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2014年召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再一次重申了我國關(guān)于依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對法治建設(shè)部署了全新的規(guī)劃，充分地結(jié)合我國國情和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀。我國的行政法學(xué)的研究也呈現(xiàn)出了全新的方向和進展，在去年一年誕生了很多新理論、新成果，促進了我國行政法學(xué)的持續(xù)發(fā)展，其中結(jié)合新公共服務(wù)理論和行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型是研究的熱點。特別是當(dāng)前我國正處在一個歷史的大變革時期，經(jīng)濟、社會發(fā)展中遇到了很多全新的問題，如何實現(xiàn)行政法學(xué)的本土化、不斷地完善中國特色的行政法學(xué)研究，是行政法學(xué)改革的重要方向。為此，我們從公共服務(wù)理論的視角，分析國家治理和行政服務(wù)的相關(guān)基礎(chǔ)，探索適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展需求的行政法學(xué)改革方向。

一、公共服務(wù)理論視角下行政法學(xué)特點和缺陷

轉(zhuǎn)型時期是我國當(dāng)前社會使用頻率最高的詞匯，充分地概括了我國現(xiàn)在發(fā)展的現(xiàn)狀。在當(dāng)前的社會發(fā)展下我國的經(jīng)濟、社會、政治、文化等都處在一個變革時期，在這樣的大背景下我們不得不提出行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型方向，這個轉(zhuǎn)型時期受到了很多發(fā)達國家行政法學(xué)前沿理論發(fā)展的影響。一方面我國的行政法學(xué)的起點比較低，需要我們不斷地吸收和學(xué)習(xí)其他的理論體系和研究成果，但是又不得不去思考與本土化的結(jié)合，而公共服務(wù)理論為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型方向提供了理論支撐，兩者在內(nèi)在意義上契合，也促進了行政法學(xué)逐漸從法學(xué)的理論基礎(chǔ)方向轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的放權(quán)論。在公共服務(wù)理論視域下行政法學(xué)的特點和不足為：

（一）傳統(tǒng)行政法學(xué)的特點

首先傳統(tǒng)法學(xué)是以控權(quán)理論和個人權(quán)利主義為理論基礎(chǔ)的，控權(quán)理論的核心思想和管理理念在行政法學(xué)的角度來看是對立的，管理論的思想是公共服務(wù)理論的異化，即官民對立的思想，充分地強調(diào)人民的權(quán)力。管理論認(rèn)為行政法是一種行政管理的媒介，即是作為一個管理和行政的工具來看待的，充分的權(quán)力和權(quán)利的對立性，而行政法的目的是為了維護公民的利益，主張縮小行政機關(guān)的權(quán)限和范圍，重民主、輕效率。其次是傳統(tǒng)的行政學(xué)非常重視司法審查和行政程序，司法審查和行政程序都是為了限制行政職權(quán)的濫用，理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的正義和正常程序的理論，并不存在公民服務(wù)的相關(guān)思想。最后是傳統(tǒng)的行政法學(xué)非常重視和強調(diào)國家行政的核心地位，是基于控權(quán)論為理論基礎(chǔ)的，因此對于行政的理解有一定的局限性，過多地重視國家的權(quán)利領(lǐng)域，因此對于社會服務(wù)和公民的權(quán)利較少。

（二）當(dāng)前行政法學(xué)的不足

首先是當(dāng)前的行政法學(xué)過多地重視和規(guī)范國家行政主體，對于社會行政、私人行政等的行政主體的法律地位卻少有涉及。行政法學(xué)對于行政主體的規(guī)范主要目的是為了明確行政的法律主體，因此忽略了社會團體、個體等主體的權(quán)力行使和對行政權(quán)的影響性，但是關(guān)于行政范圍的縮小也逐漸地成為當(dāng)前行政法學(xué)適應(yīng)社會發(fā)展的瓶頸，事實上并不能涵蓋越來越復(fù)雜的社會與個人行政和權(quán)力的范圍。所以其行政主體范圍的縮小是當(dāng)前傳統(tǒng)行政法學(xué)的主要問題。其次是忽視和規(guī)范非強制性的行為，這也是當(dāng)前公共服務(wù)理論中建立公共利益為基礎(chǔ)的公共行政的主要矛盾，也就是說由于采用控權(quán)理論的傳統(tǒng)行政法學(xué)對于公民權(quán)利的維護表現(xiàn)出一定的強制性，而對于公民利益和公共服務(wù)的相關(guān)的非強制性的行政行為和規(guī)范并沒有做出明確的規(guī)定。最后是關(guān)于行政救濟，現(xiàn)在的行政法學(xué)對于社會行政以及私人行政的審查還比較少，由于我國對于公眾利益的行政行為約束的模糊，使得當(dāng)前在公共行政領(lǐng)域的司法審查還比較落后，一方面是審查對象和主體不明確，另一方面對于國家行政、社會行政等政權(quán)有關(guān)的訴訟解決方法和權(quán)限職責(zé)的范圍不清晰。

二、公共服務(wù)理論視角下的行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型

從功能和職責(zé)的角度來看行政法學(xué)的重建和改革與當(dāng)前服務(wù)型政府的建設(shè)過程是統(tǒng)一的，在新的公共服務(wù)理論的視角下我國政府更加注重服務(wù)于公民、追求公共利益、重視公民權(quán)利和民主性建設(shè)。但服務(wù)型政府必須有健全的法治體系，為此就需要從國家行政以及與行政相關(guān)的對象約束政府的法治規(guī)范。為此必須充分結(jié)合公共服務(wù)理論基礎(chǔ)，突出公私合作，以及民權(quán)與公權(quán)之前的對抗，探尋行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型方向：

（一）從控權(quán)論向管理和服務(wù)論過渡

我們以公共服務(wù)理論為重要的參考思想，那么行政法學(xué)的改革方向必須逐漸走向服務(wù)化。公共利益是公共服務(wù)理論的目標(biāo)而不是附屬產(chǎn)物，這是全新的公共服務(wù)理論中重要的特征，即建立公共利益和公共服務(wù)的過程并不能只是通過委托行政主體來完成。即行政法學(xué)的改革過程必須要解決公共行政機關(guān)與公共利益及服務(wù)之間的矛盾，一方面要保證公眾的權(quán)利，另一方面也要重視政府作為行政主體的重要性。并試圖建立一種行政權(quán)力與公民服務(wù)之間的良性互動關(guān)系，而公共服務(wù)理論在這個過程中扮演著理論模型的重要作用，為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型工作提供一個基本的模型和框架。

（二）從國家行政向公共行政轉(zhuǎn)型

公共服務(wù)理論的介入為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型提供了更為廣闊的視野，凡是涉及到與行政行為和行政職權(quán)的任何事物都被納入到行政法學(xué)的理論中。從公共服務(wù)理論的角度出發(fā)，我們在公共行政的相關(guān)理論基礎(chǔ)下提出了公共行政的概念，公共行政是包含了與行政有關(guān)的一些行政活動的統(tǒng)稱，并對公共行政的范疇進行了界定，即公共行政必須是在具有行政法意義基礎(chǔ)上產(chǎn)生行政法的相關(guān)影響結(jié)果，其中關(guān)于行政職權(quán)的應(yīng)用以及行政權(quán)的相對人是否具有一定的公正性作為判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些界定和標(biāo)準(zhǔn)為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型提供了明確的改革內(nèi)容，并將部分純粹的私人行政行為、社團等組織團體內(nèi)部勞務(wù)關(guān)系等排除在了公共行政的范圍之外。

（三）從行為模式上向公私合作轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)理論對于行政過程的相關(guān)要求也體現(xiàn)在行為模式上。因此就需要更多有彈性的行政行為，即政府的行政行為必須能夠從行政指導(dǎo)、行政合同等方面來削弱當(dāng)前的公民權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾關(guān)系，從而為政府的行政行為創(chuàng)建一種全新的行為模式。為此，要充分地結(jié)合公共服務(wù)理論的觀點，對于國家行政機關(guān)以及社會組織在從事相關(guān)的公共利益和公共服務(wù)的過程中提供合理的安排和組織，創(chuàng)建全新行政模式。新的服務(wù)模式必須具備以下功能和特點：首先是這種公共服務(wù)模式必須能夠反映出公法在服務(wù)型政府的作用，能夠保證政府在相關(guān)的公共服務(wù)的合作中的法定職責(zé)和權(quán)限，既要給予政府足夠的權(quán)限和職責(zé)，又要避免政府大權(quán)獨攬的現(xiàn)象。其次是必須要充分地結(jié)合行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會、非盈利性質(zhì)組織的特點塑造不同領(lǐng)域的競爭和合作關(guān)系，創(chuàng)造更好的公共服務(wù)。充分的協(xié)調(diào)公共選擇機制和私人選擇機制的利害關(guān)系，避免在公共服務(wù)體系的建設(shè)中出現(xiàn)政府失靈、合約失靈以及市場失靈的現(xiàn)象，實現(xiàn)公私合作中的優(yōu)勢互補。

（四）促進行政救濟多元化的實現(xiàn)

公共服務(wù)主體的多元化強調(diào)公共事務(wù)在各種非政府機構(gòu)以及各種民間組織中的作用，但是這個過程仍然是以政府為核心的，政府對于公共服務(wù)體制建設(shè)表現(xiàn)出強大的驅(qū)動力。而公共服務(wù)主體的多元化也影響了政府救濟的建設(shè)過程。針對于當(dāng)前政府救濟方式單一性，新的行政法學(xué)的改革也要對政府救濟方式的多元化體制建設(shè)提供法律基礎(chǔ)，對于行政訴訟和行政賠償應(yīng)該充分地結(jié)合行政專業(yè)的不同領(lǐng)域的特征，而且行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型必須能夠?qū)τ谧龀龅牟脹Q起到關(guān)鍵性的影響。當(dāng)然對于各類機構(gòu)在與政府合作開展多樣的公共服務(wù)建設(shè)的過程中，機構(gòu)建立的原則、運行以及重大的決策必須有明確的法律法規(guī)約束，從司法和行政的角度對于裁決的結(jié)果和指導(dǎo)過程給予評價，建立具體的教育仲裁等專業(yè)的評價機構(gòu)。

（五）促進普通行政法和特別行政法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展

行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)不再僅僅是探索行政法的原則以及行政權(quán)的權(quán)限界定、審查的過程，更多的是在完善的行政法的基礎(chǔ)之上將公共服務(wù)理論的相關(guān)理論體系與特別的行政法結(jié)合。因此，在行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型過程中必然會面臨名目眾多的規(guī)章制度，可以預(yù)見在行政法的轉(zhuǎn)型過程中必須解決諸多現(xiàn)實中的復(fù)雜問題，相關(guān)法律規(guī)范和約束也將更加詳細(xì)和完善。因此，我們必須從重視宏觀層面的相關(guān)控制和規(guī)范向微觀的和更加復(fù)雜系統(tǒng)化的角度轉(zhuǎn)變，對于涉及到公眾利益和服務(wù)的相關(guān)法規(guī)進行精細(xì)的劃分。以最近的食品安全為例，這是關(guān)系到公民切身利益的重要領(lǐng)域，我們不得不去思考行政法在這些領(lǐng)域的作用。在我們查閱了相關(guān)的食品安全的相關(guān)法律后發(fā)現(xiàn)，在目前的食品生產(chǎn)和銷售的過程中仍然存在著不少法律漏洞，當(dāng)前的食品安全法并不能完全涵蓋食品安全的問題，法律的不完備和缺位導(dǎo)致在實踐中發(fā)生了權(quán)限模糊和地方保護主義等現(xiàn)象，這些領(lǐng)域的理論發(fā)展對于推動行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型有著至關(guān)重要的作用。本文結(jié)合了公共服務(wù)理論的內(nèi)涵和特征，分析了當(dāng)前行政法學(xué)面臨的主要問題和不足，并借助公共理論的相關(guān)需求和核心理念，提出了對行政法學(xué)轉(zhuǎn)型的相關(guān)思考和具體措施，為現(xiàn)代行政法學(xué)的改革和發(fā)展提供了一定的參考。

作者：程向陽 單位：江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院