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《社會保險法》頒布實施后,帶來的積極作用不容忽視,但整個《社會保險法》規定過于原則化,更多的是進行指導和制度框架的構建,例如,該法第二十二條第一款規定“國家建立和完善城鎮居民社會養老保險制度”。其中也不乏授權性條款,這部法律中有多處授權國務院或省級政府進行規定、決定的條款。授權性條款的運用,究其原因,一方面是立法技術問題,中國社會保險體系建設正處于改革發展過程中,新情況和新問題不斷出現,需要繼續探索和實踐,為此保持了必要的靈活性,留待以后逐步完善,另一方面是回避一些牽涉各方既得利益卻未達成一致意見的問題。無論是基于以上哪種原因,這些授權性條款為制度完善和機制創新留出了空間,客觀上都要求我們通過多渠道完善這部法律,制定相關配套法規來使其明確具體,更具有操作性。對《社會保險法》中的原則性規定,條例應明確其具體內容,對已經明確的內容,在程序方面進一步加強完善,保證《社會保險法》的順利實施。
二、制定配套法規
(一)基本養老保險行政法規的制定在養老保險方面,《社會保險法》對基本養老保險進行規定的條文只有13條,1000余字,法律供給嚴重不足,對一些基本問題規定很少或語焉不詳,例如養老保險的繳費基數、費率、養老保險個人賬戶的性質,企業職工和機關事業單位養老保險的關系等。國務院2014年2月7日召開常務會議,決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險,建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。以此為契機,完善養老保險制度,加快《養老保險條例》的出臺,更好地保障公民的養老保險權益。在制定條例時,宏觀上應該堅持《社會保險法》中的基本原則,維護其權威性,同時要從我國的基本國情出發,既要堅持立法技術的科學性原則,又要堅持法律制度自身的邏輯性和嚴謹性。最重要的是,應當突出《條例》對《社會保險法》內容的具體實施,并體現其實踐可操作性。微觀上應重點關注以下重大問題,包括經濟發展不平衡導致的養老保險的制度碎片化,養老保險參保結構性矛盾,財務可持續性的挑戰以及歷史遺留問題帶來的隱形債務問題等方面。
(二)基本醫療保險行政法規的制定在醫療保險方面,世界各國醫療保險法律制度發展的歷史已經證明,醫療保險法律制度是醫療保險制度建立、實施和改革完善的依據和法律保障,同時,在促進經濟發展和維護社會穩定方面起著重要作用。目前我國醫療保險法的基本法淵源是《社會保險法》,但其對醫療保險的規定只有10條,856個字,僅對醫療保險的制度框架作了規定。對于作為醫療保險制度必備要件的城鄉醫療保險統籌、城鎮居民醫保和新農合的籌資機制、費用分擔機制、支付制度等內容,《社會保險法》卻無明確規定,用的是法律的“授權”性規定,如“具體辦法由國務院規定”或類似表述。因目前沒有醫療保險單行法律或單行條例,現實中只能依據國務院的決定、通知、指導意見和部門規章,例如,1998年國務院的《關于城鎮職工基本醫療保險制度的決定》,2004年國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作指導意見的通知》、2007年國務院的《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》等。地方層面多通過地方性法規或政府規章指導當地醫療保險工作,但是法律責任缺失的現象普遍存在,導致法律的強制性和懲罰機制被弱化,使醫療保險的有效實施打了折扣。在制定《基本醫療保險條例》時應重點關注基本醫療保險的城鄉統籌問題、醫療保險關系轉移接續和異地就醫醫療費用結算問題以及繳費年限的確定。
(三)社會保險經辦機構條例的制定在社會保險經辦機構方面,我國沒有專門的社會保險經辦機構相關立法,主要是體現在一些行政法規、部門規章和地方性法規,例如。如1999年1月國務院頒布《社會保險費征繳暫行條例》,2007年勞動和社會保障部頒布的《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》等。這些法律規定的要么過于原則化,要么過于具體,只局限在某一個問題上。在立法中,重點關注社會保險經辦機構的定位、組織形式、運行機制和其與政府的關系以及政府的責任等問題。我國的社會保險改革與制度建設是一個不斷完善、細化和補充的過程,需要通過社會保險立法來規范,應以科學的眼光從理性的角度設計制度,使法律確實具有可行性,避免法律成為簡單的擺設。制定《社會保險法》配套法規對于充分發揮這部法律的作用,更好地維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益,建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,具有十分重要的意義。
作者:劉宇單位:中國人民大學法律