銷《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，由工商行政管理部門相應(yīng)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

第四十三條旅游行政管理部門受理本條例第二十三條規(guī)定的投訴，經(jīng)調(diào)查情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的實(shí)際損失，責(zé)令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔(dān)或者無力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質(zhì)量保證金中劃撥。

第四十四條旅游行政管理部門或者對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：

（一）對(duì)符合條件的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》或者《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》而不予頒發(fā)的；

（二）對(duì)不符合條件的申請(qǐng)人擅自頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》或者《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》的。

第四十五條旅游行政管理部門工作人員、，觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分。

第七章附則

旅行社條例范文第4篇

以全市涉外服務(wù)環(huán)境整治大會(huì)會(huì)議精神為指導(dǎo)，以創(chuàng)建“文明誠(chéng)信之都，國(guó)際商旅名城”為目標(biāo)，以整頓和規(guī)范入境旅游市場(chǎng)、打擊“幫幫干”肆意拼縫、敲詐勒索為突破口，堅(jiān)持依法治旅，強(qiáng)化整章建制，專項(xiàng)治理與綜合整治并舉，加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)，提高企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)，依據(jù)《旅行社條例》及其它有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步優(yōu)化旅游環(huán)境，提高服務(wù)質(zhì)量，使我市成為國(guó)際、國(guó)內(nèi)最安全、最舒適的旅游目的地。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)

為加強(qiáng)整治行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，旅游局成立“旅游行業(yè)整治行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組：

組長(zhǎng)：*

副組長(zhǎng)：*、*、*

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)四個(gè)專項(xiàng)工作組：

1、培訓(xùn)教育組

組長(zhǎng)：*

成員：*

主要任務(wù)：開展新《旅行社條例》、《黑龍江省旅游條例》宣傳貫徹工作，對(duì)我市旅游從業(yè)人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)。

2、現(xiàn)場(chǎng)檢查組

組長(zhǎng)：*

成員：*

主要任務(wù)：對(duì)旅行社日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行檢查監(jiān)督，在公路、鐵路兩個(gè)口岸對(duì)導(dǎo)游人員持證上崗情況進(jìn)行檢查，不定期在賓館、商場(chǎng)等俄羅斯游客集中的地方檢查導(dǎo)游人員全程陪同情況，檢查旅行社發(fā)放《旅游聯(lián)系卡》、《游客滿意度調(diào)查問卷》情況。

3、對(duì)外聯(lián)絡(luò)組

組長(zhǎng)：*

成員：金麗芬

主要任務(wù)：與俄方旅游管理部門溝通聯(lián)絡(luò)，及時(shí)通報(bào)各階段進(jìn)展情況、整治成果，并積極爭(zhēng)取俄方旅游管理部門的配合。

4、綜合組

組長(zhǎng)：*

成員：*、*

主要任務(wù)：做好整治工作的材料綜合、信息反饋、情況匯總，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，編發(fā)簡(jiǎn)報(bào)。在*旅游網(wǎng)和*日?qǐng)?bào)、*電視臺(tái)上宣傳報(bào)道整治工作的重大意義和成果。

三、工作步驟

1、教育培訓(xùn)階段（8月20日至8月25日）

旅游局行業(yè)管理科制定旅游從業(yè)人員培訓(xùn)方案，培訓(xùn)內(nèi)容包括：《旅行社條例》、《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》、職業(yè)道德教育、導(dǎo)游業(yè)務(wù)知識(shí)。通知各旅行社組織人員參加培訓(xùn)，各旅行社負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)所屬?gòu)臉I(yè)人員基本情況，將材料上報(bào)到旅游局行業(yè)管理科，經(jīng)培訓(xùn)考試合格后，由旅游局頒發(fā)《*市旅游從業(yè)人員上崗證》，允許其在我市行政區(qū)域內(nèi)從事相關(guān)旅游業(yè)務(wù)。

2、集中整治階段（8月25日—9月25日）

旅游局與*、工商、城管等部門協(xié)作配合，對(duì)公路、鐵路兩個(gè)口岸現(xiàn)場(chǎng)及各賓館、商場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法檢查。重點(diǎn)檢查“黑社”、“黑導(dǎo)”、“黑門市部”，導(dǎo)游人員與經(jīng)營(yíng)者串通欺騙、脅迫旅游者消費(fèi)。堅(jiān)決取締無證照旅行社門市部；查處旅行社門市部私自轉(zhuǎn)賣、轉(zhuǎn)讓旅游函件給其它非旅游單位或個(gè)人使用的行為；清理國(guó)際社掛靠、承包、變相轉(zhuǎn)讓旅行社經(jīng)營(yíng)權(quán)的違規(guī)行為；堅(jiān)決打擊各種非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為。對(duì)違規(guī)、違紀(jì)的單位及個(gè)人將按照《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

旅行社條例范文第5篇

[關(guān)鍵詞]旅行社；質(zhì)量保證金；去行政化；完善對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002―5006(2010)03―0084―05

2009年5月1日實(shí)施的《旅行社條例》修改了《旅行社管理?xiàng)l例》有關(guān)旅行社質(zhì)量保證金的相關(guān)規(guī)定，刪除了旅游行政裁決的規(guī)定。國(guó)家旅游局的《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》及《旅游投訴受理辦法(討論稿)》擬將劃撥旅行社質(zhì)量保證金使用制度去行政化。學(xué)術(shù)界和業(yè)界對(duì)改革利弊缺乏深入探討，因此，對(duì)旅行社質(zhì)量保證金的改革現(xiàn)狀、原因及存在問題的分析，有利于完善我國(guó)旅行社質(zhì)量保證金制度。

一、去行政化：旅行社質(zhì)量保證金使用制度的改革

《旅行社管理?xiàng)l例》第43條規(guī)定，“旅游行政管理部門受理本條例第23條規(guī)定的投訴，經(jīng)調(diào)查情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的實(shí)際損失，責(zé)令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔(dān)或者無力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質(zhì)量保證金中劃撥。”國(guó)家旅游局頒布的《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》及《旅游投訴暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)章完善、補(bǔ)充了劃撥質(zhì)量保證金的程序要件、形式要件。2007年國(guó)家旅游局以“行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛無裁決權(quán)”為由將《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》列入擬修改規(guī)章目錄中①。

《旅行社條例》第15條規(guī)定，“有下列情形之一的，旅游行政管理部門可以使用旅行社的質(zhì)量保證金：(一)旅行社違反旅游合同約定，侵害旅游者合法權(quán)益，經(jīng)旅游行政管理部門查證屬實(shí)的；(二)旅行社因解散、破產(chǎn)或者其他原因造成旅游者預(yù)交旅游費(fèi)用損失的?！薄堵眯猩鐥l例實(shí)施細(xì)則》第15條規(guī)定，對(duì)旅行社應(yīng)當(dāng)提交給旅游行政管理部門的旅行社與銀行達(dá)成的使用質(zhì)量保證金的協(xié)議，其中應(yīng)當(dāng)包含旅行社與銀行雙方承諾，縣級(jí)以上旅游行政管理部門出具的劃撥質(zhì)量保證金的文件可以使用質(zhì)量保證金?！堵糜瓮对V受理辦法(討論稿)》擬規(guī)定受理各類旅游投訴，只適用調(diào)解，不做賠償決定，不設(shè)定復(fù)議程序；達(dá)成調(diào)解協(xié)議而旅行社無力承擔(dān)責(zé)任的，旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)依據(jù)授權(quán)，以授權(quán)人名義做出劃撥決定。

旅游行政管理部門負(fù)有對(duì)旅行社及其行為監(jiān)督管理，對(duì)侵害旅游者合法權(quán)益的調(diào)查、處理的職責(zé)。確認(rèn)旅游者實(shí)際損失后的責(zé)令賠償屬于行政裁決，劃撥質(zhì)量保證金是實(shí)現(xiàn)行政裁決的行政強(qiáng)制。從行政法理論及司法實(shí)踐來看，《旅行社管理?xiàng)l例》中質(zhì)量保證金使用制度包含行政裁決和行政強(qiáng)制行政行為。對(duì)行政裁決或行政強(qiáng)制行為不服的，可尋求行政復(fù)議、行政訴訟的法律救濟(jì)。

《旅行社條例》對(duì)旅行社質(zhì)量保證金的管理和使用做了制度修改。管理制度上，新條例明確規(guī)定質(zhì)量保證金是旅行社存入銀行的存款，旅行社需要向旅游行政管理部門提交存款文件而非繳納款項(xiàng)，旅游行政管理部門不再?gòu)睦⒅刑崛」芾碣M(fèi)。在使用制度上，《旅行社條例》取消了“應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的實(shí)際損失，責(zé)令旅行社予以賠償”的規(guī)定，僅規(guī)定旅游行政管理部門在兩種情形下可以使用旅行社質(zhì)量保證金?？梢?，《旅行社條例》取消了旅游行政管理部門的旅游行政裁決權(quán)，《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定質(zhì)量保證金存入的商業(yè)銀行與旅行社存款協(xié)議應(yīng)有對(duì)旅游行政管理部門使用的書面承諾，以及旅行社與銀行達(dá)成的使用質(zhì)量保證金的協(xié)議。《旅游投訴受理辦法(討論稿)》擬規(guī)定，劃撥決定是旅行社委托或者是旅游糾紛當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議的委托，以授權(quán)人名義作出的非行政行為。從取消旅游行政裁決到質(zhì)量保證金使用的協(xié)議性，再到根據(jù)授權(quán)人名義而非強(qiáng)制劃撥質(zhì)量保證金，將完成劃撥質(zhì)量保證金使用制度去行政化改造。

質(zhì)量保證金制度有利于實(shí)現(xiàn)旅游糾紛的簡(jiǎn)捷、快速解決，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序。但行政法規(guī)為何放棄旅游行政裁決權(quán)，旅游行政管理部門為何予以去行政化制度改革呢?

二、質(zhì)量保證金使用去行政化的原因分析

(一)質(zhì)量保證金復(fù)雜的法律性質(zhì)易引發(fā)適法爭(zhēng)議

《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》等規(guī)章規(guī)定，旅行社質(zhì)量保證金是指由旅行社繳納、旅游行政管理部門管理、用于保障旅游者權(quán)益的專用款項(xiàng)，旅游行政管理部門可以從利息中提取管理費(fèi)?！堵眯猩鐥l例》規(guī)定，質(zhì)量保證金是旅行社存入銀行后將有關(guān)證明文件交給旅游行政管理部門，利息歸旅行社所有?！堵眯猩鐥l例》不再允許旅游行政管理部門可以從利息中提取管理費(fèi)，通過修改質(zhì)量保證金管理規(guī)定，明確了質(zhì)量保證金屬于旅行社所有的自物權(quán)，按照民法原理，利息作為銀行存款的孳息，孳息應(yīng)歸屬原物，質(zhì)量保證金利息屬于旅行社所有的規(guī)定是科學(xué)的和符合倫理的，符合《憲法》對(duì)私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)的規(guī)定，也是《立法法》確定的對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收必須由法律調(diào)整的落實(shí)。所以，質(zhì)量保證金屬于私法性質(zhì)。但質(zhì)量保證金是行政法規(guī)強(qiáng)制設(shè)立的，其必須存入旅游行政管理部門指定的銀行開設(shè)專門的質(zhì)量保證金賬戶，是旅行社設(shè)立的資格條件之一，質(zhì)量保證金的管理和使用是旅游行政管理部門行為主導(dǎo)的，體現(xiàn)了較強(qiáng)的國(guó)家干預(yù)特征?？梢?，質(zhì)量保證金是不同于定金、預(yù)付款和保證的一種特殊類型擔(dān)保形式。定金、預(yù)付款和保證是由合同當(dāng)事人約定的，屬于當(dāng)事人合意的范疇，更多體現(xiàn)意思自治特征。旅行社繳納質(zhì)量保證金，是保證金規(guī)章規(guī)定的法定義務(wù)，與其意志沒有關(guān)系，故保證金是強(qiáng)制的?？梢姡|(zhì)量保證金具有公法屬性，是受到公權(quán)力限制的履約保證金。質(zhì)量保證金是旅行社合法財(cái)產(chǎn)，但其管理與使用又受到旅游行政管理部門等公權(quán)力的干預(yù)，兼具公私法雙重法律屬性決定了對(duì)質(zhì)量保證金行政凍結(jié)、劃撥等易引發(fā)法律適用上的爭(zhēng)議。

(二)旅游行政裁決具有民事和行政交叉的雙重法律關(guān)系造成執(zhí)法困難

廣東省珠海市香洲區(qū)人民法院在李海春訴珠海市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所旅游行政處理案的行政判決書中指出，“旅游者與旅行社之間因旅游服務(wù)合同而發(fā)生的關(guān)系從本質(zhì)上講是民事法律關(guān)系，是合同關(guān)系，其履行過程中產(chǎn)生的糾紛，本來屬于法院管轄的范圍。之所以由被告負(fù)責(zé)，是基于國(guó)家對(duì)旅游市場(chǎng)的干預(yù)，目的是提高管制的效率”①。旅游合同的簽訂、履行等糾紛屬于違約或侵權(quán)的民事責(zé)任范疇，旅游行政裁決、劃撥是行政主體對(duì)旅游民事糾紛權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政裁斷和干預(yù)，包含了行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。旅游行政裁決是具體行政行為，但同時(shí)要受到質(zhì)量保證金雙重法律屬性與旅游 糾紛民事性質(zhì)的制約，旅游行政裁決必須充分尊重旅游合同的約定條款，不能以行政意志代替當(dāng)事人意志自治，所以旅游行政裁決、劃撥質(zhì)量保證金的程序、實(shí)體應(yīng)受到旅游合同當(dāng)事人意志一定的制約。當(dāng)事人對(duì)旅游行政裁決和劃撥行為不服的，可通過行政訴訟途徑尋求救濟(jì)。出于依法行政考核等原因，行政主體大多不愿意參與行政訴訟，而且，旅游行政裁決存在行政訴訟與民事訴訟交織與程序協(xié)調(diào)等復(fù)雜問題。

(三)旅游合同損害賠償法律與規(guī)章規(guī)定不一致造成適法困境

國(guó)家旅游局的規(guī)章和《合同法》對(duì)旅游糾紛賠償?shù)臍w責(zé)原則、賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不一。執(zhí)法實(shí)踐中，旅游行政裁決多以國(guó)家旅游局相關(guān)規(guī)章為依據(jù)，而法院適用《合同法》等審理旅游賠償糾紛案件，實(shí)體規(guī)定差別導(dǎo)致旅游行政裁決和民事裁判同一事實(shí)出現(xiàn)不同結(jié)果。如馬某訴上海春秋旅行社案中，游客馬某依據(jù)《合同法》提出的賠償數(shù)額和旅行社根據(jù)國(guó)家旅游局《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的賠償數(shù)額相距甚遠(yuǎn)，法院按照《合同法》判決春秋旅行社賠償馬某經(jīng)濟(jì)損失2400元。同一事由，依據(jù)不同法律文件賠償數(shù)額相差9倍。行政裁決適用規(guī)章有關(guān)質(zhì)量保證金的相關(guān)規(guī)定，旅游者獲得民事賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通過民事訴訟得到的賠償數(shù)額。如果旅游行政管理部門不予行政裁決，有行政不作為之嫌，這直接造成旅游行政裁決法律適用困境。

可見，質(zhì)量保證金公私法雙重法律屬性、旅游糾紛裁決具有的民事和行政交織雙重法律關(guān)系，以及法規(guī)不一致等，導(dǎo)致質(zhì)量保證金使用易發(fā)生爭(zhēng)議、操作難度大等執(zhí)法困境。問題是，劃撥質(zhì)量保證金去行政化是否符合行政法理論，是否具有現(xiàn)實(shí)合理性呢?

三、質(zhì)量保證金使用去行政化存在的問題

(一)質(zhì)量保證金使用去行政化不符合行政法理論

《旅行社條例》對(duì)質(zhì)量保證金使用行為未明確定性?！堵眯猩绻芾?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》及《旅游投訴受理辦法(討論稿)》對(duì)質(zhì)量保證金使用做了去行政化制度設(shè)計(jì)。其理論基點(diǎn)是質(zhì)量保證金的使用建立在民事契約基礎(chǔ)上，即旅行社存入質(zhì)量保證金時(shí)與銀行達(dá)成質(zhì)量保證金使用協(xié)議；銀行對(duì)旅游行政管理部門劃撥決定予以執(zhí)行的書面承諾；旅行社對(duì)旅游行政管理部門的委托或授權(quán)。也就是說，旅游行政管理部門使用質(zhì)量保證金是銀行、旅游當(dāng)事人等平等協(xié)商基礎(chǔ)上的非行政行為，其法律效力源于銀行、旅行社以及旅游行政管理部門之間協(xié)商性結(jié)果，故應(yīng)屬民事行為。問題是，質(zhì)量保證金是受到行政權(quán)力限制的履約保證金。旅行社作為私法主體，授權(quán)作為行政主體的旅游行政管理部門，做出對(duì)第三人(銀行)具有強(qiáng)制執(zhí)行劃撥決定，究竟應(yīng)當(dāng)屬于民法領(lǐng)域中民事行為還是行政法領(lǐng)域中的行政行為，是法學(xué)領(lǐng)域的新生事物，值得深入探討。但從行政法學(xué)理論來看，認(rèn)為劃撥決定是民事行為難以成立，有規(guī)避法律之嫌。

行政行為包括：行政主體實(shí)施的行為；實(shí)施行政管理的職權(quán)行為；產(chǎn)生引起法律效果的行為。從行政主體來看，旅游行業(yè)行政管理部門負(fù)有對(duì)旅行社主體及其行為監(jiān)督管理，從而保護(hù)旅游者合法權(quán)益、維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序的職責(zé)，旅游行政管理部門對(duì)旅游糾紛管理的主體資格是合法的。從行政職權(quán)行為來看，《旅行社條例》第41條、43條規(guī)定旅游等行政管理部門對(duì)旅行社違法行為有監(jiān)督管理之權(quán)責(zé)，旅游者對(duì)旅行社侵害其合法權(quán)益之情形，享有向旅游行政管理部門等職能部門投訴權(quán)利，行政部門負(fù)有及時(shí)調(diào)查處理并將結(jié)果告知旅游者之義務(wù)?？梢?，對(duì)旅游者投訴的查證處理是旅游行政管理部門法定行政職權(quán)。旅游行政管理部門作為旅行社主體和行為主管部門，其負(fù)有維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序、保護(hù)旅游者合法權(quán)益的義務(wù)和責(zé)任。作為旅游市場(chǎng)秩序的維護(hù)者的旅游行政管理部門對(duì)旅游者投訴的調(diào)查處理是其法定義務(wù)，查證處理當(dāng)然也應(yīng)包括做出劃撥質(zhì)量保證金之決定。雖然行政法規(guī)的用語(yǔ)是“可以使用質(zhì)量保證金”，但是在對(duì)旅行社侵害旅游者合法權(quán)益查證屬實(shí)的情況下；如果旅游者要求使用質(zhì)量保證金予以賠償，旅游市場(chǎng)秩序的監(jiān)督管理者職責(zé)所要求，旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)作出劃撥決定。從法律效果看，《旅行社條例》對(duì)使用質(zhì)量保證金的規(guī)定涵蓋查證屬實(shí)和劃撥決定兩個(gè)行為，旅游行政管理部門對(duì)旅游糾紛法律事實(shí)的調(diào)查和確認(rèn)，不以當(dāng)事人意志的影響，應(yīng)屬于行政行為。以旅游行政管理部門做出的劃撥決定意味著對(duì)旅行社的財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪和名譽(yù)權(quán)的影響，故也應(yīng)屬于行政行為。

所以，簡(jiǎn)單將劃撥質(zhì)量保證金去行政化不符合行政法理論，屬于規(guī)章形式的“立法不作為”，以不合法的規(guī)章為依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法難免違法。

(二)質(zhì)量保證金使用去行政化缺乏現(xiàn)實(shí)合理性

首先，質(zhì)量保證金為旅游糾紛預(yù)防、糾紛解決發(fā)揮重要作用。實(shí)踐中，旅游糾紛當(dāng)事人出于經(jīng)濟(jì)等諸多因素考慮，大多選擇向旅游行政管理部門投訴而非尋求司法途徑解決。國(guó)家旅游局旅游質(zhì)監(jiān)所的《2008年全國(guó)旅游投訴情況通報(bào)》指出：2008年全國(guó)各級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)所接到投訴9334件，正式受理8068件29132人次投訴，全年理賠金額是697.6萬(wàn)元，大部分理賠經(jīng)質(zhì)監(jiān)所調(diào)解后，由旅行社直接對(duì)游客進(jìn)行賠償，只有在少部分旅行社不同意調(diào)解后，再由質(zhì)監(jiān)所劃撥質(zhì)保金進(jìn)行強(qiáng)制理賠，2008年全國(guó)只有4個(gè)省份劃撥了質(zhì)保金。盡管質(zhì)監(jiān)所強(qiáng)行劃撥的省份不多，但旅游行政裁決、強(qiáng)制劃撥制度，以及可能的行政處罰對(duì)旅行社具有較大潛在威懾，這是大部分旅游合同糾紛得以高效徹底解決的重要原因，絕大多數(shù)的旅游糾紛投訴通過各級(jí)旅游行政管理部門(旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu))得以解決。筆者調(diào)研得知，2008年江蘇省所有的旅游糾紛經(jīng)過旅游行政管理部門協(xié)調(diào)(旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu))均高效、便捷調(diào)解結(jié)案?？梢姡|(zhì)量保證金制度對(duì)于督促旅行社依法履行旅游合同，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，對(duì)旅游合同糾紛的解決發(fā)揮了非常積極的作用。

其次，質(zhì)量保證金去行政化后的劃撥決定法律依據(jù)不足。如果缺乏旅游行政裁決程序，旅游行政管理部門僅以旅行社授權(quán)做出劃撥決定，即使銀行按照相關(guān)協(xié)議予以自愿配合，劃撥決定的前提和基礎(chǔ)是旅游合同糾紛當(dāng)事人的授權(quán)行為，明顯法律依據(jù)不足。而且，旅游行政管理部門作為行政主體，不符合依法行政的法律保留原則。劃撥質(zhì)量保證金是行政強(qiáng)制措施，并非行政主體都有強(qiáng)制措施權(quán)力，法律、行政法規(guī)只規(guī)定少數(shù)行政機(jī)關(guān)有此項(xiàng)職權(quán)，如公安、稅務(wù)、工商、海關(guān)等。行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施，必須有法律、法規(guī)依據(jù)，當(dāng)事人對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為不服，可尋求行政復(fù)議或行政訴訟法律救濟(jì)。審議中《行政強(qiáng)制法(草案)》第48條規(guī)定：“劃撥存款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)作出決定。前款規(guī)定以外的行政機(jī)關(guān)劃撥當(dāng)事人存款的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒絕?！薄渡虡I(yè)銀行法》第30條規(guī)定：“對(duì)單位存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

最后，司法機(jī)關(guān)恐難認(rèn)同質(zhì)量保證金使用去行政化。質(zhì)量保證金是旅行社所有的存款，但其管理和使用受到旅游行政管理部門限制和制約。作為旅游市場(chǎng)監(jiān)督管理的行政主體，旅游行政管理部門的劃撥決定是對(duì)銀行、旅行社產(chǎn)生強(qiáng)制的法律效力的行政行為。在《旅行社條例》對(duì)使用質(zhì)量保證金定性相對(duì)模糊的情況下，即使旅游行政管理部門根據(jù)旅行社委托以授權(quán)人名義作出的劃撥決定，但根據(jù)我國(guó)的《行政訴訟法》規(guī)定，法院在審理行政案件時(shí)，國(guó)家旅游局劃拔質(zhì)量保證金去行政化的規(guī)章僅為參照適用。依據(jù)行政法理論及相關(guān)立法精神，劃撥行為具有較強(qiáng)權(quán)力影響因素，一般而言，法院多認(rèn)定為行政行為。司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)劃撥決定定性不同，必然會(huì)造成法律適用的混亂，影響法制統(tǒng)一與權(quán)威。

綜上所述，簡(jiǎn)單地將質(zhì)量保證金去行政化不利于旅游糾紛高效便捷的解決，有違建立質(zhì)量保證金制度之初衷，但質(zhì)量保證金的執(zhí)法困境也是無法回避的問題。對(duì)此，我們可通過完善我國(guó)質(zhì)量保證金制度來加以解決。

四、旅行社質(zhì)量保證金法律制度的完善

(一)保留旅游行政裁決制度，實(shí)行旅游行政裁決的準(zhǔn)司法化

基于旅行社質(zhì)量保證金兼具公私法的雙重法律屬性及旅游行政裁決具有民事法律關(guān)系等因素，我們應(yīng)強(qiáng)化當(dāng)事人在行政裁決及劃撥的實(shí)體范圍、程序過程中的主體性和自治性，即充分尊重旅游者在質(zhì)量保證金劃撥實(shí)體、程序選擇方面的處分原則；弱化旅游行政管理部門在旅游行政裁決及劃撥程序中的行政能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)旅游行政裁決的準(zhǔn)司法化。旅游者請(qǐng)求旅游行政管理部門保護(hù)自己合法權(quán)益的意思表示是行政裁決啟動(dòng)前提。行政裁決聽證過程中按照誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則，必要時(shí)可以職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證。行政裁決應(yīng)當(dāng)限于旅游者請(qǐng)求范圍，按照旅游合同約定及《合同法》的規(guī)定作為裁決依據(jù)。行政裁決作出后，旅游者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，旅游行政管理部門才可以作出劃撥決定，通知相關(guān)銀行予以劃撥質(zhì)量保證金。對(duì)劃撥行為允許通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑予以救濟(jì)。

(二)強(qiáng)化旅游糾紛行政調(diào)解及創(chuàng)設(shè)和解協(xié)議、調(diào)解書履行協(xié)助法律制度

旅游合同為民事法律關(guān)系，應(yīng)遵循當(dāng)事人意思自治之原則。質(zhì)量保證金制度之出發(fā)點(diǎn)是提高管制的效率，落腳點(diǎn)是旅游合同糾紛解決及維護(hù)旅游秩序。所以，我們應(yīng)強(qiáng)化旅游行政管理部門在旅游糾紛解決過程中的居間調(diào)解作用。旅游行政管理部門接到旅游者投訴后應(yīng)進(jìn)行調(diào)解。在聽證過程中，應(yīng)組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。旅游管理部門對(duì)旅游民事糾紛的調(diào)解行為依法不屬于行政訴訟受理、審查范圍。

糾紛當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議，旅游行政管理部門以劃撥決定方式來履行，存在行政行為等問題。鑒于質(zhì)量保證金的特殊屬性，我們可以建立調(diào)解、和解協(xié)議履行的協(xié)助法律制度。

當(dāng)事人予以和解達(dá)成協(xié)議的，和解協(xié)議是當(dāng)事人協(xié)商一致的民事法律行為，依法成立的和解協(xié)議，自成立時(shí)生效。為保證和解協(xié)議的執(zhí)行，旅游行政管理部門可以應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)示對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行鑒證，旅游者憑鑒證后的和解協(xié)議可直接向相關(guān)銀行要求支付相應(yīng)的質(zhì)量保證金。所以，和解協(xié)議的鑒證是民事糾紛當(dāng)事人平等協(xié)商履行過程中的協(xié)助行為，是銀行劃撥質(zhì)量保證金的證明，不屬于行政備案，依法不具有可訴性。

旅游行政管理部門也可由雙方申請(qǐng)，依據(jù)旅游糾紛當(dāng)事人協(xié)商一致的內(nèi)容，以旅游行政管理部門名義制作《旅游投訴調(diào)解／和解書》，其是旅游糾紛當(dāng)事人之間的民事協(xié)議，雙方簽收后依法具有法律約束力。其作為旅游者向銀行要求劃撥旅行社質(zhì)量保證金的書面證明文件，以旅游行政管理部門名義出具是為了民事調(diào)解／和解書的履行提供協(xié)質(zhì)，不屬于行政決定，依法不具有可訴性。當(dāng)然，調(diào)解不成當(dāng)事人要求行政裁決，旅游行政管理部門應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定依法處理。