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一、公共利益實現的兩種方式

十八世紀的法國啟蒙思想家霍爾巴赫說:“利益就是人的行動的唯一動力”[1],此話雖然絕對,但也足以說明它對人們的至關重要性。利益具有豐富的內涵和廣闊的外延,但就龐雜的利益種類中公共利益一直作為一個突顯部分左右著人類的發展,并且圍繞于此各個歷史階段有著不同的政治制度的設計。然而公共利益有無存在的必要呢?我們可以從兩方面考察:一方面從契約論者的角度看,無論是從洛克式的和平友好的自然狀態中“那是一種完備無缺的自由狀態,他們在自然法的范圍內,按照他們認為合適的辦法決定他們的行動和處理他們的財產和人身,而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”[2],還是從霍布斯式的極端恐怖的自然狀態中“最糟糕的是人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險中,人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽”[3],都無一例外地推導出同樣的結果———人們為了擺脫自然狀態下個人利益的無保障性而成立政府進行必要的公共管理,也就從此形成了公共利益。另一方面,從歷史發展軌跡的角度看,公共利益的概念應該是源自于西方,早在古希臘的城邦政治造就的是一種以“群體本位”的整體國家觀,并把公共利益看作是城邦追求的最高的善。

亞里士多德在把人界定為政治動物的時候就把人看作是他那個特定社會整體的一部分,他認為,“所有共同體都是為著某種善而建立起來的,因為人的一切行為都是為著他們認為的善。”[4]其中這種最高的善在現實社會的物化就是公共利益,這種突顯公共利益的做法為當時的城邦存在起了決定性作用,也在一定程度上促進了社會的延續和發展。由上可知,無論從現實還是學理角度,公共利益具有不可或缺性,公認是維護人類延續和發展的必要,那么究竟通過何種方式實現公共利益?從古至今為我們提供了兩條路徑:第一,在實現個人利益的過程中增進公共利益。這正是亞當•斯密給我們構筑的一個以個人利益為基礎的制度體系,他說:“個人在這一過程以及其他過程中,都是由一只看不見的手引導著并最終增進了社會的利益,雖然這最終的結果并非出自其個人的意愿。不過,個人無意識的行為并不是不利于社會的。相反,通過追逐自身的利益,他對社會利益的不斷的促進作用甚至比他想要這么做時更有效。”[5]但如何證明這條路徑的可行性呢?在此邊沁給了我們一個“奇談怪論”而又發人深省的看法,他認為個人利益是能夠與公共利益同一的,他說:“社會是一個虛構的團體,由被認作其成員的個人組成,那么社會利益是什么呢?———它就是組成社會之所有單個成員的利益的總和。”[6]

即他認為社會是由個人組成,個人是實體,社會是虛體,社會必須以個人的存在和充實為前提,才能獲得實體性存在,也就是功利主義提出的“最大多數人的最大幸福”原則成為實現公共利益的唯一法則,每個人的利益增進就是公共利益的增進。第二,國家或政府承擔實現公共利益的職責,成為公共利益的唯一實現者。這一實現路徑認為國家或政府除了承擔消極地保護個人的各種權利,使公民獲得個人利益的責任外,還應積極全面地拓展范圍,為公民提供更多的公共利益,甚至為了它,可以不惜犧牲個人的利益。對此社群主義者丹尼爾•貝爾給出了這樣一個解釋,認為:“人首先是社會的存在,正是社會的現實生活構成了他的認同和價值,包括他的道德立場,尤其是關于善的觀念。個人的善首先也是社會的善的反映,社會的公共善對于社群成員的個人之善擁有優先性。”[7]顯然這種路徑在此公共利益優先于個人利益,即使如麥金太爾所說:“作為個人的我的善和社群中其他同胞的善是同一的,我追求的善絕對不會與他追求的善相沖突,因為我們追求的是共同的善,而不是私人財產,不為你我所特有,而是我們共同擁有的。”[8]但也是用公共利益去同一個人利益,在追求共同的善的前提下達到個人的高度一致,從而實現自我的個人利益。這樣也演化出國家或政府為了“共同的善”即公共利益的實現而承擔不可或缺的責任。

二、公共利益實現方式的回潮

從公共行政誕生以來公共利益就成為它的核心問題,并且公共利益實現的這兩條路徑就一直貫穿于公共部門的管理運作。早在西方現代國家興起的初期,強調的是“最弱意義上的國家”,政府只是作為“守夜人”而存在,充分考慮的是讓人們各自去追逐他們的個人利益,并且通過這種方式達到社會的和諧與平衡,實現社會的公共利益。隨著工業化程度的加深,急劇的城市化,帶來整個社會的巨變,出現了許多公眾問題。由此韋伯和威爾遜確立的官僚制應運而生,但這種傳統的公共行政更強調國家或政府承擔實現公共利益的職責,主要體現在兩個方面:一方面從組織內部來看,奉行政治與行政兩分法,確保行政部門與政治部門功能相分離,并在行政部門內建立一整套嚴格的層級制原則,要求在其中擔任公職的官員采取政治中立態度并絕對服從上級,拋棄個人利益而只受公共利益的激勵,最終成為整個機構中的“小齒輪”,以期提高內部管理的高效率。

正如韋伯所說:“官僚制組織發展的根本性原因在于,它技術上優于其他任何組織形式……精密、速度、明確、檔案知識、連續性、仲裁權、統一性、嚴格服從、減少沖突和人事成本———這些都是嚴格的官僚組織具有優勢條件的特點。”[9]另一方面從組織外部來看,工業化使得市場經濟社會逐漸分離出公共領域與私人領域,個人利益和公共利益也得以完全明確化。個人在私人領域中遵循價值律令,在權利和義務對等的基礎上從事商品交易,從而實現個人利益;而政府是公共權力運行的場所,是治理“市場失靈”的地方,只能存在著與大多數人或所有人相關的利益即公共利益,并因之成為由公共權力進行調節的公共領域。公共領域主要是一種“‘全國性的’家政管理形式”下“非常有限的政府區域”[10]。政府與私營部門之間也就能明顯區別,前者追求公共利益而后者追求私人所得,從而確立公共利益與個人利益的實現分立在公共領域和私人領域的原則,以確保政府在維持公正性上有所作為。這些看法隨著時代的變遷受到了挑戰。特別是在20世紀70年代之后,西方社會乃至整個世界發生了根本性的變化,并表現出如下特征:技術革新迅速,新技術和新發明層出不窮,技術對經濟和社會的影響明顯增加,特別是信息技術的發展和應用正在深刻地改變著人類社會;經濟全球化趨勢越來越強。同時政府自身也面臨著“管理危機(效率)”、“財政危機(成本)”和“信任危機(政府與公眾的關系)”這三大危機的困擾。

時代變遷呼喚著公共管理新的變革。上個世紀70年代,公共管理的興起以及逐漸出現替代的趨勢無可否認正包括公共利益的實現出現一個新的突破,即回歸至追逐個人利益的過程中實現公共利益的方式。首先從組織內部來看,傳統公共行政要求的官員無個性化和中立性與現實中官員的經濟人特征相沖突,導致傳統的制度框架下無法阻擋官員的個人尋租,從而有可能損害公共利益的實現。另外“從市場的觀點來看,傳統官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好分內工作”[11]。傳統的公共利益實現方式不能夠有效激勵官員,忽視了官員的個人利益,致使官員提供的公共服務效率和質量下降。因而期待新的一種激勵機制有效緩解公共利益和個人利益的相沖突性。事實上官員和其他人一樣不是只受公共利益的激勵,而是受到其利己的利益激勵,因而對傳統公共行政內部中取得行政高效率發生質疑。其次從組織外部上看,傳統的公共利益與個人利益實現的分立于公共領域和私人領域中,事實上導致公共利益與個人利益關系的阻隔,并強化了政府代表公共利益的唯一性。然而公共選擇學派認為,政府也有自利性,因而并不見得能夠代表公共利益。

政府的自利性表現為政府在管理過程中謀求組織自身利益,這在傳統觀點看來,政府組織自身利益等同于公共利益,但事實上某個組織的共同利益并不同于公共利益,因為二者所代表主體的廣度上有極大差異,后者明顯廣于前者,做如此等同無疑侵害了公共利益。盡管在公共選擇學派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。然而在這一方面存在認識上的誤區:即因為政府是代表者和維護者,而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外的社會主體也可以成為實現公共利益的主體。事實上,西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治,以及“第三部門”的興起都說明:“政府并不是唯一的提供者”[12];非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。由上亦可得出公共部門面臨內部和外部的變革壓力,促使著其管理方式的變革,也直接導致原有的公共利益實現發生轉變,又回到最初的公共利益的實現方式,重新發現個人利益在增進公共利益的作用。

三、結論

市場機制是實現個人利益和公共利益兼容的最優機制,斯密“看不見的手”隱喻深刻地揭示了這一點。公共管理中公共利益實現方式的轉變即用在追逐個人利益過程中達到公共利益實現的方式來替代傳統的國家或政府是公共利益的唯一實現者的公共利益實現方式,在于重新發現市場的價值,將市場機制引入到公共管理中來。新興起的新公共管理在本質上就是鼓勵政府具有市場傾向,強調市場導向的管理。拉森(Ranson)和斯圖亞特(Stewart)認為新公共管理有以下特征:視人民如顧客,并強調顧客的價值;創造市場或準市場的競爭機制;擴大個人以及私人部門的治理范圍;購買者的角色須從供給者的角色中分離出來;契約或半契約配置的增加;由市場來測定績效目標;彈性工資[13]。其中最核心的就是引入市場機制,重視個人利益和公共利益的聯系,用它來改革公共部門。然而我們還要看到市場的內在缺陷,引入市場機制并不必然帶來期望的效率。所以運用通過實現個人利益來增進公共利益的方式并不是萬能的,正如奧爾森所認為,社會科學中有兩條定律,第一條就是通過個人的理性可以達成集體理性,也即通過追逐個人利益可以實現公共利益。第二條就是在某些情況下個人理性是有局限性的,不能自然達到集體理性,需要“引導之手”。因此政府的作用不可以因為公共利益實現方式的轉換而消失,至少應該在這些方面發揮其積極作用:制定本國法律法規;保持穩定的政策環境;投資于社會基礎和社會服務項目的基礎建設;保護“弱勢群體”;保護環境;為私營部門提供服務。[14]所以公共管理回到亞當•斯密的公共利益實現方式,并不是回到原點,而在一定程度的保留國家或政府的職責。最實質上的意義是讓兩個公共利益的實現方式在新的環境下維持著合理的張力。因此,我們可以說,公共管理仍然應當以政府為核心主體的,承擔起“掌舵者”的角色,但是在政府方面更應該鼓勵內部的競爭,重視官員的個人利益,還應該積極退出直接提供所有公共物品和公共服務的領域,發揮其他非政府主體的作用。