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本文作者：：宋西雷周鵬程韓來善柳坤夏珊珊蘇東旭作者單位：中共江蘇省委黨校

新中國成立之后，村級基層組織是作為國家政權而存在的。1958年，《關于在鄉村建立的決議》之后，廣大鄉村進入時期。是一種政社合一的體質，主要依靠意識形態和政治運動維持，其內部缺乏自組織的能力。十一屆三中全會之后，國家部分權力開始從鄉村退出，由此鄉村所需要的社會福利、道路、教育、農田水利設施等公共物品便缺少了供給主體。為了處理鄉村公共事務，農民自發的進行制度創新，創造了村民委員會這一全新的自治組織。1987年11月24日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，這使得村民組織制度得到法律的確認。之后，中共中央和民政部又頒布了多個《通知》和《綱要》，我國的村民自治日益規范化、制度化和法制化。中國村民自治制度的載體是村民自治組織，包括村民委員會以及下屬的調解、治安、衛生等專門委員會，其履行職能的核心機構是村民委員會。按照憲法和《村民委員會組織法》的規定，村委會的職能可以分為兩種。一種是供給公共物品和服務，舉辦公共事業；一種是協助政府開展相關工作。在村民自治制度框架下，村委會提供的公共物品主要包括協助維持社會治安，辦理公益事業，組織村民發展經濟，保護生態環境，發展文化教育，普及科技法律知識，推動村民履行計劃生育、義務教育等。鄉和鎮是我國最基本的行政單位，村民自治制度是在鄉以下實行的。我國鄉村公共物品供給除了村民委員會之外，鄉鎮政府也是重要的供給主體。

十一屆三中全會全會之后，家庭聯產承包責任制的推行，極大的激勵了鄉村私人物品的供給，削弱了鄉村公共物品的供給。在原基礎上建立的鄉鎮政府不再有的巨大的資源分配能力，傳統的依靠行政命令建設公共基礎設施亦不復存在。當時的鄉級財政支出十分有限，國家亦沒有足夠的財力來滿足鄉鎮建設的要求，因而鄉鎮政府只能通過自行籌資來提供鄉范圍內的部分公共物品和村范圍內的全部公共物品[8]。在此階段，政府財力十分有限，政把大量資金投入到能到帶動經濟高速增長的行業之中，嚴重忽視了對農業、鄉村和農民的投入。為了推動城市的發展和進步，國家在鄉村投入的財政支出呈波動性下降的趨勢。因此，國家給鄉鎮政府的財政資金只能滿足其履行供給公共物品職能的部分需要，剩下的大部分資金空缺需要鄉鎮政府自行籌措。如果公共物品供給的資金既不通過稅收也不會進入國家的公共收支系統，就可以稱之為制度外的公共物品供給。家庭聯產承包責任制的實施使得公共物品的籌資對象由原先的這個組織轉向了農戶，因為此時農戶已經獲得了自身勞動的支配權，成為獨立的經營主體。鄉鎮政府為了供給制度外公共物品，必須通過向農民收取費用來籌資[9]。。農民成為村民自治制度下鄉村制度外公共物品供給的主要資金來源。有些學者的研究表明，在稅費改革之前，鄉鎮政府制度外財政收入主要來源有四個：一是鄉鎮企業和村辦企業上繳的利潤和管理費；二是鄉鎮五項統籌以及鄉鎮政府按國家規定征收的其他收入；三是各種集資、攤派、捐款收入；四是各種罰沒收入[10]。可見，除了第一項以外，其他三項全部依賴向農民收取費用。在鄉鎮企業不發達的地區，這種情況體現的更加明顯。

隨著經濟的發展，中國進入了工業反哺農業的階段。2004年之后，中國進行了大刀闊斧的稅費改革，把“三農”問題列入了預算工作和財政工作的重中之重。原先主要由鄉和村供給的公共物品轉為由政府負責，如九年義務教育、計劃生育等。政府加大了對農業的財政支出，成為鄉村公共物品供給的主體，政府的財政資金成為鄉村公共物品供給的主要資金來源。非政府組織組織通過各種活動募集資金用于鄉村公共物品的供給，特別是在教育領域和醫療衛生領域。在我國，著名的有“春蕾計劃”、“春苗行動”、“希望工程”、“安康行動”、“慈愛孤兒工程”等社會集資發起的可以為鄉村供給公共產品和服務的活動。這部分資金的加入，一定程度上縮小了因為財政投入不足鄉村公共物品需求與供給的矛盾，增加了鄉村公共物品的生產。國際經濟組織的有償貸款和其他國家的無償援助也為鄉村公共物品供給提供了更多的資金，提供公共物品供給的效率。聯合國開發計劃署在中國開展了一些扶貧開發項目和研究項目，世界銀行、歐盟、英國政府、荷蘭政府、日本政府、德國技術合作公司、亞洲開發銀行、福特基金會、日本凱爾、世界宣明會、香港樂施會等也都在中國開展了扶貧開發項目，并取得了很好的成效[11]。

通過對中國和印度兩個發展中大國鄉村公共物品供給融資機制的實施主體、具體內容、資金來源以及取得的效果來看，中國鄉村公共物品融資制度改革路徑可以從以下四個方面進行：

第一，政府的財政轉移支付應為供給資金的主要來源。印度政府的各種專項撥款和財政補貼可以占到村潘查亞特總收入的80%以上[12]。在我國，鄉村稅費改革之后，原先主要靠向農民收費為資金來源的融資體制也隨著國家對“三農問題”的重視而轉變為財政撥款為基本來源之一，中央政府也承擔起了鄉村部分公共產品責任。盡管自2004年后，政府提倡大力發展農業，樹立了“工業反哺農業”的鄉村發展思想，財政轉移支付和財政支農資金有所增加，國家財政收入從2003年的21715.25億元增至2006年的38760.2億元，增幅78.4%，財政對農業支出從1754.45億元增至3172.97億元，增幅為80%，但仍不能彌補鄉村公共產品供給資金缺口。中央政府應該加大對鄉村財政資金的轉移支付，立法加以詳細規定，把對鄉村的財政支持納入法律化、制度化的軌道。

第二，資金來源多元化戰略。印度鄉村由于發展相對落后，其資金需求量十分巨大。政府的財政轉移支付不可能完全滿足公共產品供給的資金需求，這就要求潘查亞特建立多元化的融資渠道。就中國而言，中央政府和省級政府在供給公共物品所需基本資金的前提下，鄉村更應該重視從世界銀行、亞洲開發銀行、國際貨幣基金組織等國家組織獲得優惠低息貸款，同時爭取其他發達國家的無償援助，這種援助既要包括資金也要包括人員、技術，注重吸引國際和國內的非政府組織慈善機構的捐贈，通過市場力量發行債券，吸引國際資金和城市資金，亦要把農民的閑散資金積聚起來。

第三，村民自治組織的財權和事權相對應。根據印度憲法第243-G條，各邦政府可以賦予潘查亞特以必要的權利去履行其職能；憲法第243-H條則規定，各邦政府給予潘查亞特諸如征收、收集和撥用稅收、關稅、通行稅、費用等的權力，以及通過邦的統一基金對潘查亞特進行撥款補助[13]。中國的村民委員會沒有征稅的權力，作為最基層的鄉鎮政府在分稅制的體制下財政收入亦非常有限。分稅制改革在政府間形成了“財權上收，事權下放”的基本格局，財權和事權的極不匹配造成我國鄉村公共物品供給不足的情況更加嚴重。

第四，非政府組織發揮更加積極的效用。印度被西方稱為世界上最大的民主國家，其非政府組織數量眾多而且非常活躍。與西方發達國家更加相近的意識形態也有利于獲取國際非政府組織的支持。在中國，由于特殊的原因，眾多非政府組織無法得到政府的承認和支持，非政府組織的對鄉村公共物品供給的積極影響力大打折扣。非政府組織的融資方式可以有效彌補政府和市場融資的某些不足。與政府融資相比，非政府融資的資金來源更加多元化，能夠更加靈活的提供公共物品和公共服務，能夠回應小群體在公共物品需求上的個性化特征。與市場融資相比，非政府組織融資作為一種解決社會問題的途徑能夠增加社會參與程度，可能對有益社會價值的形成和提高做出貢獻，并最終增進社會資本的形成和提高。