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摘要：隨著人民生活水平的提高，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求也不斷增多。對(duì)此，英、法、德、美、日、韓等國(guó)政府紛紛對(duì)過(guò)去由國(guó)家壟斷垂直經(jīng)營(yíng)的公共投資部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)化、私有化改革，逐步完善了公共投資方面的相關(guān)法律體系。給我國(guó)的啟示是：加強(qiáng)專業(yè)立法是公共投資準(zhǔn)入的制度保障；實(shí)現(xiàn)政企分離是公共投資準(zhǔn)入的必要前提；利用民資外資是公共投資準(zhǔn)入的重要方向；導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)政策是公共投資準(zhǔn)入的有效手段。

一、公共投資準(zhǔn)入的法律界定

公共投資有廣義和狹義之分[1]。廣義公共投資是指所有投向于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，向社會(huì)提供基礎(chǔ)性和公共性商品或服務(wù)的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)進(jìn)行的物質(zhì)性公共投資。本文使用的是廣義上的概念，即包括國(guó)家主體在內(nèi)的多元投資主體通過(guò)特定程序投資于涉及國(guó)家安全、公共秩序、公共工程、公共服務(wù)等領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的投資活動(dòng)。其明顯特征是：投資主體主要是政府但不限于政府；投資領(lǐng)域主要是涉及國(guó)家安全、公共秩序、公共工程、公共服務(wù)等；投資目的是為了克服市場(chǎng)失靈，滿足社會(huì)公共需要；投資準(zhǔn)入程序特殊，并非任何企業(yè)都能進(jìn)入。因此本文所指的公共投資的領(lǐng)域包括公用事業(yè)，公共事業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施等[2]，向這些行業(yè)、領(lǐng)域的投資視為本文所探討的公共投資。公共投資準(zhǔn)入制度是特殊的投資法律制度，既涉及到制度的一般性規(guī)定，也涉及到具體的操作程序。我們可以這樣對(duì)公共投資準(zhǔn)入制度進(jìn)行定義：公共投資準(zhǔn)入制度是指國(guó)家允許所有公共投資者，特別是非公有經(jīng)濟(jì)投資者進(jìn)入公共領(lǐng)域進(jìn)行投資，各種投資者能在這些行業(yè)中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的制度。這樣的制度對(duì)于我國(guó)公共投資事業(yè)的發(fā)展具有重大的意義。正如有專家指出，“關(guān)鍵的問(wèn)題還在于，由于尚未形成規(guī)范的準(zhǔn)入制度，我國(guó)民間資本還不能平等參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐證明，準(zhǔn)入制度改革比分拆既有的壟斷企業(yè)更為重要。”[3]

二、國(guó)外公共投資準(zhǔn)入的實(shí)踐

英、法、德、美、日、韓等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在公共投資實(shí)踐上主要體現(xiàn)在公用事業(yè)、公共事業(yè)方面積極吸引民間資本參與，政府逐步完善了公共投資方面的相關(guān)法律體系，規(guī)范公共投資運(yùn)行，提高公共投資效益，保護(hù)消費(fèi)者利益。

（一）英國(guó)

英國(guó)在公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐中的內(nèi)容主要包括：（1）公用事業(yè)民營(yíng)化[4]。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在政府壟斷的公共領(lǐng)域中，改革公共部門(mén)傳統(tǒng)的集權(quán)方式，鼓勵(lì)私人資本通過(guò)競(jìng)標(biāo)承擔(dān)公共事務(wù)，形成了以私人融資活動(dòng)（PrivateFinanceInitiative，簡(jiǎn)稱PFI）為特征的低成本高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給體系。PFI實(shí)施涉及到幾乎所有公共領(lǐng)域，如橋梁、道路、鐵路、監(jiān)獄、國(guó)家醫(yī)院、學(xué)校、政府機(jī)構(gòu)的建筑物、下水道、國(guó)防的相關(guān)設(shè)施(通信、訓(xùn)練設(shè)施)、社會(huì)保障支付體系、政府機(jī)關(guān)的IT系統(tǒng)等。同時(shí)，英國(guó)的民營(yíng)化改革后，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比重從1979年的7.8%下降到1986年的4.3%；從1979年以來(lái)，國(guó)有產(chǎn)業(yè)的職工人數(shù)和比重逐年下降，1979年約有210萬(wàn)人在國(guó)有產(chǎn)業(yè)部門(mén)就業(yè)，約占全英國(guó)總職工人數(shù)的8.1%，到1986年，其絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)分別降至120萬(wàn)人和4.9%；與之相應(yīng)，私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力則大大增強(qiáng)[5]。（2）以立法作為先導(dǎo)。立法在英國(guó)公用事業(yè)幾次轉(zhuǎn)型中往往充當(dāng)了公正性的手段，使公用事業(yè)的轉(zhuǎn)型過(guò)程有法可依。首先是1945-1951年之間的國(guó)有化有大量的立法，其次是19世紀(jì)中葉的公用事業(yè)市營(yíng)過(guò)程，也同樣做到了依法辦事。改革后的市政府、市議會(huì)擁有制定地方法規(guī)的權(quán)力，它們?cè)趯?duì)私營(yíng)自來(lái)水、煤氣、電力等的市營(yíng)問(wèn)題上，都是由市議會(huì)決策，按地方法規(guī)來(lái)實(shí)施的，尤其是市議會(huì)的決策及審計(jì)的公開(kāi)，使公用事業(yè)的市營(yíng)工作有序地進(jìn)行。可以說(shuō)，隨著英國(guó)法制的完善，英國(guó)的公用事業(yè)的轉(zhuǎn)型工作，越來(lái)越建立在健全的法律之上。（3）政企分離。英國(guó)在民營(yíng)化改革前，在城市公用事業(yè)實(shí)行的是以“政企合一”為特征的政府管制體制。80年代初，英國(guó)以電信產(chǎn)業(yè)為開(kāi)端，相繼對(duì)電力、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)、鐵路運(yùn)輸?shù)戎饕鞘泄檬聵I(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革的同時(shí)，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的政府管制體制也實(shí)行了重大改革。其改革的中心內(nèi)容是，從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來(lái)由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從以“政企合一”為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過(guò)渡。在城市公用事業(yè)實(shí)行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證的有關(guān)條款，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。[6]

（二）法國(guó)

法國(guó)在公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐中主要采取以下措施：（1）在城市公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在世界范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用。特許經(jīng)營(yíng)制度就是政府通過(guò)合同約定將公用事業(yè)交給企業(yè)去辦(經(jīng)營(yíng))。行政部門(mén)也稱經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)租方，將一公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給一私人機(jī)構(gòu)(有時(shí)是公立機(jī)構(gòu))，即經(jīng)營(yíng)權(quán)承租方，由其通過(guò)對(duì)用戶征收租金等手段以及其它有利條件，對(duì)所承租的公用事業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理，自負(fù)盈虧，并承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)。特許經(jīng)營(yíng)制度被廣泛地應(yīng)用于高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，包括監(jiān)獄的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。其基本特點(diǎn)是：一是設(shè)施公有；二是以合同形式規(guī)定雙方權(quán)益；三是政府對(duì)其擁有監(jiān)督權(quán)；四是企業(yè)擁有開(kāi)發(fā)權(quán)；五是政府保留對(duì)價(jià)格的干預(yù)以及單方中止合同的權(quán)力[7]。（2）在公共投資來(lái)源方面，法國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源主要有：市鎮(zhèn)稅收、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)與分?jǐn)偠悺⒊青l(xiāng)規(guī)劃稅和開(kāi)發(fā)稅、國(guó)家撥款、銀行貸款、企業(yè)投資、發(fā)行機(jī)構(gòu)投資、發(fā)行長(zhǎng)期債券以及保險(xiǎn)公司、老年保險(xiǎn)等基金投資。（3）在政策法規(guī)方面，法國(guó)早在1791年就已頒布了《阿拉爾德法》，其中有條款確認(rèn)了市鎮(zhèn)政府可以對(duì)公用事業(yè)的公有或私有經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行自由選擇的法律依據(jù)。法國(guó)在戰(zhàn)后推行私有化、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，還制定了《價(jià)格放開(kāi)與競(jìng)爭(zhēng)條例》，規(guī)定了政府對(duì)城市公用事業(yè)管理的權(quán)限。

（三）德國(guó)

德國(guó)在公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐中突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面；（1）在資金來(lái)源方面，德國(guó)聯(lián)邦政府每年投資近100億歐元用于公共項(xiàng)目[8]。其公共項(xiàng)目的投資為聯(lián)邦、州、縣三級(jí)投資，地方政府投資占了公共投資的大部分，如果包括地方政府的投資，聯(lián)邦德國(guó)的公共投資每年達(dá)403億歐元。投資分為有形資產(chǎn)投資和資金投資兩種。第一，有形資產(chǎn)投資，就是指公共項(xiàng)目投資，國(guó)家對(duì)其投資領(lǐng)域按地下和地上建筑分為:一是高層及地下建筑；二是道路建設(shè)和道路交通；三是住宅建設(shè)；四是城市改造——城市翻新；五是供水；六是能源供應(yīng)和電站；七是企業(yè)創(chuàng)業(yè)中心和科技園。第二，資金投資的方式也稱政府資助。資金投資指政府為提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)私營(yíng)企業(yè)的資助和貸款，即對(duì)企業(yè)的技術(shù)革新、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品等方面和公共項(xiàng)目私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)有困難的長(zhǎng)期或一定時(shí)期的資助。國(guó)家不主動(dòng)提出資助，必須由項(xiàng)目法人提出申請(qǐng)。資助有不同的形式，而資助的額度反映國(guó)家對(duì)該項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和信心、作用等。資助的方式有:一是部分資助；二是項(xiàng)目費(fèi)用空缺資助；三是定額資助；四是前期資助；五是聯(lián)邦和州政府共同資助。（2）在法規(guī)制定和準(zhǔn)入的實(shí)施方面，德國(guó)通過(guò)立法的形式，制定了《建筑和工程師酬金辦法》和《合同授予規(guī)范》，對(duì)國(guó)家公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和選擇的方式及原則作出了明確規(guī)定：國(guó)家公共項(xiàng)目的施工原則上都必須公開(kāi)招標(biāo)，投資估算達(dá)到500萬(wàn)歐元的公共項(xiàng)目必須在歐盟范圍內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)，500萬(wàn)元以下的公共項(xiàng)目由歐盟主權(quán)國(guó)家自行招標(biāo)。在歐盟公開(kāi)招標(biāo)的公共項(xiàng)目必須在歐盟的項(xiàng)目新聞信息系統(tǒng)上招標(biāo)公告，不能采取化整為零的方式，避開(kāi)在歐盟范圍內(nèi)招標(biāo)。做到對(duì)所有的潛在投標(biāo)人必須做到一視同仁。

（四）美國(guó)

美國(guó)在公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)：（1）在資金籌集方面，為解決公路建設(shè)資金不足，收費(fèi)公路成為美國(guó)最早優(yōu)先發(fā)展的事業(yè)。為了吸引私人資本到西部進(jìn)行投資，美國(guó)政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)署等機(jī)構(gòu)向它們提供長(zhǎng)期低息和無(wú)息貸款，如對(duì)固定資本提供的貸款可達(dá)該資本總額的65%，對(duì)流動(dòng)資本則可提供100%的直接貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1975年就有308.49億美元通過(guò)各種渠道從東北部和中北部流向西部地區(qū)[9]。迄今為止，美國(guó)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的程度很高。美國(guó)民間資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施的形式很多，比較常見(jiàn)的是股份制。間接投資很普遍，比如社會(huì)公眾購(gòu)買(mǎi)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)發(fā)行的債券、股票，使基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)獲得必要的資金。基金制也是一種主要方式，美國(guó)資本市場(chǎng)上，許多金融投資的企業(yè)家在其投資組合中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資占有非常比例。美國(guó)軍事工業(yè)基本上是由民間企業(yè)經(jīng)營(yíng)的，例如波音公司既是美國(guó)最大的軍事工業(yè)企業(yè)，也是世界上最大的民用航空工業(yè)企業(yè)。它最初是私營(yíng)企業(yè)，后來(lái)成為上市公司。美國(guó)政府通過(guò)軍事研究開(kāi)發(fā)合同、軍事采購(gòu)合同和嚴(yán)格的安全制度來(lái)對(duì)民間軍事工業(yè)企業(yè)實(shí)施有效的管理和控制。（2）在政策法規(guī)方面，美國(guó)政府在西部大開(kāi)發(fā)中陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)的法規(guī)和政策，加大對(duì)西部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和資金投入。如美國(guó)政府采取“多修鐵路多得益”的政策，政府贈(zèng)與鐵路公司的土地是以修筑鐵路的長(zhǎng)度為單位計(jì)算的，修筑的英里越長(zhǎng)獲得的贈(zèng)地越多，這一政策對(duì)美國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)的擴(kuò)張起到了決定性的作用。1830年美國(guó)的鐵路還幾乎是空白，1980年達(dá)到10818英里，1860年已修達(dá)3萬(wàn)英里。完全可以說(shuō)美國(guó)鐵路是利用私人資本，依靠政府支持發(fā)展起來(lái)的[10]。同時(shí)，為了打消民間資本的顧慮，美國(guó)政府允許基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)自主定價(jià)，使民間資本的投資回報(bào)率高于市場(chǎng)一般利率水平，比如美國(guó)電力的投資回報(bào)率可達(dá)到16%以上。美國(guó)政府還采取一定措施降低基礎(chǔ)設(shè)施的投資風(fēng)險(xiǎn)，使民間資本可以“大膽”向基礎(chǔ)設(shè)施投資。

（五）日本

日本在公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐中注重：（1）在政府提供的扶持性措施方面[11]：一是提供財(cái)政和政策性金融擔(dān)保，以降低民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)；二是開(kāi)拓特殊債券市場(chǎng)，即電信業(yè)的“加入者債券”。1948年6月，日本制定并頒布《電話債法》，規(guī)定凡申請(qǐng)安裝電話的用戶必須認(rèn)購(gòu)一定數(shù)額的債券來(lái)彌補(bǔ)政府對(duì)電信業(yè)投資的不足和電信業(yè)從市場(chǎng)籌資的困難；三是發(fā)行長(zhǎng)期金融債。日本是高儲(chǔ)蓄率國(guó)家，儲(chǔ)備資源相當(dāng)豐富。由于戰(zhàn)后日本資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，迫切需要進(jìn)行將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的金融創(chuàng)新。于是，日本長(zhǎng)期信用銀行依法向商業(yè)銀行發(fā)行長(zhǎng)期金融債券，由商業(yè)銀行用吸收的居民儲(chǔ)蓄認(rèn)購(gòu)。當(dāng)商業(yè)銀行需要現(xiàn)金時(shí)，可以將長(zhǎng)期金融債券轉(zhuǎn)讓出去，也可以以金融債券抵押向日本銀行貸款。這樣就開(kāi)創(chuàng)了居民儲(chǔ)蓄用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)化渠道；四是NTT（NipponTelegraph&TelephoneCorp.）財(cái)源。這是指將出售國(guó)營(yíng)日本電報(bào)電話公司股份所獲取的資金，用于某些無(wú)力自籌資金的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)；五是直接投資引導(dǎo)。日本政府主要用兩種方式以自身投資引導(dǎo)民間資本投向：一種是“筑巢引鳳式”，即用小量投資為民間資本創(chuàng)造投資條件，吸引民間投資；另一種是“聯(lián)合投資式”，即將民間資本和經(jīng)營(yíng)能力引入政府的投資事業(yè)，由中央政府、地方公共團(tuán)體和民間企業(yè)共同投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。（2）在法規(guī)制定方面，日本制定了《電話債法》、《反壟斷法》，除此類綜合性法律外，日本還就城市公用事業(yè)的一些行業(yè)分別專門(mén)立法，先后制定了關(guān)于城市供排水方面的《水道法》，城市供氣方面的《煤氣事業(yè)法》（1954年）和城市公共交通方面的《道路運(yùn)送法》（1951年）。

（六）韓國(guó)

韓國(guó)在公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐中積極探索吸引民間企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新思路[12]：（1）多方籌集資金。一是設(shè)立國(guó)民投資基金。這是低成本、有效地把民間資本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種形式。1991年國(guó)民投資基金約2000多億韓元（折合20.6億美元）[13]。二是財(cái)政向銀行貼息。韓國(guó)的中央銀行負(fù)責(zé)向國(guó)外統(tǒng)借外債，通過(guò)開(kāi)發(fā)銀行和商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)。這些銀行將國(guó)外借款與國(guó)內(nèi)吸收的存款根據(jù)國(guó)家確定的產(chǎn)業(yè)政策，按低利率(7%-8%)貸給基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，由財(cái)政向銀行貼息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代基礎(chǔ)設(shè)施貸款占貸款總額的30%以上。（2）積極吸引外資。1998年，韓國(guó)實(shí)行新制定的《外國(guó)人投資促進(jìn)法》，對(duì)外商在韓直接投資實(shí)行全面自由化和鼓勵(lì)政策。截止2001年底，外商對(duì)韓直接投資達(dá)到766.1億美元。據(jù)產(chǎn)資部稱，韓國(guó)的名義開(kāi)放度很高，適合外資投入的各行業(yè)的投資自由化指數(shù)高達(dá)99.8%，對(duì)外商投資的準(zhǔn)入基本上采取申報(bào)制管理。對(duì)于限制外商投資的行業(yè)，韓國(guó)基本上以規(guī)定外商持股的比率上限為主要限制手段。此外，政府各行政部門(mén)對(duì)部分需保護(hù)的產(chǎn)業(yè)和國(guó)家壟斷行業(yè)[14]的外商直接投資仍采取限制對(duì)國(guó)有企業(yè)的持股比率、通過(guò)審批制度掌握資本進(jìn)出的動(dòng)向、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入等措施，這些限制政策由產(chǎn)業(yè)資源部每年匯總后通過(guò)“外商投資統(tǒng)合公告”發(fā)表[15]。（3）制定吸引民間資本的政策法規(guī)。1994年7月，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施吸引民間資本促進(jìn)法》。該法規(guī)定，凡符合條件的民間企業(yè)，經(jīng)過(guò)政府主管部門(mén)的審查批準(zhǔn)，即可從事基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目。后來(lái)又出臺(tái)了《擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)策》。此外，2001年的《基礎(chǔ)設(shè)施私人投資法》對(duì)什么領(lǐng)域可以進(jìn)入，什么領(lǐng)域不可以進(jìn)入，規(guī)定得很清楚。此外，還準(zhǔn)備制定新的投資收益保障政策，使利用貸款參與項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)在償還利息后仍能得到一定的收益。

三、國(guó)外公共投資準(zhǔn)入實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

從上述六國(guó)公共投資準(zhǔn)入的實(shí)踐可以看出，以下這些做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)在公共投資準(zhǔn)入方面有借鑒意義。

（一）加強(qiáng)專業(yè)立法是公共投資準(zhǔn)入的制度保障

實(shí)現(xiàn)公共投資準(zhǔn)入的法治化，是現(xiàn)代法治國(guó)家的既有經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。因?yàn)椤笆袌?chǎng)萬(wàn)能”是極端，“政府萬(wàn)能”也是極端，因此在公共投資領(lǐng)域既不能完全靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，也不能完全依靠政府的力量。政府通過(guò)許可證制度，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、特許經(jīng)營(yíng)制度、年審(檢)等制度引入競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，但這一切必須納入法制化軌道。

國(guó)外公共投資所賴以支撐的一個(gè)重要資源就是其豐富的法律資源，其專業(yè)立法起到了規(guī)范、指導(dǎo)、保障、支持的作用。主要表現(xiàn)為:英國(guó)在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中制定了《電信法》、《煤氣法》、《自來(lái)水法》、《電力法》。法國(guó)頒布了《阿拉爾德法》，《價(jià)格放開(kāi)與競(jìng)爭(zhēng)條例》。德國(guó)制定了《預(yù)算法》、《合同授予規(guī)范》、《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》[16]韓國(guó)制定了《基礎(chǔ)設(shè)施私人投資法》。美國(guó)制定了《公用事業(yè)法》、《國(guó)能源法》、《聯(lián)邦通訊法》。日本制定了《電話債法》、《反壟斷法》，《水道法》，《煤氣事業(yè)法》、《道路運(yùn)送法》（1951年）。這些法規(guī)對(duì)公共投資準(zhǔn)入作了或詳或略的相關(guān)規(guī)定。其中主要包括三個(gè)層次：第一層次是具有最高效力的法律，由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)制定或委托其他機(jī)構(gòu)制定，最后由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)審議通過(guò)。第二層次是實(shí)施條例性的規(guī)章，一般由具有立法權(quán)的各級(jí)政府制定，并經(jīng)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)審定。規(guī)章制定的依據(jù)是第一層次法律中某些條款的授權(quán)，對(duì)法律中的一些條款進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定，便于法律的實(shí)施。第三層次是具體的技術(shù)性的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)主要由各種專業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)W會(huì)編制。這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)有些是必須遵守的，有些是可選擇遵守的，還有一些是僅供參考的指南性的[17]。我國(guó)為提高公共投資效率，應(yīng)加快立法。在基本法方面，可以借鑒經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)制定《公共投資法》作為指導(dǎo)性法律。在準(zhǔn)入方面，該法應(yīng)規(guī)定公共投資的范圍以及公共投資各行業(yè)提供服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；在相關(guān)行政法規(guī)方面，修改《電力法》和《鐵路法》是當(dāng)務(wù)之急；第三，配套法規(guī)方面，一是加緊修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，二是加緊對(duì)行政壟斷的規(guī)制。

（二）實(shí)現(xiàn)政企分離是公共投資準(zhǔn)入的必要前提

政企分離在公共投資改革中的關(guān)鍵作用表現(xiàn)為：在政企分離的管制體制下，企業(yè)才能形成作為市場(chǎng)主體所需的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，政府則從公共投資壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者，從而提高公共投資的效率。

借鑒英國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)，要使我國(guó)公共投資的企業(yè)具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，一個(gè)重要的前提條件就是把“政企合一”的體制改革為政企分離的體制。必須在完善的宏觀管理和法律制度下，轉(zhuǎn)換公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的價(jià)格機(jī)制。企業(yè)將擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，并以追求自身利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。同時(shí)，許多公共投資領(lǐng)域具有自然壟斷的性質(zhì)，只存在一家或極少數(shù)幾家企業(yè)。這就會(huì)產(chǎn)生一種扭曲社會(huì)分配效率的潛在可能性，即這些企業(yè)有可能利用其市場(chǎng)壟斷力量，通過(guò)制訂壟斷價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量等途徑謀取壟斷利潤(rùn)。這就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為。對(duì)此，我國(guó)實(shí)行政企分離的管制體制后，必須重新確定政府的新職能，主要包括：制定有關(guān)公共投資的法規(guī)，頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證，制定并監(jiān)督公共投資執(zhí)行價(jià)格管制政策，對(duì)企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)實(shí)行規(guī)制等。可見(jiàn)，在實(shí)行政企分離的體制后，政府并不是讓企業(yè)放任自流，而是通過(guò)重新界定政府規(guī)制的新職能，以間接控制企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這體現(xiàn)了“抓大放小”的改革原則，有利于提高公共投資的效率。

（三）利用民資外資是公共投資準(zhǔn)入的重要方向

在這方面，上述幾個(gè)國(guó)家體現(xiàn)得都比較充分，在此不在贅述。我國(guó)當(dāng)前的公共投資領(lǐng)域投資主體多元化和融資渠道多樣化的機(jī)制遠(yuǎn)未獲得充分發(fā)育和發(fā)展，對(duì)政府和國(guó)有單位的投資依賴程度很高。1998年全國(guó)城市建設(shè)資金中政府財(cái)政性資金（包括國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、地方政府撥款、各類稅費(fèi)）所占比重接近40%。因此，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)內(nèi)公共投資領(lǐng)域投資主體多元化和融資渠道多樣化的任務(wù)依然十分艱巨。

首先，公共投資領(lǐng)域逐步向國(guó)內(nèi)民間私人投資開(kāi)放是公共投資發(fā)展的必然趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公共投資領(lǐng)域不對(duì)國(guó)內(nèi)民間企業(yè)和私人開(kāi)放，嚴(yán)重制約了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)十分不利。經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能只強(qiáng)調(diào)對(duì)外開(kāi)放，忽視對(duì)內(nèi)開(kāi)放，這樣會(huì)產(chǎn)生路徑依賴，最終我們得到的有可能不是成熟和完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是拉美式的扭曲的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，我國(guó)可借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公營(yíng)企業(yè)私有化和政府基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有公用事業(yè)單位企業(yè)化、股份化和出售政府股份籌集建設(shè)資金，或采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的BOT(Build—Operate—Transfer)和TOT（Transfer—Operate—Transfer）方式籌集資金。實(shí)現(xiàn)公共投資領(lǐng)域向民間企業(yè)和私人開(kāi)放，不僅能夠解決政府公共投資的缺口問(wèn)題，而且對(duì)促進(jìn)公共投資運(yùn)作過(guò)程的市場(chǎng)化進(jìn)程、提高公共投資效益也十分有利。

其次，有效利用國(guó)外投資是解決公共投資建設(shè)資金短缺的有效途徑之一。目前外資在我國(guó)公共投資建設(shè)中的作用很小，在全國(guó)公共投資建設(shè)資金來(lái)源中，外商直接投資比重只占10%左右，在城市公共設(shè)施領(lǐng)域則只占5%左右。對(duì)于資金密集型城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還需要大力吸引國(guó)外資金的注入。通過(guò)中外合資、中外合作、對(duì)外借款(借用國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、商業(yè)信貸)，或?qū)⒉糠止不A(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限轉(zhuǎn)讓給外商。讓外商成為公共投資建設(shè)的投資主體之一，促進(jìn)公共投資主體多元化進(jìn)程。雖然有學(xué)者認(rèn)為“兩稅”合并之后可能造成對(duì)外資積極性的打擊，但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這種擔(dān)心沒(méi)有必要。

（四）導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)政策是公共投資準(zhǔn)入的有效手段

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宗旨。優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律能使優(yōu)勢(shì)企業(yè)獲得更多生產(chǎn)和發(fā)展的機(jī)會(huì)，淘汰劣勢(shì)的企業(yè)，避免了機(jī)會(huì)成本的浪費(fèi)。而在這種優(yōu)勢(shì)疊加的環(huán)境中，催生著較低直至接近邊際成本的生產(chǎn)成本，縱然達(dá)不到理想中“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，但仍然能夠提高生產(chǎn)效率和資源效率，帶給消費(fèi)者實(shí)惠。

從傳統(tǒng)上看，公用事業(yè)壟斷已成為既定事實(shí)，但這個(gè)事實(shí)受到了一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的挑戰(zhàn)，他們提出了可競(jìng)爭(zhēng)性的理念。他們認(rèn)為，如果一個(gè)已占據(jù)壟斷地位的壟斷者制定了超額利潤(rùn)壟斷價(jià)格，就會(huì)吸引另一個(gè)或多個(gè)企業(yè)進(jìn)入并提出一個(gè)較低價(jià)格，競(jìng)爭(zhēng)者就會(huì)從壟斷者手中搶走業(yè)務(wù)和利潤(rùn)，直至把價(jià)格降低到只有正常利潤(rùn)的水平。經(jīng)濟(jì)效率的提高很大程度上取決于公共投資政策的設(shè)置，導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)型公共投資政策是政府公共投資改革的重要目標(biāo)。因此，我國(guó)公共投資準(zhǔn)入過(guò)程導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是必然的。當(dāng)然，這里的競(jìng)爭(zhēng)是鼓勵(lì)積極適度的競(jìng)爭(zhēng)，不是完全混亂的破壞性競(jìng)爭(zhēng)。“適度競(jìng)爭(zhēng)”沒(méi)有可操作標(biāo)準(zhǔn)，而只能由市場(chǎng)決定。從市場(chǎng)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程角度來(lái)看，市場(chǎng)是一個(gè)公正的裁判，每一個(gè)單個(gè)的個(gè)人或企業(yè)都會(huì)受到所選擇的資源配置的影響。市場(chǎng)的供求矛盾、價(jià)格水平、利潤(rùn)率等指標(biāo)參數(shù)左右著市場(chǎng)進(jìn)入或退出[18]。由于公共投資企業(yè)自身行業(yè)特殊性，同一行業(yè)的相鄰企業(yè)冒著相互毀滅的危險(xiǎn)來(lái)爭(zhēng)奪消費(fèi)者，而獲勝的企業(yè)將會(huì)把擊潰對(duì)手的代價(jià)在其以后提供服務(wù)或產(chǎn)品中轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這樣的競(jìng)爭(zhēng)也是低效率。因此，競(jìng)爭(zhēng)只是一種手段，而不是目的，其真正的意圖是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效率和社會(huì)公平。