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誠然，政府監管是彌補市場缺陷、矯正市場失靈的良方，但其本身也必然受到公平與效率的制約。無論是財政撥款，還是從被監管者處提取收入，都是以消耗社會公共資源、減損市場經濟效率為代價。解決市場失靈問題，關鍵在于這些成本的付出是否通過合理的資源配置達到了一定的效率水平。我國車險市場監管法律制度，雖經歷了從無到有、從粗到細的逐步完善過程，但政府監管部門把大量的資源用在了實施現場檢查、規范承保業務等治標不治本的工作上，對一些不該管的工作課以嚴格的標準，卻忽視了對一些重要工作的監管，工作主次失衡。此外，監管資源配置的不平衡、法律制度規定的不合理也屢屢可見。

明晰監管思路選擇，宏觀指導改革方向只有政府監管部門、被監管者內部、行業組織和社會各界均樹立起車險監管工作思路之宏觀認識，才能協力推動各項監管工作的進展。從監管模式上看，總體可以分為寬松和嚴格兩種。考察世界上保險發達國家監管歷程之演進，可以總結出這樣一個基本的規律:一國保險監管模式的選擇不是一成不變的，而是與該國特定歷史時期的政治、經濟發展條件相適應的。中國的車險市場近十年來有了突飛猛進的發展，但總體上仍處于初級發展階段。違規支付手續費甚至進行商業賄賂等亂象叢生、車險監管法律制度不健全、消費者普遍缺乏保險知識和風險意識等現實情況表明，在目前情況下，我國寬松的監管環境尚未形成，仍應適用嚴格的監管模式指導車險監管工作。然而，監管模式嚴格程度之把握則是司法實踐中的核心問題。目前的保險監管有些許不合理之處，部分該管的工作沒有管，不該管的工作卻管得太嚴了。以市場準入的法律規定為例，根據新《保險法》第六十九條之規定，設立保險公司的最低注冊資本限額為2億元，且必須為實繳貨幣出資。立法者做此規定其用意在于，保險業為特殊的金融行業，具有一定的社會保障性，故須確保其償付能力。筆者認為，此種規定過于嚴苛，不利于增加保險市場經營主體，難以形成有效的競爭。如今，車險市場集中度高，主要為人保、太保等四家保險公司所據，形成壟斷之勢即是市場準入標準過高、監管過嚴所致。是故，在認識到嚴格監管模式必要性之基礎上，實踐中如何把握嚴格度也是亟待解決的問題之一。從具體的監管方式和手段上看，利用高新技術手段，充分借助外部力量，完善監測系統，建立與國際保險業接軌的風險監管控制標準，不斷提高保險監管的效率和水平始終是車險監管改革的方向。車險市場“高保費、負收益”之現狀是值得深思的，筆者認為，加強對車險企業資金運用的監管是解決負收益問題的手段之一。監管部門在以現場檢查為重要手段的前提下，應積極開拓非現場監管，從靜態監管向動態監管轉化，拓展具有車險特色的監管方式和手段，發現承保環節的違規操作，杜絕惡意抬高手續費等現象。只有明晰車險市場監管思路之選擇，堅持嚴格的監管模式，創新符合實情的監管方式和手段，并在立法、執法和司法過程中加以體現，才能宏觀指導改革方向。

明確法律法規制定權限，解決監管法律體制內在沖突目前，我國已經形成了以《保險法》為核心的車險監管法制體系，其主要由三個層次的法律規范構成。第一層次是以《保險法》為核心，《道路交通安全法》、《行政處罰法》等為輔的基本法律體系，其承擔著統領車險監管、維護車險市場秩序、規范車險合同條款之作用。第二層次是國務院主持通過的《機動車交通事故責任強制保險條例》、《道路交通安全法實施條例》等行政法規體系。第三層次是中國保險監督管理委員會制定的部門規章、各種規范性文件之體系，如《關于加強機動車輛商業保險條款費率管理的通知》、《機動車輛保險理賠管理指引》、《中國保險監督管理委員會行政處罰程序規定》等。后兩個層次的文件是對第一層次基本法律的具體明確和進一步闡釋，使得監管原則具體化、監管方法科學化，積極推動保險市場依法經營和監管機構依法監管。三個層次的法律法規相互作用、互為補充，本應形成結構分明、邏輯嚴謹、內在統一的車險監管法律制度，以保障保險業的快速可持續發展。但是現實情況并非如此，該法制體系尚有以下兩個缺漏，亟待解決。首先，授權立法問題較大，規章規范制定權限不明。《道路交通安全法》規定由國務院制定《機動車第三者責任強制保險制度》的具體辦法。然而，國務院制定的《機動車交通事故責任強制保險條例》中，又將保險費率的審批權交給了保監會，保監會則將交強險保險條款和保險費率的制定任務轉包給了保險行業協會。在實踐中，保險行業協會集行業內各保險公司之力，共同研究開發制定協會行業條款，最后由保監會審批通過。雖然，我國沒有明確的法律規定禁止多層級的授權立法，但是從《立法法》第九、第十條考量，其合法性存在爭議。退一步言之，保險行業協會主要由保險公司構成，由利害關系主體參與保險條款和保險費率的制定，其合理性也值得商榷。筆者認為，要構建規范系統的監管法律制度，首先應當明確部門規章、各規范性文件的制定權限，避免越權立法導致立法混亂。其次，法律法規之間的內在矛盾沖突亟待解決。法律法規之間的沖突自其產生之初就沒有中斷過，有關車險監管的法律體制也不例外，體現在中國保監會制定的相關條例、規章的相互之間或與保險監管基本法律之間存在著不同程度的重疊、矛盾或不協調之處。為此，2010年12月保監會公布施行的《關于修改部分規章的決定》說明了規章之間、其與法律之間存在某種不協調的可能性，要求法律法規的制定主體在制定相關法律文件時，不僅要符合監管原則，滿足現實需要，解決實際問題，更應當通盤考慮現有法律制度，做到不與上位法和其他同層級法律文件相沖突，實現其補充和輔助基本法律之效。

立法監管:重點完善對車險合同的監管保險的立法監管是指國家有權依照法定職權、按照法定程序制定、修改和廢止監督和管理保險業的法律、法規及各種規章的活動。對于車險而言，立法監管的重點、難點在于對車險條款和費率的審批。對于保險條款和費率的監管有不同的監管方式，如先備案后實施、公開競爭、特殊險種政府制定費率等。在我國車險監管法律制度中，根據《機動車交通事故責任強制保險條例》，交強險實行統一的保險條款和基礎保險費率，保監會按照交強險業務總體上不盈不虧的原則審批保險費率;機動車輛商業保險則主要是由各車險公司從中國保險行業協會制定的A、B、C三種基本條款擇一適用，并根據保監會最新出臺的《關于加強機動車商業保險條款費率管理的通知》擬定商業車險條款費率，報保監會審批后使用。近年來，保監會頻頻出臺保險費率管理的文件，體現了政府欲進行車險費率市場化改革之勢。放松車險費率管制是保險市場國際化、市場化的發展方向，是符合市場競爭規律的。對于費率的放松管制不宜采用一步到位的方式而需要分階段進行的觀點鮮有反對聲音，但是費率自由化究竟到何種程度則各方觀點不一。費率自由化有利有弊，完全自由化并不是最佳選擇。美國的經驗也說明，“政府開放保險費率管制的程度，取決于兩個承受力:一是由于費率過高引發的社會壓力;二是由于費率過低引發的償付風險的壓力”。可見，車險費率自由化的程度取決于兩種壓力的平衡，但究竟放松到何種程度，在此，本文暫不做深入探討。筆者認為，價格競爭是天然的市場法則，一味地基于保險產品的公共產品屬性對其苛以過分嚴格的管制，會抑制市場的天然競爭機制，不利于實現資源的優化配置，其結果是表面上促進車險公司的服務競爭，實則剝奪了消費者的選擇權，滋生了保險公司間的不正當競爭，使保險監管部門將有限的監管資源耗費在審批費率條款上。在新形勢下，我們應當堅持放松車險市場費率管制的改革基調，適時出臺配套的規范性法律文件，以確保過渡時期車險市場的有序發展。

執法監管:加強對監管者的監管立法是解決多數保險監管問題的根本路徑，但并不能有效地解決所有問題。在保險市場國際化進程加速和車險監管法律制度遠未達成熟完善之程度的現實矛盾下，政府系車險監管的主導力量。在此背景下，如何完善政府監管部門的執法監管，保障權力行使不受干擾，防止權力濫用則成為確保車險監管法律體制發揮實效的重要問題。《國際保險監督官協會保險監管核心原則》(以下簡稱《保險監管核心原則》)對監管機構的權力來源、保障措施和監管過程等均提出了立法建議，主要要求法律賦予并保障監管機構足夠的、不受干擾的監管權力，要求監管機構采取清楚、透明和一致的監管法規和程序，以透明和負責的方式履行其職責。為使執法監管發揮實效，首先，需要通過法律法規來保障和制衡監管部門的執法權利。這些條文主要體現在《保險法》、《行政處罰法》、《機動車交通事故責任強制保險條例》等相關法律法規之中。然如何防止權力濫用，加強對監管者的監管更是實踐中亟待解決的問題。這些問題，可以概括為以下兩種:第一，監管者的雙重角色和不良經濟激勵是實現執法監管有效性的現實困境。《保險法》賦予了保險監督管理機構明確的法律地位，由中國保監會和各省(區)、市保監局依法實施對保險業的監督管理，在法律法規的授權范圍內行使行政職權;而根據《國務院辦公廳關于印發中國保險監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》，保監會亦是我國保險業的行業主管部門。保監會作為監管者，希望嚴格風險監管。然而，保監會作為行業主管者，則更期望行業的長期增長。保監會身兼雙重角色于一身，則容易造成執行標準的不統一，削弱了監管的權威性。同時，目前監管部門按照保險公司保費總收入比例提取監管費用，這給監管部門提供了不良經濟激勵。這些現實困境的存在客觀上阻礙了執法監管的順利實施，其有效性備受挑戰。第二，法律法規的內在缺陷是明確、統一監管標準的固有難題。在我國這樣一個成文法國家，基于立法技術的有限、修法程序的嚴格、漢語詞義的復雜、現實環境的多變等因素，法律法規的內在缺陷是難以避免的。以保險條款費率的審批為例，關系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種和新開發的人壽保險險種等的保險條款和保險費率，應當報保監會批準。但是，我國并無其他法律法規就“關系社會公眾利益的保險險種”做一明確界定。探究保險制度，其最大功能在于將個人于生活中遭遇危險所產生之損失分攤消化于共同團體。所以，任一保險險種均具有一定程度的社會性。可是，如上所述，“依法實行強制保險的險種和新開發的人壽保險險種等的保險條款和保險費率，應當報保監會批準”。此法律規定的后果是保險公司出于謹慎之考量，將其開發之所有險種的保險條款和保險費率交保監會審批，造成保監會的有限監管資源無法使用于刀刃之上。因此，執法監管有效性之實現，不僅需要立法保障其權力之行使，更需要通過制度的設計對權力做出制衡，加強對監管者的監管。

司法監管:政府監管的最后一道防線有關金融市場體系的基本標準，《保險監管核心原則》第一條規定:“具有可依賴的、有效的、公平的法律和司法體系，所有決定可以被完全執行。在合適的法律框架內，有其他的爭端解決機制。”由于我國的保險法律法規并不完善，執法過程中也存在諸多困境和難題，所以，司法機關往往被寄予厚望，成為政府監管的最后一道防線。司法機關主要解決保險市場中各方的爭議，保證保險法律法規的貫徹實施。一方面，保險消費者和保險公司可以通過訴諸法院來解決雙方之間的保險糾紛，法院在現行法律框架內就糾紛作出合理裁判，或者用調解和其他爭端解決方式，維護保險雙方的合法權益;另一方面，司法機關可以對監管部門的監管行為進行合法性審查，甚至干預其行政行為。司法機關通過雙管齊下，發揮其最后屏障作用。

公司治理:追根溯源，轉變經營理念，明確高管職責

公司治理，乃治與理的結合。所謂“治”，即公司如何在市場競爭中取得收益和效率;所謂“理”，即公司如何讓相關者的利益得到公平合理的對待。公司治理，其作為現代公司制的核心，在保險監管體制中有著重要地位。作為分散社會風險的特殊行業，保險公司治理監管體制改革，更顯其特殊性。

(一)保險公司治理監管:特殊性和治本性的有機結合公司治理根植于各國不同的社會經濟背景之中，受制于不同行業的特殊性。保險公司牽涉的利益具有廣泛性和重要性，把風險作為經營主業的他們，比其他企業面臨著更大的經營風險，承受著更大的經營失敗的可能性。就其治理而言，不僅要滿足一般治理結構，還要著力解決經營人資格審查、風險技術管理、問責制度等問題。保險公司治理的特殊性也決定了對其監管的特殊性。我國保險監管機構將對市場行為的監管、償付能力和公司治理列為保險業監管的三大支柱。其中，市場行為監管針對的是保險人實施的不法經營行為。償付能力監管的重心是保險公司的償債能力，具有事后性和治標性監管的特性。而公司治理監管，追根溯源，是一種預防性和治本性的監管。試想，如果保險公司治理結構合理、管理體系先進、制度建設健全、內控制度嚴密，則一般不會實施不法經營行為，公司各部門之間亦會形成內部的制衡，經營風險產生的幾率和經營失敗的可能性隨之降低。可見，保險公司治理監管系特殊性和治本性的有機結合。我國保險公司治理監管的主要法律法規有《保險法》、《公司法》、《保險公司管理規定》、《保險公司董事、監事和高級管理人員任職資格管理規定》(以下簡稱《高管規定》)等。這些法規對于保險公司的設立標準、董事會的職權和人員資格要求等內容進行了具體規定。本文重點關注車險市場手續費無序競爭之現象，因此，僅就經營理念之灌輸和高管職責之明確做一淺析。

(二)轉變經營理念，切斷手續費惡性競爭之源從公司層面考慮，手續費惡性競爭，問題出在基層公司。但實際上根源在于總公司的發展目標和考核導向上。車險是財產保險的龍頭險種，在仍以“保費論英雄”的今天，保險公司為在保險市場上占據一席之地，車險自然是兵家必爭之地。大多數基層公司為完成計劃任務，不得不違規支付高額的手續費以換取保費收入的增長。追根溯源，只有轉變總公司的經營理念，明確財險公司的經營目標，才能切斷手續費惡性競爭之源。從表象上看，公司的經營理念系企業管理問題，與監管法制無關。然我國現行部分法規規定反映出國家對“保費收入”的偏重，可能錯誤引導保險公司的經營理念，故而筆者認為有必要梳理現行立法，改變以“保費論英雄”之現象，樹立或轉變保險公司的經營理念。

(三)明確高管職責，實現動態監管為順應2009年《保險法》修改之勢，保監會修訂了《高管規定》，對董事、監事和高級管理人員(以下簡稱“高管人員”)的監管理念和監管方式做出了調整，較先前的立法有進步之處。從實踐經驗和一些國際組織頒布的指導性、規范性文件來看，保險公司經營成敗的關鍵是其班子成員，核心是“一把手”。明確高管職責，實現側重動態監管之轉化系我國車險監管法律制度之改革方向。高管人員的權力實現和責任落實于日常各項工作之中，單純地界定高管人員的范疇、明確高管人員的職責是難以實現有效監管的。根據《高管規定》和保監會專門的《保險公司董事及高級管理人員審計管理辦法》之規定，要求對高管人員的經濟責任實行任中、離任和專項審計。這是對靜態監管局限的突破和進步，更是今后監管法制改革的一大趨勢。

行業自律:內外并舉，充分發揮行業協會的能動作用

保險行業協會是我國保險業的自律性組織。《保險法》規定，保險公司應當加入保險行業協會，保險、經紀和公估機構可以加入保險行業協會。行業自律組織的出現和存在有其歷史背景和經濟基礎，因其往往比政府更熟悉保險公司的運作情況，在行業自律方面更具廣泛性、靈活性和預防性，在保險行業的健康發展、降低政府的監管費用、提高企業的經營效率等方面能發揮積極的作用。

(一)對內:監督和促進保險公司的健康發展我國保險行業協會對車險市場的規范和指引力度從未減弱，積極制定機動車輛商業保險示范條款，努力解決車險市場“高保低賠”、理賠難等問題，以期維護保險消費者的合法權益，樹立良好的行業形象。其在制定保險規則上發揮的行業自律職責，日益得到各保險公司、保監會和社會的認同。筆者也十分認可保險行業協會在對車險條款制定和費率確定上作出的努力。各地保險行業協會通過定期工作聯系制度、信息報送制度等工作，加強了與保險公司的聯系與協調，暢通了信息溝通的渠道，不斷擴大自身的影響。但行業協會行業自律和促進行業共進之作用遠不止于此，其中最重要的是行業組織對內缺乏有效的制裁手段，使行業自律職責無法得到充分的發揮。無責任無威懾，保險行業協會也如此。在保監會《關于加強保險業社團組織建設的指導意見》文件的指導下，保險行業協會制定了較為細致的《中國保險行業協會章程》，規定行業可以履行自律職責，進行自律管理，實施“警告、業內批評、公開譴責、提請中國保監會依法進行處罰”等懲戒措施。但是，保險行業協會作為政府行業自律的重要助手，缺乏有效的制裁手段，難以發揮行業自律職責。筆者認為，可以通過立法的形式賦予其一定的制裁權，使其對內能夠促進保險公司的健康發展。

(二)對外:協調與中國保監會、其他組織的關系保險行業協會的活動受中國保監會的管理。保險行業協會應充分發揮其熟悉車險市場、行業現狀的專業優勢，積極發揮好參謀和協助的功能，在保監會出臺重大決策時建言獻策，主動負擔保監會的部分工作壓力，協同合作，提高保監會和保險行業協會二者的工作質量和工作效率。基于車險行業的特殊性和車險理賠環節的專業性，加強與其他組織的關系更具必要性。保險行業協會應加強與交通管理部門、醫療救助部門等的溝通和交流，加速車險信息平臺和風險反饋機制的建設，以更好地解決車險的理賠糾紛。

社會監督:車險監管法律制度的有益補充

所謂的社會監督是相關團體對保險行業的經營和資金運作行為實施的具有市場約束力的行為。社會監督的有限效力，決定了其無法成為車險監管法律制度的中堅力量。但因其影響力較大，具有較強的廣泛性，故可以將其置于有益補充之地位。會計師事務所、保險公司風險評級機構、社會輿論和媒體等均構成車險市場社會監督的重要主體。在車險監管法律制度不斷發展改革的今天，他們能發揮各自不同的有益補充之功效。以會計師事務所為例。它作為獨立于監管者、被監管者之外的第三方，工作受聘于監管者，由各被監管者承擔費用，向監管部門負責。這種委托關系使得會計師事務所具有較強的獨立性，同時其專業性和社會認可度更為工作結果的準確性提供了有力保證。在車險市場監管方法向非現場監管和動態監管方向改革的形勢下，會計師事務所在車險監管中所能發揮的能動效用逐漸顯現加強。各地車險監管部門在實施具體監管工作時，應充分利用獨立的會計師事務所開展監管工作，一方面要求保險公司主動接受會計師事務所的定期審計和動態審計。另一方面，監管者可將部分具體檢查工作交由會計師事務所來完成，自身則逐步轉變為檢查項目的管理者，優化配置監管者有限的監管資源。諸如此類的工作安排可以通過規范性文件在車險監管法律制度中加以明確，成為貫徹車險監管法律制度實施的有益補充。

結語

實現車險市場的健康發展離不開對車險的有效監管。在車險市場國際化和市場化程度不斷加深的今天，構筑政府監管、公司治理、行業自律和社會監督“四位一體”的車險立體監管法律制度系改革之勢。其中，政府監管的核心在于優化配置有限的監管資源，實現立法、執法和司法監管的三管齊下。公司治理則是治本性的監管制度，有從源頭治理無序競爭之效。行業自律和社會監督作為車險監管法律制度貫徹實施的有益補充，其重要作用同樣不容小覷。

作者：李偉群林一青單位：華東政法大學