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內(nèi)容摘要：本文通過(guò)分析城市貧困現(xiàn)狀及產(chǎn)生根源，分析以“低保”制度為主的社會(huì)救助制度在實(shí)踐中的缺陷與不足，并結(jié)合實(shí)際提出有針對(duì)性的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：貧困救助調(diào)查思考

貧困，一般是指?jìng)€(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的一種經(jīng)濟(jì)狀況。貧困問(wèn)題是一個(gè)世界性難題。我國(guó)政府為有效解決城市貧困問(wèn)題，建立了相應(yīng)的法律法規(guī)，形成了較為完善的社會(huì)救助體系，在反貧困方面取得了舉世矚目的成就。對(duì)于城市貧困，我國(guó)政府主要通過(guò)建立以最低生活保障制度為主的社會(huì)救助制度，來(lái)解決貧困群體的基本“生存”問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)城市貧困人口數(shù)量不斷增加，貧困問(wèn)題已成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題，以“低保”為主的社會(huì)救助制度在實(shí)施中暴露出一些缺陷。研究當(dāng)前較為嚴(yán)峻的城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題，分析致貧原因，思考現(xiàn)行扶貧救助制度存在的問(wèn)題，有助于我們進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度，保障公民基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

城市貧困狀況及致貧原因調(diào)查思考

城市貧困現(xiàn)狀

改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，對(duì)城鎮(zhèn)居民采取供給制度，城鎮(zhèn)居民總體生活水平雖不算太高，但較為穩(wěn)定。城鎮(zhèn)貧困人員主要是“三無(wú)人員”（無(wú)生活來(lái)源，無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人），由于數(shù)量少，政府能較好地解決。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，貧困人口的數(shù)量開(kāi)始逐年增多，1997年達(dá)到281萬(wàn)人，2000年達(dá)到402萬(wàn)人，2003年已達(dá)到2053.6萬(wàn)人。過(guò)多的貧困人口，勢(shì)必對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。一方面，由于收入差距過(guò)大，使勞動(dòng)者滋生不滿情緒，從而降低其勞動(dòng)積極性和勞動(dòng)效率；另一方面，由于貧困人口增多，收入過(guò)低，抑制了社會(huì)的有效需求，平均消費(fèi)傾向和邊際消費(fèi)傾向都會(huì)下降，富人過(guò)度儲(chǔ)蓄，而窮人消費(fèi)不足，嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三方面，由于貧困人員難以維持本人及家庭成員的基本生活，勢(shì)必影響勞動(dòng)力的再生產(chǎn)；第四方面，分配不均，貧富差距過(guò)大，易激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，影響政治穩(wěn)定。

致貧原因分析

分析城市居民致貧的原因，可以歸納在三個(gè)方面：社會(huì)原因、貧困者自身原因、自然原因。其中，社會(huì)原因是城市致貧的重要因素。

社會(huì)原因。社會(huì)原因致貧主要反映在三個(gè)方面。一方面是經(jīng)濟(jì)體制改革（尤其是國(guó)有企業(yè)改革），使下崗、失業(yè)人員大量增加，造成其收入下降，陷入經(jīng)濟(jì)困難。1987年我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)為276.6萬(wàn)人，到2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)已達(dá)681萬(wàn)人，每年失業(yè)人口以6.64%的速度遞增。另一方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引起貧困人口增加。以紡織工業(yè)為例，紡織工業(yè)曾是我國(guó)支撐產(chǎn)業(yè)，吸納了大量人員就業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，紡織行業(yè)有120萬(wàn)職工下崗分流。由于下崗職工普遍年齡偏大、文化程度偏低、技能單一，因此再就業(yè)十分困難，收入難以維持基本生活，貧困職工數(shù)量不斷增加。第三方面是分配制度改革，增加了城市貧困人口數(shù)量。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“按勞分配”被看成是唯一的分配原則，居民收入渠道單一，工資級(jí)差小，收入較為均等；改革開(kāi)放后，實(shí)行了“按勞分配為主，多種分配形式并存”、“按勞分配和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合”等分配原則。分配制度的改革，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率的提高，但也使城市居民收入差距進(jìn)一步拉大，貧困人口數(shù)量進(jìn)一步增多。

此外，社保制度的改革、住房制度的改革、教育制度的改革等社會(huì)變革，一定程度上也增加了城市居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這些也是造成城市貧困的原因。

貧困者自身原因。貧困者絕大部分文化素質(zhì)偏低，技術(shù)能力不高。據(jù)調(diào)查，在下崗人員中，初中以下文化程度占48%，初級(jí)工或沒(méi)有技術(shù)等級(jí)的人員占52.6%。在人才競(jìng)聘中，他們?nèi)狈?yōu)勢(shì)，難以找到合適的工作，收入大幅下降；貧困人員家庭一般負(fù)擔(dān)都較重。如家庭普遍人口較多，家庭成員健康狀況不良，一些家庭有危重病人、殘疾人，使家庭開(kāi)支過(guò)多，負(fù)擔(dān)過(guò)重；就業(yè)觀念成舊，害怕競(jìng)爭(zhēng)，留戀傳統(tǒng)的固定工作、固定工資生活方式，遇到問(wèn)題希望政府幫助解決，對(duì)工作期望值過(guò)高；特殊群體就業(yè)能力不足，如女性職工、殘疾人、大齡人等群體，由于難以找到工作，收入也成問(wèn)題。

自然原因。自然原因主要是指各種自然災(zāi)害發(fā)生造成社會(huì)貧困。我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，每年都有水災(zāi)、火災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)雪災(zāi)等災(zāi)情發(fā)生。這些自然災(zāi)害一旦發(fā)生，將可能毀損居民的住房或其它財(cái)物，造成居民生活困難，使其暫時(shí)難以維持基本生活，形成社會(huì)貧困。

對(duì)于我國(guó)社會(huì)救助制度的調(diào)查思考

解決貧困問(wèn)題，其有效手段就是由政府牽頭，通過(guò)法律保障，建立社會(huì)救助制度。我國(guó)針對(duì)城市貧困的社會(huì)救助制度主要包括最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、災(zāi)害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解決當(dāng)前貧困問(wèn)題方面起到了重要作用，解決了我國(guó)大量下崗失業(yè)人員基本生活問(wèn)題。但同時(shí)這項(xiàng)制度在實(shí)踐中也暴露出一些問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步思考，以此進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)救助制度，更好地解決我國(guó)城市貧困問(wèn)題。

關(guān)于“低保”制度的調(diào)查思考

“低保”制度覆蓋范圍問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，目前未納入“低保”范圍的貧困群體主要有：部分縣級(jí)地區(qū)貧困人員，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人員，大中城市中的貧困農(nóng)民工、流動(dòng)人員、暫住人員，大中城市中未被“低保”機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)的貧困人員。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口中有超過(guò)50%的居民，由于種種原因未被納入“低保”范圍，其基本生活得不到保障，生活極度困難。

“低保”制度覆蓋范圍過(guò)窄，一方面是由于一些地方“低保”資金嚴(yán)重不足，沒(méi)有足夠的能力去救助所有貧困人員；另一方面是由于“低保”管理人員不夠、管理機(jī)構(gòu)不健全、管理制度不完善，沒(méi)有即時(shí)審核貧困申請(qǐng)，不能按時(shí)足額發(fā)放“低保金”；第三方面是貧困審核存在一些問(wèn)題，使一些貧困人員不能享受“低保”，如一些地方不是按“實(shí)際收入”而是按“虛擬收入”確定家庭收入，一些地方規(guī)定有金銀首飾的家庭、有電視機(jī)電冰箱的家庭、居委會(huì)反映經(jīng)常吃葷的家庭，均不屬“低保”對(duì)象，一些地方把居民的安置費(fèi)、搬遷費(fèi)、撫恤金等也計(jì)入收入，這些審核標(biāo)準(zhǔn)和觀念，使一些貧困人員不能得到“低保”制度的保障。

“低保”制度的管理問(wèn)題。管理機(jī)構(gòu)不夠健全，管理人員數(shù)量不足。“低保”制度的實(shí)施，主要由各地的民政部門(mén)組織，最終由街道辦事處社會(huì)保障所來(lái)完成。目前，部分地區(qū)社會(huì)保障所還未建立，一些地區(qū)社會(huì)保障所僅配備兩名“低保”專職人員，要負(fù)責(zé)轄區(qū)數(shù)百人的貧困申請(qǐng)、審核，“低保”金的發(fā)放、監(jiān)督等工作，很難將工作做細(xì)做好。許多“低保”申請(qǐng)長(zhǎng)期得不到批復(fù)，部分人員隱瞞收入、虛報(bào)假報(bào)家庭情況，管理人員難以有效監(jiān)督核定。

“低保”標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。一方面，各地主要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持居民最低生活需要來(lái)確定“低保”標(biāo)準(zhǔn)，“低保金”過(guò)低。沒(méi)有從“相對(duì)貧困”角度，從社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，確定合理的“低保”標(biāo)準(zhǔn)，以此改善貧困家庭生活，縮小貧富懸殊，提高社會(huì)整體生活水平。另一方面，貧困家庭收入發(fā)展了變化，“低保”標(biāo)準(zhǔn)難以隨之做出及時(shí)調(diào)整。其原因在于，一些貧困家庭隱瞞就業(yè)情況及收入情況，其所在工作單位也幫助員工開(kāi)虛假收入證明，社保人員難以深入調(diào)查取證。第三方面，對(duì)于有勞動(dòng)能力、無(wú)勞動(dòng)能力，有特殊困難家庭、無(wú)特殊困難家庭，沒(méi)有實(shí)行差別“低保”救助，而是按貧困家庭人均收入多少及家庭人口數(shù)量來(lái)發(fā)放“低保”金。目前，一些地方對(duì)有勞動(dòng)能力，有一定收入（或隱型收入）的貧困人員實(shí)行了差別救助，在“低保”待遇標(biāo)準(zhǔn)、“低保”享受時(shí)間長(zhǎng)短等方面與特殊貧困群體有所不同，對(duì)特殊貧困家庭，如家有危重病人、有殘疾人，家庭人口數(shù)量較多等這樣的家庭，適當(dāng)調(diào)高“低保”標(biāo)準(zhǔn)。

“低保”制度的公平與效率問(wèn)題。如何讓有限的救助資金產(chǎn)生最大限度的社會(huì)效益，如何讓真正需要救助的家庭得到社會(huì)救助，如何讓“低保”制度既能達(dá)到救助貧困的目的，也可起到鼓勵(lì)勞動(dòng)就業(yè)的作用，這些問(wèn)題也需要我們進(jìn)一步思考。

我國(guó)現(xiàn)行“低保”制度規(guī)定，低保金的發(fā)放實(shí)行收入差額補(bǔ)助制度，貧困人員如有部分收入，則“低保”金發(fā)放時(shí)，將從“低保”標(biāo)準(zhǔn)中扣減其收入部分。這樣的規(guī)定，不利于促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)行“低保”制度還規(guī)定，享受“低保”的家庭，還可以享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、醫(yī)療救助、教育減免、創(chuàng)業(yè)稅收及信貸優(yōu)惠，而接近貧困線的“準(zhǔn)貧困”居民，既不能享受“低保”，也不能享受其它救助，這對(duì)于低收入者很不公平。他們收入不高，又得不到相應(yīng)救助，生活容易陷入貧困。

關(guān)于其它社會(huì)救助制度的調(diào)查思考

災(zāi)害救助制度。我國(guó)災(zāi)害救助制度主要由民政部門(mén)組織實(shí)施，由民政部門(mén)提供災(zāi)民吃、穿、住等基本保障，以解決其暫時(shí)生活困難。

分析我國(guó)災(zāi)害救助制度，主要存在缺乏法律保障，災(zāi)害救助能力（如快速反應(yīng)能力、綜合協(xié)調(diào)能力、物資保障能力、疫情控制能力）不足，災(zāi)害監(jiān)測(cè)和災(zāi)情信息管理不夠健全，抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)能力欠缺等問(wèn)題。當(dāng)前，我們應(yīng)建立省、市、縣各級(jí)救災(zāi)信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，應(yīng)加強(qiáng)民政、水利、氣象、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，建立災(zāi)情定期會(huì)商制度，完善24小時(shí)災(zāi)情監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立和完善救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系，建立救災(zāi)物資的保障和供應(yīng)工作機(jī)制，確保災(zāi)害發(fā)生后各類救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)渠道暢通，24小時(shí)內(nèi)調(diào)運(yùn)到位。

住房保障制度。針對(duì)貧困階層的住房保障，政府實(shí)行了住房公積金制度、廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度，以此解決貧困家庭住房問(wèn)題。在實(shí)踐中，存在著如下幾個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起我們的思考。

經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格偏高，貧困人員很難買(mǎi)得起，一些地方政府修建的經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際上是被其它人員以各種方式買(mǎi)走。由于經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)行中種種弊端的存在，這一制度將逐步被廢除。

廉租房過(guò)少。許多貧困無(wú)房家庭，自己又買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用房，只得提出廉租住房申請(qǐng)。但由于房源少，申請(qǐng)后要等多年才有望解決，一些申請(qǐng)甚至等到最終都拿不到廉租住房。

優(yōu)惠政策不到位。如首付比例過(guò)高，稅費(fèi)未得到減免優(yōu)惠，信貸手續(xù)繁雜，利率得不到優(yōu)惠等。當(dāng)前，一些地方對(duì)貧困家庭購(gòu)買(mǎi)解困房，規(guī)定首付比例可以低至“一成”，在申請(qǐng)審核、貸款利息、稅費(fèi)減免等方面都給予方便或優(yōu)惠，較好地解決了貧困家庭住房問(wèn)題。

據(jù)調(diào)查，目前有超過(guò)150萬(wàn)個(gè)貧困家庭缺房，有35萬(wàn)個(gè)貧困家庭人均建筑面積在8平方米以下，貧困居民中有25%的家庭靠借款購(gòu)房。如首付過(guò)高，購(gòu)房還款負(fù)擔(dān)過(guò)重，他們?nèi)詴?huì)繼續(xù)陷在貧困生活中。

教育救助制度。教育救助制度包括九年義務(wù)教育制度，大學(xué)生“綠色”通道制度，貧困學(xué)生學(xué)雜費(fèi)減免制度，貧困人員再就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn)制度。

如何加強(qiáng)貧困人員的職業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題，單靠政府就業(yè)訓(xùn)練中心的力量，很難承擔(dān)大量貧困人員的職業(yè)教育培訓(xùn)任務(wù)。貧困人員的職業(yè)培訓(xùn)，要走市場(chǎng)化、社會(huì)化道路，要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)優(yōu)惠政策，充分動(dòng)員和發(fā)揮社會(huì)各方面的力量來(lái)開(kāi)展培訓(xùn)，鼓勵(lì)技工學(xué)校、職業(yè)院校、民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展貧困人員培訓(xùn)工作。貧困人員的職業(yè)培訓(xùn)，要采用理論、實(shí)習(xí)相結(jié)合的教學(xué)方式，要注重培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性、實(shí)用性、有效性。