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編者按：本論文主要從國(guó)庫(kù)職能的定位西方國(guó)家的國(guó)庫(kù)已不單純是國(guó)家金庫(kù)；國(guó)庫(kù)的監(jiān)督控制系統(tǒng)一是依法規(guī)定不同責(zé)任人在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作管理中的責(zé)任等進(jìn)行講述，包括了我國(guó)的國(guó)庫(kù)監(jiān)管體制主要由財(cái)政部和政府的監(jiān)督、人民代表大會(huì)的監(jiān)督構(gòu)成、加快國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理現(xiàn)代化等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置西方國(guó)家國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般分為兩種類型：一是設(shè)有單獨(dú)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)、英國(guó)、意大利等：另一類是國(guó)庫(kù)作為財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部?jī)?nèi)，如法國(guó)、日本等。

我國(guó)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)自建國(guó)以來(lái)一直設(shè)在中國(guó)人民銀行內(nèi)部，不設(shè)人民銀行的地方，在商業(yè)銀行設(shè)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得對(duì)財(cái)政資金的管理僅僅是人民銀行的一個(gè)輔業(yè)，再加上有些地方的人民銀行中，國(guó)庫(kù)人員配備不齊，業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，很難保證財(cái)政資金的管理質(zhì)量，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金管理的效率。

國(guó)庫(kù)職能的定位西方國(guó)家的國(guó)庫(kù)已不單純是國(guó)家金庫(kù)，更重要的是在進(jìn)行政府現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)上，對(duì)政府預(yù)算包括預(yù)算外資金進(jìn)行廣泛而嚴(yán)格的控制，并代表政府制定政府融資政策，負(fù)責(zé)國(guó)債的發(fā)行和管理。國(guó)庫(kù)的職能已由傳統(tǒng)的“庫(kù)藏”管理發(fā)展成包括控制政府預(yù)算內(nèi)、外資金，管理政府現(xiàn)金和債務(wù)，處理政府的支付，開(kāi)發(fā)、維護(hù)相應(yīng)的管理信息系統(tǒng)等宏觀財(cái)政管理和微觀財(cái)政控制領(lǐng)域，實(shí)際上是在全面履行財(cái)政管理的職能。如英國(guó)國(guó)庫(kù)是一個(gè)獨(dú)立的、負(fù)責(zé)英國(guó)公共支出計(jì)劃和管理的主要部門(mén)，同時(shí)還承擔(dān)控制政府債務(wù)、管理中央財(cái)政賬戶的職責(zé)。澳大利亞的國(guó)庫(kù)部主要側(cè)重于宏觀管理，具體負(fù)責(zé)財(cái)政收入、稅收政策及財(cái)政融資等工作，對(duì)稅收、財(cái)政支出政策提出建議，并參與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)和制定。法國(guó)國(guó)庫(kù)的管理職能由財(cái)政部公共會(huì)計(jì)局負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是對(duì)政府資金包括預(yù)算外資金進(jìn)行廣泛而嚴(yán)格的控制，制定政府融資政策，并負(fù)責(zé)國(guó)債的發(fā)行和管理。

在我國(guó)，按照《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》（簡(jiǎn)稱《國(guó)庫(kù)條例》），中國(guó)人民銀行具體管理國(guó)庫(kù)。國(guó)庫(kù)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收納、劃分、報(bào)解、支撥、結(jié)算，并向上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支的執(zhí)行情況。由此可見(jiàn)，我國(guó)的國(guó)庫(kù)具有明顯的收納和撥付財(cái)政資金的性質(zhì)。這種性質(zhì)表明我國(guó)的國(guó)庫(kù)仍然是傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)，僅僅是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的機(jī)構(gòu)，扮演著政府財(cái)產(chǎn)的保管者和出納者的角色。國(guó)庫(kù)管理職能的缺位，不僅嚴(yán)重挫傷了財(cái)政管理的自主性、積極性，而且對(duì)財(cái)政管理的彈性空間和管理的必要性、有效性也產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。改革開(kāi)放后，盡管實(shí)行了相應(yīng)的變革，但也因諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系尚未理順，財(cái)政分配制度不統(tǒng)一、不規(guī)范等原因，很難立即形成與加強(qiáng)財(cái)政管理所配套的體制環(huán)境和基礎(chǔ)性條件。

國(guó)庫(kù)的運(yùn)作機(jī)制西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)庫(kù)的管理運(yùn)作機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬戶。如法國(guó)，國(guó)庫(kù)收入的收納報(bào)解程序是：納稅人向稅政管理部門(mén)申報(bào)，若無(wú)異義，納稅人向征稅機(jī)關(guān)或任何一家銀行以支票的形式繳納稅款，支票再通過(guò)銀行清算系統(tǒng)直接上劃國(guó)庫(kù)單一賬戶中。在法國(guó)，所有的國(guó)庫(kù)資金收支都是通過(guò)財(cái)政部在中央銀行開(kāi)立的國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行的。國(guó)庫(kù)單一賬戶就是將所有政府現(xiàn)金資源（包括稅收和其他預(yù)算內(nèi)收入，也包括各項(xiàng)預(yù)算外資金）集中在中央銀行賬戶，不允許在其他銀行開(kāi)戶。與單一賬戶配套使用的是國(guó)庫(kù)分類賬戶，即國(guó)庫(kù)為所有政府支出部門(mén)分別開(kāi)立分賬戶以記錄政府資金的變動(dòng)和各政府支出部門(mén)和機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用，并向政府提供相關(guān)信息。當(dāng)涉及實(shí)際付款時(shí)，則通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶來(lái)處理。其國(guó)庫(kù)支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對(duì)分離的原則。二是集權(quán)化政府支出模式。為加強(qiáng)現(xiàn)金支出的管理，在支付時(shí)實(shí)行控制實(shí)際支出資金的支出方式，即只有當(dāng)國(guó)庫(kù)資金實(shí)際支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后才將資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶中劃轉(zhuǎn)出去。在該模式下，支出部門(mén)按支出預(yù)算向供應(yīng)商采購(gòu)商品（或勞務(wù)），在確認(rèn)商品或勞務(wù)己獲得時(shí)，具體由國(guó)庫(kù)在審核同意后直接支付給供應(yīng)商，其優(yōu)點(diǎn)在于：支出部門(mén)盡管有支出權(quán)限，但不能實(shí)際控制資金，彌補(bǔ)了預(yù)算外資金管理上的漏洞。同時(shí)支出預(yù)算在支出部門(mén)之間的增減流動(dòng)以及支出部門(mén)對(duì)其所屬部門(mén)的預(yù)算“撥款”都不引起國(guó)庫(kù)資金的實(shí)際支付。為了防止可能出現(xiàn)的支出部門(mén)與供應(yīng)商之間的“合謀”行為，一是加強(qiáng)支出預(yù)算的控制，二是實(shí)行政府采購(gòu)制度，提高支出過(guò)程的公開(kāi)性和透明度，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算資金的全面而嚴(yán)格的控制，有力地保證了國(guó)庫(kù)管理職能的落實(shí)。

在我國(guó)，由于沒(méi)有國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)資金的收納、報(bào)解和支付主要是通過(guò)征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。這種運(yùn)作機(jī)制存在的主要問(wèn)題是：重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政收?qǐng)?zhí)透明度不高，大量政府性資金游離于預(yù)算管理之外，脫離財(cái)政管理和監(jiān)督；收入執(zhí)行中征管不嚴(yán)，退庫(kù)不規(guī)范，財(cái)政收入流失現(xiàn)象相當(dāng)普遍；支出執(zhí)行中資金分散撥付，使大量財(cái)政資金滯留在各預(yù)算單位，既降低了資金使用效率，又成為滋生和誘發(fā)腐敗的溫床；財(cái)政信息反饋遲緩，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程實(shí)施有效及時(shí)的監(jiān)控。

國(guó)庫(kù)的監(jiān)督控制系統(tǒng)一是依法規(guī)定不同責(zé)任人在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作管理中的責(zé)任。遵紀(jì)守法，硬化責(zé)任是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家致力追求的目標(biāo)之一。如法國(guó)對(duì)支出決策人、公共會(huì)計(jì)、財(cái)政監(jiān)察專員等在有關(guān)國(guó)庫(kù)資金的使用、支付和監(jiān)督過(guò)程中的權(quán)利和責(zé)任都有明確的規(guī)定，并用規(guī)范的監(jiān)督程序和嚴(yán)厲的制裁措施，有力地保證責(zé)任的執(zhí)行和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然嚴(yán)明的法紀(jì)只能保障制度的運(yùn)行，卻不能保證制度的完善。完善的制度應(yīng)該具有系統(tǒng)控制、市場(chǎng)評(píng)價(jià)和激勵(lì)監(jiān)督的功能。其中系統(tǒng)控制功能是首要的，因?yàn)槭袌?chǎng)評(píng)價(jià)的核心在于公正的評(píng)價(jià)當(dāng)事人的責(zé)、權(quán)、利的執(zhí)行和獲得情況；建立在市場(chǎng)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的激勵(lì)監(jiān)督維護(hù)了制度的嚴(yán)肅性和一貫性；而系統(tǒng)控制功能則由于確定了制度內(nèi)容的合理性、程序的有效性和系統(tǒng)的可控性，成為市場(chǎng)評(píng)價(jià)和激勵(lì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。

二是建立分工明確、相互制衡的監(jiān)督審計(jì)控制系統(tǒng)。西方國(guó)家特別是OECD國(guó)家一般都設(shè)立了專門(mén)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的管理運(yùn)作過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督控制，形成了嚴(yán)密的監(jiān)督體系。如法國(guó)，目前已經(jīng)形成了一套議會(huì)宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)日常業(yè)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)法院事后監(jiān)督相結(jié)合、分工明確、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的財(cái)政監(jiān)督體系。議會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算和決算的監(jiān)督，直接審查到部門(mén)、單位。財(cái)政部日常業(yè)務(wù)監(jiān)督包括國(guó)庫(kù)內(nèi)部的控制監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)察專員的專項(xiàng)監(jiān)督以及財(cái)政檢察總署對(duì)國(guó)庫(kù)司、預(yù)算司等業(yè)務(wù)司的賬目和執(zhí)法質(zhì)量及工作效率的檢查。審計(jì)法院是法國(guó)最高的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨(dú)立于議會(huì)和政府，除了審計(jì)政府決算外，審計(jì)法院的主要工作是依法對(duì)公共會(huì)計(jì)和公共支出決策人進(jìn)行監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則視情節(jié)輕重，分別處以經(jīng)濟(jì)處罰、行政處罰直至追究刑事責(zé)任。

我國(guó)的國(guó)庫(kù)監(jiān)管體制主要由財(cái)政部和政府的監(jiān)督、人民代表大會(huì)的監(jiān)督構(gòu)成。財(cái)政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負(fù)責(zé)國(guó)家財(cái)政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督，政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)各部門(mén)預(yù)算和下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督中央預(yù)算和地方預(yù)算的執(zhí)行。這種監(jiān)管體制存在的主要問(wèn)題是權(quán)責(zé)利既不明確也不對(duì)稱；審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，缺乏獨(dú)立執(zhí)法的能力；權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。

管理理念的差異中西方在國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督控制機(jī)制等方面的差異從根子上看還是管理理念上的差異造成的。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的新理念。如市場(chǎng)導(dǎo)向的理念、崇尚法治的理念、講究效益的理念、追求效率的理念、系統(tǒng)控制的理念、合規(guī)守信的理念等，這些先進(jìn)的管理理念已經(jīng)成為政府和社會(huì)公眾共同遵守的行為規(guī)范，并以制度的方式貫穿在財(cái)政管理的方方面面。我國(guó)在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理理念上的差距是無(wú)法與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比的。

啟示一：變革和創(chuàng)新國(guó)庫(kù)管理新理念。要從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)變革和創(chuàng)新政府公共管理理念的必要性和緊迫性。徹底破除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國(guó)庫(kù)管理“大一統(tǒng)”、“大鍋飯”、不講效益、不求效率的舊觀念，牢固樹(shù)立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法治觀念、市場(chǎng)觀念、效益觀念、效率觀念、系統(tǒng)控制等國(guó)庫(kù)管理新理念，全面加強(qiáng)財(cái)政管理。

啟示二：健全法制，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)職能。首先要健全法制，制定新的《國(guó)庫(kù)管理法》，并制定或修改與之相關(guān)的法律法規(guī)。其次要依法強(qiáng)化國(guó)庫(kù)的管理職能和監(jiān)督職能。第三，建立以獨(dú)立金庫(kù)制為特征、以財(cái)政管理為核心的國(guó)庫(kù)管理新模式。

啟示三：建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情并借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，盡快建立具有中國(guó)特色的、以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，要特別注意賬戶之間的匹配和收付程序的科學(xué)性。

啟示四：完善監(jiān)督控制系統(tǒng)。一是要加強(qiáng)預(yù)算收支執(zhí)行系統(tǒng)各行為主體之間的協(xié)調(diào)；二是要加強(qiáng)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)部的制度性管理控制：三是建立獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)。在這一過(guò)程中，要建立各個(gè)子系統(tǒng)、各執(zhí)行環(huán)節(jié)、各執(zhí)行部門(mén)的責(zé)任制，通過(guò)規(guī)范的制度安排形成嚴(yán)密、高效的運(yùn)行機(jī)制。

啟示五：加快國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理現(xiàn)代化。信息、通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是現(xiàn)代財(cái)政管理必不可少的工具和手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶順利運(yùn)作的重要前提條件，因此，應(yīng)加快國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、關(guān)、庫(kù)、行之間的聯(lián)網(wǎng)，以達(dá)到信息互通，資源共享，提高效率。