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一、福利社區(qū)化的緣起及其在中國的意義

二十世紀80年代，西方許多國家面臨“福利國家”的危機，使得政府公共部門辦理各種社會福利的模式受到了許多挑戰(zhàn)與質疑，也因此提出了許多新的策略與方案，如去機構化（Deinstitutionalization）、去科層化（Debureaucratization）、市場化（Marketization）、商品化（Commercialization）、契約外包（Contractingout）及民營化（Privatization）、社區(qū)化（Communitization）等紛紛被提出來。這些主張都強調應當結合民間的資源與力量來實施各項社會福利方案，政府不應該是福利的唯一提供者；福利的責任應該由公共部門、營利部門、非營利部門和家庭社區(qū)等四個部門共同負擔。

此后，西方各國政府逐漸從產業(yè)與公共服務領域撤退；在社會福利領域的政策或服務也開始由政府轉移到民間，從中央下放到地方，由單一的服務提供方式變成組合式的服務提供方式，出現(xiàn)了福利市場化、志愿化、地方分權化及福利社區(qū)化的趨勢。基本上，這股新的福利思潮可以用“福利多元主義”（Welfarepluralism）來表示。其中福利多元主義的兩個主要概念是分權（decentralization）及參與（participation）。分權指的是政府將福利服務提供的責任轉移至私有市場，同時也含有中央政府將職權下放地方政府和資源繼續(xù)分散至鄰里或是小型社會服務團體的意義。至于參與是指希望福利提供者（社區(qū)、非營利組織等）和福利消費者共同參與福利服務的制度決策及服務輸送過程，比如服務提供者可以根據(jù)機構、社區(qū)屬性設計提供服務內容的權利。

中國社會保障制度幾乎與共和國同時誕生。作為一個社會主義國家，當時推行了比西方福利國家更徹底的社會革命。實行了保證就業(yè)、福利與工作制度相結合，國家與集體提供文化教育設施和生活資料平均供應等手段，造成一個史無前例由國家集體包攬人民需要的局面。雖然社會主義國家沒有使用“福利國家”這一概念，實際上，所實施的全民福利型模式更為徹底。［1］

中國實現(xiàn)改革開放政策，首先要打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”的制度，提出人民不要依賴國家集體，福利照顧不僅僅是政府的職責，而是人人有責。做法是福利提供、融資、管理采用多層次和多渠道的方式，讓大眾來參與。而這一種中國社會保障制度改革的思路“社會保障社會化”與西方國家所提倡“福利多元化”的理念非常接近，兩者都反對國家包攬福利，肯定政府與非政府部門的責任，主張采用多元化和多來源的方法來解決保障問題。［2］在這個意義上，福利社區(qū)化作為社會保障社會化的一個重要內容被提出和為人們所接受。［3］

福利社區(qū)化已成為目前社會福利制度發(fā)展最新的趨勢，其旨在讓社區(qū)中有能力的居民和團體就近提供服務；也讓老人、嬰幼兒、殘障人能在自己的家庭或社區(qū)中接受服務，提供社區(qū)式的照顧，使老人或其他受照顧者，能在自己家庭或社區(qū)內接受服務，不必離開原來的生活環(huán)境。這樣，他們既可以維持以前的人際關系，也不必為了配合養(yǎng)老院等作息規(guī)定，影響未來的生活習慣。因此，福利社區(qū)化的特點可以歸納為：提供人性化的服務；提供居民參與的機會；服務符合社區(qū)的需求；機構性與社區(qū)性等各層級服務功能劃分清晰，從而得以提高服務的效率，發(fā)揮更大的效益。

所以，福利社區(qū)化緣起于國家受困于福利資源的限制不能有效滿足社會的多元需要，因而福利的“社區(qū)化”要實現(xiàn)社會福利能落實到基層，并能適合多元化的需求，有賴于社區(qū)資源的開發(fā)與整合。

二、福利社區(qū)化視野中的社區(qū)資源開發(fā)與整合

從廣義上看，社區(qū)資源可以指一個社區(qū)內一切可運用的力量，包括人力、物力、財力、知識與資料、歷史傳統(tǒng)、生活習俗、發(fā)展機會、地理與天然物質、人文社會環(huán)境等。

從社區(qū)資源開發(fā)與整合的角度來看，社區(qū)資源都不是孤立存在的，大都依附于社區(qū)中的社會組織或社會網絡。在這里，本文把“社區(qū)資源開發(fā)與整合”理解為在福利社區(qū)化的運作中開拓、發(fā)動社區(qū)內一切可運用的力量。既要充分發(fā)揮社會組織在福利服務提供過程中扮演的重要角色，又同時期望利用福利網絡的建立達到整合資源的目的，避免福利服務的重復、浪費及分配不當?shù)那樾危蕴岣哔Y源使用的效能。因此，對社區(qū)資源開發(fā)與整合可以從兩個層面來考察：一是對社會組織資源的開發(fā)與整合；二借助社會網絡的建立達到利用資源的目的。

（一）社區(qū)中社會組織資源的開發(fā)與整合。社會福利要在社區(qū)層次上展開落實，就需要了解社區(qū)組織的特性，了解社區(qū)資源整合的有效機制。社區(qū)中的社會組織包括：政府組織、企業(yè)組織、非營利組織。其中企業(yè)組織是私人組織，政府組織與非營利組織是公共組織。非營利組織在社區(qū)福利服務的提供上以及社區(qū)活力的激發(fā)上扮演著重要的角色功能。正如管理學大師杜拉克指出，政府必須面對事實：它確實不能做、也不擅長社會或社區(qū)工作。而非營利組織以其簡樸、活力、效率與彈性，與政府部門合作互動，充分體現(xiàn)了其在社會或社區(qū)工作領域顯著的功能。所以，過去社區(qū)資源的開發(fā)與整合往往強調政府組織單一作用，而今可以從非營利組織與政府、社區(qū)、社區(qū)居民之間的互動關系來進一步拓寬社區(qū)資源開發(fā)與整合的思路：

第一，從非營利組織與政府的互動關系來看，非營利組織與政府之間資源互依，彼此合作。政府擁有資金、權力，而非營利組織可以提供服務以及對于政府政治上的支持。非營利組織可以成為政府與社區(qū)居民之間進行溝通與交流的橋梁。

第二，從非營利組織與社區(qū)的互動關系來看，非營利組織有助于形塑社區(qū)參與意識，推進社區(qū)形成和發(fā)展，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)流動。

第三，從非營利組織與社區(qū)居民的互動關系來看，非營利組織從居民的需求出發(fā)，為其提供服務，倡導與維護社會正面價值觀，滿足居民的精神追求。

為此，又可以把社區(qū)內的非營利組織劃分為資源籌集、資源管理、資源使用三大部分。其中資源使用是最重要的部門，它可以再細分為社區(qū)功能設施、社區(qū)環(huán)境治理、社區(qū)福利服務三個分部門，其中社區(qū)福利服務機構成了福利社區(qū)化中資源開發(fā)和整合最重要的機構。

（二）借助社會網絡的建立達到利用資源的目的。林南將有關資源的社會網絡定義為：把各種社會資源，如財富、地位、權力，通過各種“社會關系”的接點，一組一組的關聯(lián)起來，并且具有社會連帶，使行動者之間直接或間接關聯(lián)在一起，在個人間或組織間所形成的一系列網狀的關系聯(lián)系。所以通過社會網絡分析法，可以把每一個單一組織和所有組織間的關系點連接起來，形成整體組織網絡的結構連帶（structuretiesofnetwork），通過此種組織間的連帶特性，可以比較不同資源網絡整合的類型與程度。［4］

從社會網絡來看，社會福利資源網絡是整合所有的資源，以提供給需要幫助的人最佳協(xié)助的一種人際系統(tǒng)，一般可以區(qū)分為有形與無形兩種資源網絡。從福利服務的觀點出發(fā)，建構一個完善的服務遞送網絡，是提高服務品質的關鍵要素，而服務遞送網絡的質量則受到社區(qū)資源網絡整合度的影響。如果社區(qū)中的社會福利組織對資源投入性較高，組織之間有高度的合作關系，則服務的整合性較佳；反之，如果機構間各自為政，彼此間的資源連接弱，所形塑出來的社區(qū)福利輸送體系常常是零碎且不整合的服務網絡。

從社區(qū)網絡建構來看，有兩種社區(qū)資源開發(fā)與整合的路徑：

（1）以專業(yè)福利組織為取向的路徑。即通過福利機構向下延伸拓展其服務分支機構、社區(qū)服務部門，來進行社區(qū)化服務的提供，較偏向于“在社區(qū)內照顧”的概念。其特點在于福利對象、服務項目明確，專業(yè)性強，政府預算補助多，但是一般社區(qū)民眾的參與程度較低，不強調地區(qū)資源整合動員，其服務流程及內容不太可能因地制宜。

（2）以社區(qū)營造社區(qū)工作取向的路徑。即以社區(qū)性組織為核心，通過熱心志愿工作的組織的訓練并與福利機構合作，來進行社區(qū)福利服務的提供，類似以福利提供為主題的社區(qū)事務營造，較偏向于“由社區(qū)照顧”概念。其特點是社區(qū)民眾的參與程度較高，有利于地區(qū)資源整合，服務流程、福利需求、服務項目及內容較易因地制宜，但專業(yè)性較低，同時社區(qū)相關資源機構動員、整合過程較費時，且不易獲得政府預算補助，需社區(qū)民間部門自給自足。

以專業(yè)福利組織為取向和以社區(qū)營造社區(qū)工作取向的路徑來開發(fā)與整合社區(qū)資源，在具體實施上，可以形成：以學校為中心；以寺廟或教堂為中心；以醫(yī)院為中心；以協(xié)會或福利機構為中心；以商店或超市為中心。

在臺灣以“以學校為中心”和“以協(xié)會或福利機構為中心”是最為常見的推動模式，其中學校社區(qū)化是運用學校現(xiàn)有的教材、活動、組織、人員及其他資源，開放為社區(qū)福利服務提供的園地。當然，因為社區(qū)之間特性不同，因而不同社區(qū)可因其特性與需求發(fā)展出具有特色的模式。以傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社區(qū)而言，“以寺廟或教堂為中心”的模式與社區(qū)風俗文化頗有相容之處，寺廟則是開放并提供給老人活動及聚集之處，并設計各種軟件服務方案，如設立老人日托中心及老年學校；同時充分運用社區(qū)活動中心，提供給各種服務人群（如青少年、老人、婦女等）使用，使地方硬件資源充分發(fā)揮其功能；“以商店和超市為中心”則是一種創(chuàng)新的工作策略，對許多城市特性而言，現(xiàn)代商業(yè)活動對社區(qū)居民的生活較其他社會制度更有影響力。［5］

福利社區(qū)中的社區(qū)資源開發(fā)與整合，有時是單一層面和單一路徑展開的，而有時可以以復合的方式進行。以臺北文山區(qū)福利社區(qū)化為例，它的方案強調“建構社會福利資源網絡”，蘊涵著這樣的理念，單一線形的社會福利資源必須經過整合串聯(lián)形成制度性的網絡；社會福利資源網絡是社會福利社區(qū)化的基礎；強化社區(qū)發(fā)展工作策略的運用，以推展社會福利服務網絡。其中，資源的結合包含各專業(yè)領域間水平的結合以及中央、地方與社區(qū)間垂直的結合；這兩者之間兼容并蓄促使福利服務網絡的建構得以實現(xiàn)；其中，人力資源是計劃關鍵性要素；資源的整合是水平與垂直的雙向的整合。［6］

三、我國福利社區(qū)化中的社區(qū)資源開發(fā)與整合存在的問題和對策

當前，我國的福利社區(qū)化是指在政府的倡導下，以一定層次的社區(qū)組織為主體和依托，以自助—互助的廣泛群眾參與為基礎，面向全體社區(qū)成員的，用服務設施和項目來增進公共福利，來提高生活質量的區(qū)域社會性福利。其中社區(qū)服務目前融合福利性、行政事業(yè)性和商業(yè)性服務為一體，可以從里到外分為三個部分：核心部分（或重點內容）—福利性服務。對象是社區(qū)中有特殊困難的人和有特殊貢獻的人。他的目的是要滿足這一部分人的基本生活需求，它主要提供盡義務的無償服務。中間部分（或一般內容）—行政事業(yè)性服務。這也是社區(qū)服務的主要內容，他的對象是全體社區(qū)成員。目的是幫助社區(qū)居民解決他們生活中碰到的難題，主要提供非營利性的低償服務。邊緣部分（或輔助內容）—商業(yè)性服務。這是社區(qū)服務的擴展或輻射。他的對象不限，目的是拾遺補缺、方便居民，主要提供營利性的有償服務。

2000年，國家民政部門確定了一批試點單位積極探索和推進社會福利社會化，取得了明顯進展，初步形成了多種所有制形式社會福利機構共同發(fā)展的新趨向，尤其是民辦福利機構的發(fā)展邁出了新步伐。北京豐臺區(qū)建立社區(qū)養(yǎng)老資源站，采用了政府部門與民辦企業(yè)老年福利服務機構合作的形式，實行民辦公助，是社區(qū)養(yǎng)老方式的創(chuàng)新，一些地區(qū)社會福利服務的覆蓋面已從傳統(tǒng)對象擴展到社會老人和殘疾人，初步建立了社區(qū)福利服務網絡。國有福利事業(yè)單位正朝自主經營、自我發(fā)展的方向邁進，特別是上海，將對國有福利事業(yè)的撥款從撥給福利機構改為直接補貼給供養(yǎng)對象，變暗補為明補，在把國有福利事業(yè)單位推向市場方面作了有益的嘗試。

中國將積極推進社會福利社會化進程。而對于“福利社區(qū)化”的考察，我們可以從福利社會化的推展以社區(qū)為依托看出端倪。要在今后建立起一個以家庭服務為基礎，社區(qū)服務為依托，福利機構為補充，投資主體多元化，服務對象社會化，服務方式多樣化，服務隊伍專業(yè)化與志愿者相結合的社會福利發(fā)展新格局。從社區(qū)資源開發(fā)與整合的角度看，仍然存在許多突出問題：

第一，由于高度集中管理的計劃體制造成社會福利資源的高度集中和福利服務提供模式及其推行手段的行政化，政府主導下的社區(qū)服務并沒有體現(xiàn)多元參與以及為全體社區(qū)成員提供福利的意涵。社區(qū)居民的參與、社區(qū)中資源的整合只是在政府行政命令下的以“社區(qū)共建”形式開展，社區(qū)成員的積極主動參與的意識不濃。

第二，在社區(qū)建設中，政府對社會事務的管理和推動具有重要的作用和意義，但這并不等于說要由政府部門直接從事事務性工作。從社區(qū)資源開發(fā)與整合的角度看，目前突出的問題是“以政代社”包攬了過多的應由非政府社會組織所承擔的職能。如政府直接組織和承辦了社區(qū)內的文化活動、公益性慈善活動、自愿者活動、科普活動等。

第三，在社區(qū)建設過程中，導入非政府專業(yè)性社會團體和社會工作機構是極其重要的。然而這些社團或機構是服務社區(qū)居民或特殊群體（如弱勢群體、邊緣群體）的公益性的非盈利機構，故其運作資金通常都是由政府、企業(yè)、慈善組織等所資助的，其中政府資助是主要和關鍵。但目前我國政府在社區(qū)福利發(fā)展上存在的主要問題是投入總量不足、投入來源不穩(wěn)定、投入的任意性很大，缺乏制度性機制的規(guī)范與約束。

第四，社區(qū)福利的內容有限。很多由政府高投入建立的社區(qū)服務中心，只是為中心提供了基本的生存條件，只能保證中心的運行局限于基本服務范圍，也即傳統(tǒng)民政對象相關的服務上。社區(qū)服務中心的發(fā)展思路是“立足民政，面向社會”，而對額外的需要滿足，政府并未納入保障范圍。并且往往中心一成立，街道就把老齡、殘協(xié)、校外教育、文化體育、培訓、家庭服務等一些長期因人財物不足的業(yè)務轉交社區(qū)中心，但又沒有相應的賦予資源，例如中心被街道視為獨立核算單位甚至是經營科室來管理，但卻缺乏人事管理權和財經管理權。

第五，習慣于計劃經濟時代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預這些組織的自主權利。對于社區(qū)自身而言，福利社區(qū)化實施所依靠的社區(qū)多方資源的整合也因為我國非營利組織的發(fā)展還很不成熟受到直接影響。

目前中國絕大多數(shù)社會服務機構都是準事業(yè)單位性質，社區(qū)服務機構體制上存在著弊端，缺乏志愿服務的理念，缺乏效率，因此，體制的創(chuàng)新勢在必行。面對很多從政府及家庭轉移出的福利需求的滿足，社區(qū)的力量亟待壯大。因此，社區(qū)建設運行機制在建立穩(wěn)定的政府主導機制，提倡高效的民辦公助機制，引入成熟的市場運行機制和培育廣泛的社會參與機制的同時，應在以下幾個方面注重社區(qū)資源的開發(fā)與整合：

第一，政府應更積極的輔導并協(xié)助社區(qū)福利機構的成立，同時給予實質的幫助，如稅負的減免以鼓勵企業(yè)多參與社會福利事業(yè)。政府應主動協(xié)助機構尋找資源，以緩解福利機構普遍面臨的財政窘境，進而使其能后顧無憂的推廣福利服務，擴大服務面。

第二，政府應協(xié)助建立跨組織的民間福利機構聯(lián)盟，以建立有效的渠道、整合社會資源，并避免資源的浪費；

第三，應加強社會工作專業(yè)人員的培養(yǎng)，提高他們的待遇。

第四，按照“政社分開”的原則要求，改革舊的行政體制與機制，轉變政府的職能，剝離哪些原本屬于非政府組織應具備的社會職能，恢復政府作為社區(qū)發(fā)展中的組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者應有的角色。實現(xiàn)政府職能的“歸位”，推動了社區(qū)的發(fā)展。

第五，適應社會發(fā)展和社區(qū)發(fā)展的實際及未來趨勢，在轉換角色的同時，及時在社區(qū)行政管理的職能體系中補充新鮮血液、注入新的職能，如作為培育者的角色積極培育自愿者協(xié)會、互助群體、專業(yè)社會工作機構等社會組織，以完善政府的行政職能，切實推進社區(qū)發(fā)展。

可見，中國的福利社區(qū)化雖已起步，但福利社區(qū)化仍需要伴隨中國社會領域改革的深化而得以深入推廣，而同時，福利社區(qū)化作為社會領域發(fā)展過程中的一種方向，也會促發(fā)相關領域如公民社會、非營利組織的發(fā)展。

注釋

［1］黃梨若蓮：《‘福利國’、‘福利多元主義’和‘福利市場化’探索和反思》，【北京】《社會保障制度》（中國人民大學書報資料中心特稿）2001年第1期。

［2］黃梨若蓮：《‘福利國’、‘福利多元主義’和‘福利市場化’探索和反思》，【北京】《社會保障制度》（中國人民大學書報資料中心特稿）2001年第1期。

［3］楊團最早在國內提出“社會保險救助化，社會救助、社會福利社區(qū)化”思路和“社區(qū)化社會保障”概念，參見楊團：《中國的社區(qū)化社會保障與非營利組織》，【北京】《管理世界》，2000年第1期。

［4］LinNan,M.WalterEnselandJ.C.Vaughn,“SocialResourcesandStrengthofTies,”AmericanSociologicalReview,1981,46:393-405.

［5］陳皎眉：《社會福利新紀元》，《社區(qū)發(fā)展季刊》（臺灣），2000年第89期。

［6］臺灣臺北市文山區(qū)福利社區(qū)化網站，