執政人員德性問題與其塑造
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本文作者：張鵬作者單位：中共貴陽市委黨校
公共行政人員是公共利益的代表者，其執掌著公民賦予的公共權力，從理論意義上說，公共行政人員應全心全意為人民服務，并運用好手中的權力從事社會公共事務管理活動。但實踐上，我們不難發現，公共行政人員貪污腐敗、以權謀私、徇私舞弊、官僚主義等行為依然盛行，具體而言，其主要表現在以下方面：
一是機會主義的行動。在我國，公共行政體系是由一個多層級的組織機構和人員構成。而公共行政人員作為政府、權力機關以及公民的全人，并享有公共權力的執行權。通常意義上，公共行政人員只要遵循工具理性去執行國家意志，能夠高效地完成被指定的工作任務，即是道德，而不問責任是非，使得公共行政人員陷入“責任困境”。也就是說，在這種背景下，公共行政人員完全拋棄責任后果，于是便產生機會主義的行動。尤其是公共部門作為公共產品的直接提供者和壟斷者。因此，這種機會主義顯得更加強烈，便利用職權“轉空子”、“潛規則”，包括我們通常所說的“睜只眼、閉只眼”能撈即撈，這些都已是常事。
二是二元利益的合謀。所謂的二元利益是指公共利益與私人利益。雖然隨著市場經濟的發展，公共領域與私人領域分離出來，但在公共行政領域，在國家與社會公共事務管理活動中，必然包含著對公與私、群與己關系的調整。公共行政人員作為社會公共利益的服務者追求公共利益的最大化是其職責的基本要求。當公共行政人員在執行公務時，他所具有的是公務員的身份，其所行使的公共權力是為人民所擁有，維護的是廣大人民的利益；而當在執行公務以外時，則以個體成員出現，其所代表的則是個人的利益，所以，此時以個人利益作為行為訴求，并追求著個人利益最大化的動機。由于公共行政人員卻扮演的是公領域與私領域的利益取向。在此情況下，公共職責和義務與個人利益訴求便發生矛盾，就算有法律和制度的約束，個人利益也不可避免地延伸到公共利益。正如公共選擇理論所揭示的那樣，公共行政人員在其行為選擇上，并非以程序、良知辦事，而是以市場利益最大化為個體所追求的目標，且將個人利益凌駕于公共利益之上。在這種利己主義動機的驅使下，個人利益與公共利益發生沖突是顯而易見的。因此，盡管在現有制度下遵循著公共利益最大化，但不可回避的一個問題是道德風險的存在，而在道德、法律與制度都沒有得到有效的約束時，公共權力往往成為他人的謀利工具。
三是行政倫理的困境。行政倫理是公共行政人員行政實踐的重要組成部分，也是公共行政人員從事公共事務管理活動的調整器。在現實生活中，面臨困境多種多樣，但在行政實踐上，唯有公共行政人員才能面臨行政倫理的困境。這是因為行政倫理是公共行政人員擁有的職業特性，而且常常在困境中做出“悲劇性決策”是當今公共政策和政府行為的特征之一。[3]行政倫理的困境不外乎是在評價與選擇的兩難狀態：一方面是公共行政人員對倫理境界和認知能力問題，另一方面是由倫理本身沖突所致。也就是說，公共行政人員在進行倫理選擇時遇到的兩種矛盾，既得又損的價值，因為，在特定情況下，必須作出符合某一倫理準則，但又不得違背另一倫理準則。所以，在這種道德選擇情景，往往是殘忍的，對于公共行政人員而言，是對其理智與良知的肯定、能力與德性的考驗。但從現實的情景來看，公共行政人員由于道德力量的匱乏，使得道德下坡。因此，在倫理價值選擇面前，輕公共利益重個人利益，舍大擇小，由此帶來工作效率低下，甚至損害公共利益。
四是公共權力為我。公共權力的根本目的是促進社會公共利益發展，維護社會公平正義，保障社會公共生活秩序穩定，促進社會公眾福祉。然而，公共權力為我所用已成為現階段公共行政人員普遍的現象。實際上，這些權力的濫用是由于一些道德自律意識上升為權力意志的表現，使得公共權力異化，從而超出了道德的、法定的、合理的范圍，進而偏離了公共權力行使的目的以及方式等。所謂的依法行政不過是公共行政人員墻上的口號，紙面上的闡述，流于形式，敷衍塞責，實際上忽視法律的權威，導致公共權力實質性的缺位、越位，使公共利益受到嚴重的損害。由此，我們不難看到，本應服務于社會公共利益的公共權力“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離”[4]的現象。因而這種脫離致使公共行政人員具有權力擴張性的欲望，并尋求更大的權力來私自謀利創造條件，從而使公共權力背離了公共的性質。
對公共行政人員德性重塑的幾點建議
德性既是調節和控制公共行政人員之間關系的無形手段，也是有效管理社會公共事務的重要手段。因此，對公共行政人員德性缺失的問題，應從以下方面著手：
首先，要推進行政道德建設的法制化、制度化。行政道德是一種職業道德，而行政道德建設是對公共行政人員行為進行約束、并嚴格遵循一定的程序辦事，也就是對其自律行為的過程。這一過程則需要有相應的法律和制度為保障。因為，行政道德是行政人員的一種內在的價值觀念以及行為準則的一種主觀力量共在。所以，它需要有法律和制度來作為支撐點，才能使公共行政人員的行為朝著“善”的方向行事。在一定意義，盡管法律、道德和制度都是對社會進行有效調節和控制的重要手段，其本質是一致的，但道德沒有法律和制度那樣更直接地對“惡”或違法、違章進行制裁和規范約束。因此，唯有在現代公共行政領域進行行政道德建設的法制化和制度化，使公共行政倫理精神通過相應的法律法規和制度，維護公共行政的價值取向。
其次，要以公共行政價值取向為依歸。公共行政價值需要公共行政人員在行政實踐才能得以實現，這就需要行政人員具有公共行政的價值理念，正是基于此，公共行政的一個最為基本的理念那就是公共性、公正性和服務性。因為，公共是現代公共行政實踐的主旨，是實現社會公共利益最大化的結果；而公正則是實現社會平等、自由；又因為服務是公共行政一切工作的根本出點和落腳點。由此“，公共行政是以為人民服務為根本宗旨的，政府的體制設置和行政人員的行政行為都必須建立在公共利益至上的信念基礎上，只有這樣，政府才可能成為一個對人民負責的公共行政體系。”[5]因此，作為公共行政人員來說，對任何利益問題的思考，都應當堅持從公共利益原則為出發。具體而言，就是要堅持公共利益至上、責任本位、自我節制、反思平衡、合理服從以及慎用權力等，并自覺地維護社會公共利益、平等、公正、自由，以上應當成為公共行政人員不可推卸的責任。再次，要不斷強化對公共行政人員的行政倫理教育。所謂的行政倫理教育是指根據公共行政的基本價值、原則、規范及精神等對公共行政人員有組織、有計劃地進行教育培訓，從而提高公共行政人員的道德認知和工作能力水平。因為，作為公共行政的主體，不僅是公共管理活動的引導者，而且應當是行政倫理文化的接受者和傳播者，從更廣泛意義上來說，社會、單位、個人倫理文化的良好運行，首先需要公共行政人員在實踐中發揮表率的作用。因為，公共行政人員在社會具有特殊的地位，如何處理好社會、單位以及個人之間的關系，并為社會提供公平正義，決定了行政道德對社會道德的影響。所以，要因時、因地、因事、因人采取靈活多樣的方式，不斷強化公共行政人員的行政倫理教育。
最后，要建立和完善道德的監督、懲戒機制。行政道德不僅需要一個內在的約束力，而且更需要一個外在的力量對其進行有效實施監督，其主要包括社會輿論、網絡、媒體監督。因為，行政道德具有偶然性、隨機性的行政行為因素，所以，需要有完善的道德監督、懲戒機制。建立和完善道德的監督、懲戒機制，就是對各種行政行為不作為或亂作為的、損人利己及危害社會公共利益的公共行政人員進行懲罰。也就是說，對于情節輕微的，即通過批評教育，而情節嚴重并影響社會風氣的將依法懲處。唯有這樣，才能杜絕道德敗壞或者違法亂紀的行為生根發芽。
在公共行政發展方興未艾的今天，公共行政體系的建立與完善應包含著公共行政人員德性在其中。更確切地說，一個健全的公共行政體系，應當是將行政組織結構的科學化、合理化、制度化與公共行政人員及其行政行為的道德內化等有機地結合起來，并形成一個網狀的服務行政體系結構。唯此，我們才能告別以往那種（公共行政）畸形、片面性的管理，才能使公共行政與現實社會公共利益真正地協調、可持續發展。
