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在人口、資源、環境相互協調、良性循環的基礎上實現經濟社會的可持續進步是中國西部貧困地區跨世紀發展面臨的嚴峻挑戰之一，在中央政府致力實施西部大開發戰略的宏觀背景下，分析研究貧困地區可持續發展的基本方式和途徑，對于促進西部貧困地區的資源開發與轉換過程、農業生產條件和生態環境的改善乃至跨世紀穩定脫貧與可持續發展具有重要的意義。

1貧困與可持續發展

從某種意義上說，貧困問題是一個生態環境問題，貧困狀況的發生和貧困程度的大小與生態環境狀況存在著極為密切的關系，貧困與生態環境退化的惡性循環是造成貧困落后地區經濟社會非持續發展的重要原因。美國經濟學家邁克爾?P?托達羅（MichealP．To－daro）在《經濟發展與第三世界》中曾經提出地域差異理論來解釋貧窮國家經濟發展緩慢的原因。他指出：“從整體來看，當今第三世界國家所擁有的自然資源要少于目前發達國家開始他們現代增長時所擁有的資源。除了少數幾個第三世界國家擁有世界需求日益擴大的大量石油、其它礦產品和原材料資源外，大多數欠發達國家，如幾乎占世界人口1／3的亞洲國家，自然資源都很貧乏”。同時，惡劣的氣候條件也是直接影響生產條件的一個明顯的因素，大多數貧窮國家氣候的極度炎熱和潮濕會毀壞土質，使許多自然產品迅速地貶值。最重要的一點是，極度的炎熱和潮濕不僅使勞動者感到不舒服，而且使他們的健康狀況下降，減低他們從事緊張的體力勞動的欲望，從而普遍降低他們的勞動生；產率水平和生產效率。”

國外大量研究表明，最貧困的人口生活在世界上恢復能力最低、環境破壞最嚴重的地區，由于窮人比富人更加依賴于自然資源，如果他們沒有可能得到其他資源的話，他們或許會更快地消耗自然資源。且975年世界銀行行長羅伯特?麥克納馬拉（Rehert．McNamara）在向該行董事會所作的一次講話中指出：“絕對貧困指一種生活條件，它受到文盲、營養不良、疾病、嬰兒死亡率和預期壽命的嚴重限制，而使受害者出生時帶來的基因的潛力不能得到發揮。實際上這是一種處于生存邊緣的生活”。世界環境委員會1987年對非洲撒哈拉地區的貧困現象進行了極具說服力的論述：“沒有比任何一個地區承受著這種貧困一環境退化一進一步貧困的惡性循環的痛苦更悲慘的了”。

世界銀行在《貧困與對策》（1992年減緩貧困手冊）中對影響貧窮國家資產積累的各種政策進行了分析，它在環境政策中指出：“貧困與環境有密切關系。這種關系是雙向的：貧困影響環境，環境也影響貧困。這里有兩個問題值得特別注意：低收入與眼光短淺間的明顯關系以及貧困與生存風險間的聯系。”眼光短淺使人們更快地挖掘環境資源，而不像社會可能愿意的那樣利用資源，并且會失去對土地資源進行投資的激勵，這種投資需要若干年才會產生報酬，但短視并非窮人的本性與專利；相反，這是市場、政策和體制失敗的結果，其中有些是與貧困相聯的。環境與貧困惡性循環最直接結果是窮人的健康受到極大的影響，“主要是由于飲用和洗浴受污染的水而得奇生蟲和傳染病以及由于做飯和取暖燃料造成室內空氣污染而導致呼吸道疾病。在城市地區，窮人較少獲得清潔水，負擔不起清潔燃料和高質量的住房條件，室內空氣污染高。這些環境公害對健康和生產力的影響是嚴重的。它將永久地伴隨著貧困。”1994年9月，聯合國人口與發展會議報告指出：“隨貧困而來的往往是失業、營養不良、文盲、婦女地位低下、易受環境風險、獲得社會和保健服務的機會有限，包括生殖保健服務，其中又包括計劃生育。所有這些因素造成了高生育率、高發病率、高死亡率，以及低經濟生產力。同時，貧困也同人口分布不均、不能持續利用和公平分配土地、水等自然資源以及環境嚴重退化有密切的關系。聯合國人口與發展會議報告表明，貧困的普遍化同人口增長、經濟落后、資源匱乏、環境惡化，生活質量下降等形成惡性循環，從而增加了經濟社會發展的非可持續性。

貧困是貧困地區最普遍的社會經濟特征，貧困的大面積存在及消極影響是貧困地區缺乏可持續發展能力的最基本原因。在貧困地區，可持續發展面臨的首要問題就是如何迅速、有效地緩解貧困、并逐步消除貧困。鄧小平同志所說的“貧窮不是社會主義”，就是抬物質、經濟的貧困和精神、文化的貧困以及因貧困而對生態環境的破壞是不符合社會主義的本質的。我國作為發展中的社會主義國家，實施可持續發展戰略，本身就體現了社會主義的本質，這就是說可持續發展是反貧困的，消除貧困是可持續經濟發展的重要目標，也是可持續社會發展的基本目標。世界發展中國家的發展歷史表明，貧困的存在引起生態環境惡化，而生態環境惡化又導致貧困加劇。因此，可持續發展的核心是發展，只有通過廣泛的經濟發展才能最終消除貧困。但是，發展經濟、增加社會財富還不是消除貧困的充分條件，消除貧困必須在貧困地區人口、資源、環境、經濟和社會協調發展的基礎上進行，其中以人口的嚴格控制、生態環境的保護和資源的可持續利用為重要前提。

2西部貧困地區可持續發展的障礙因素

2．1地質地貌復雜，自然災害頻繁

我國西部貧困地區主要分布在高原山區、沙漠荒漠地區、喀斯特環境危急區、黃土高原水土流失嚴重地區。由于分布廣泛又相對集中連片的貧困地區自然、生態、氣候、植被、資源等情況千差萬別，各區域貧困形成的原因、貧困的運行機制及貧困人口的特征狀況各不相同，但其共同的特征是地質地貌復雜、自然災害頻繁發生、生存環境條件極為惡劣。西部地區除青藏高原外，大多分布在我國第二地形的中低山地，一部分在中部丘陵山區，地貌種類多樣，惡劣地形較多，如西北黃土高原的沙漠、沙化地貌和黃土粘土荒漠地貌，西南的武陵山區和桂西北山區強烈發育的喀斯特地貌，青藏高原和橫斷山區的寒凍風化地貌等。同時，西部地區還集中了我國主要的大山、高原、沙漠、戈壁、裸巖。冰川以及永久性積雪地域等，構成了西部地區地質地貌的復雜性和特殊性，西部地區80％以上的貧困縣分布在這樣一個特殊的自然環境中。

西部地區是我國自然災害發生率最高的地區，一般常見的有洪、旱、霜、雹、震。病多種自然災害。解放以后的50年間，西部地區平均每年受災面積達600多萬hm2，約占西部耕地總面積的1／5。近10年中，西部地區平均每年受災面積達0．077億hm2，其中旱災占80％，青海、新疆的草原面積有一半干旱缺水，受災退化，風沙、冰雹、低溫、霜凍等災害也經常威脅西部的農業生產和牧業生產。

2．2自然生態環境失調

生態環境脆弱是西部貧困地區自然環境的基本特點。生態脆弱、自然災害頻繁、生存環境惡劣既不利于人類居住，又不利于貧困人口賴以解決溫飽問題的農業生產，這既是貧困地區貧困落后的重要原因，又是一些貧困人口初步脫貧以后，又大面積返貧的根源。此外，我國貧困地區大多地處生態敏感地帶，即介于兩種或兩種以上具有明顯差異生態環境的過渡帶和交錯帶。其最典型的特征是對環境因子變動的敏感性強，因其環境或景觀的變化則會導致土地生產力的明顯下降乃至喪失。中國社會科學院農村發展研究所的一項研究報告表明，據《中國21世紀議程》提供的資料，我國的荒漠化很嚴重，已占到國土面積的8％。其中風沙和水土流失引起的荒漠化各占一半，全國約有1．7億人口受到荒漠化的危害和威脅，約有2100萬hm2農田遭受荒漠化的嚴重影響，全國水土流失面積達179萬km2，每年流失土壤達50億t，另外，大面積的草場由于荒漠化造成牧草嚴重退化，載畜量下降，而這些生態環境嚴重失調地區主要就位于西部地區。從現實狀況來看，幾乎所有的西部貧困縣都面臨著生態惡化的嚴重局面，其中不少貧困縣又位于生態影響波及面很大的區域，如在長江上游的水土流失敏感區就有135個縣是貧困縣，占全國貧困縣總數的22．8％。

2．3土地沙漠化趨勢加劇

生態環境破壞、自然災害頻繁、水土流失嚴重直接導致土地按漠化趨勢加劇。據統計，西部11省（市）。自治區沙漠面積為128萬km2，其中沙漠化土地12萬km2，其中因濫墾、過牧、強度樵采、工礦交通破壞造成的占85％，而這些沙化土地主要集中在西部的干旱區。由于不適當的開墾和超載濫牧，西部地區草原沙化、堿化、退化的趨勢日益明顯，新疆草場面積由解放初的0．507億hm2減到1996年的0．36億hm2，并且西部許多地區草場單位面積產草量下降、毒草雜草增長、草場退化，生態平衡遭到破壞。建國50年來，西部地區草原畝均干草生產量已下降40％，有0．13億hm草地已轉變成沙漠或戈壁，還有0．13億hm2草地正在受風沙危害，堿化草場面積亦超過0．07億hm2。建國以來西部草原區的牲畜頭數增加2倍，優良草原又遭到大量開墾破壞，加上草原建設跟不上去，造成草原的退化、堿化、沙化面積日益擴大。強度樵采、過度耕種以及超載放牧形成的沙漠化、荒漠化正在不斷地動搖和摧毀貧困地區人民生存與發展的基礎。

2.4人口超載且素質低下

人口增長過快和人口素質的普遍低下是西部貧困地區資源開發、經濟社會可持續發展的基本障礙。解放以后，隨著人民生活狀況的相應改善，醫療衛生事業的發展，人口死亡率大為下降，人口增長明顯加快，有的省、自治區每年以3％的速度遞增，在過去的兩次生育高峰期間，西部大部分省區的生育峰值都很高，且持續時間較長，有的省、自治區在解放后的50年中，生育高峰持續長達20年之久。據聯合國教科文組織1997年對人煙稀少的西藏自治區估算，西藏人口超載100萬，占西藏總人口的49．30％，又據中科院1997年在《中國土地資源生產潛力及其人口承載力》的研究，云南、貴州、西藏、甘肅、青海均為土地承載超載區，四川、新疆、陜西汽復為土地承載力臨界區。寧夏回族自治區1985年人口密度為每平方公里61．3人，而到1996年則增至每平方公里100．6人，即使在干旱半干旱的寧南山區，人口密度也達每平方公里76人，其中特困地區固原地區人口密度為110人，是聯合國按漠化會議確定的干旱半干旱地區臨界值7～20人的幾倍。

受特殊的自然環境、社會環境和歷史發展的影響，西部貧困地區人口發展的突出區域特征，除了人口增長過快、人口超載以外，就是人口的文化素質低下。1997年，全國15歲以上社會成員的文盲率為16．36％，西部貧困面較大的貴州為25．88％、云南為25．22％、青海為43．62％，寧夏為25．83％，西藏為54．08％，均大大高于全國的平均水平。1998年貴州482萬貧困人口中，只有27％的人具有小學文化程度，有l／3以上的青年和中年文盲，在女性人口中文盲比例高達80％，瑤族的女性文盲率超過90％。由于教育、科學、文化、衛生事業的落后，西部貧困地區人口素質的提高面臨沉重壓力，這與西部貧困地區人口數量的迅速增長以及二者的逆向發展構成西部貧困地區經濟社會可持續發展的突出障礙。

3西部貧困地區可持續發展戰略措施

在人口持續增長和追求經濟快速增長的態勢下，資源、環境所承受的壓力越來越大，緊緊抓住西部大開發給貧困地區發展帶來的歷史機遇，致力尋求西部貧困地區資源開發與經濟社會可持續發展的基本方式與途徑已刻不容緩。

針對西部貧困地區的自然、經濟和社會發展狀況，實施西部貧困地區可持續發展的戰略措施主要包括以下幾個方面：

3．1扶貧制度創新

在扶貧開發進入全面攻堅的歷史階段中，扶貧制度創新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區經濟可持性的經濟法律制度，不僅僅是指物質生產領域的經濟體制及其運行機制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產、精神生產和生態生產等領坡的體制及其運行機制的變革，做到貧困地區物質再生產、精神再生產、貧困人口自身再生產和生態再生產的相互適應與相互協調，促進物質資本、人力資本、生態資本相互增殖，最終使貧困地區跨世紀的穩定脫貧與經濟社會可持續發展踏入健康有序的發展道路之中。扶持貧困人口是政府責無旁貸的重要職責，政府的扶貧職責必須具有制度保證，有專門的組織機構和專門的經費，而且有一套相應的法律和政策來指導和約束這些機構的活動和經費的使用。對于貧困地區政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環節，這與經濟發達地區政府的行為取向有很大的差別，社會部門和國內外機構的扶貧行為也應該在制度和法律的約束下進行。在西部農村反貧困戰略的實施中，致力探索貧困地區扶貧領導組織體系的創新、扶貧資金管理體制的調整與改革，小額信貸計劃、社會服務計劃和教育科技培訓計劃的配套實施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟式扶貧和單一經濟開發扶貧給貧困地區可持續發展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會縱向的、行政性的扶貧方式轉變為由政府、部門、社會和貧困地區政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續發展的反貧行為。

3．2嚴格控制人口增長，提高人力資本投資水平

西部貧困地區的可持續發展必須實行嚴格的計劃生育辦法，促進人口控制與扶貧攻堅協調發展，將計劃生育、人口控制目標的實現作為資金，技術、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴重的人口再生產。大力完善以社會保險制度為核心的社會經濟、社會福利、公共醫療衛生和優撫安置制度，積極探索脫貧保險制度，并在扶貧攻堅中把完善社會保險體系作為降低生育水平的新機制。

針對西部貧困地區文盲半文盲人口多、教育結構不合理、職業技術教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調控、完善中央各部委及社會各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計劃”、“光彩事業”等教育發展計劃的基礎上，建立以財政為主體的“西部貧困地區教育發展基金”，實施階段性的貧困地區掃盲計劃和其它教育援助計劃，集中資助、扶持、協調西部貧困地區的教育發展。西部各省、自治區地方政府也必須制定相應的教育發展計劃并對貧困地區的區域發展政策作出調整，改變將脫貧速度和貧困規模減少作為貧困地區基層干部扶貧政績衡量指標的作法，而把教育發展，適齡兒童的入學率、升學率和鞏固率以及成年勞動力的受教育水平等作為考核貧困地區官員政績的重要考核指標，從而真正把貧困地區的區域發展方向調整到以人力資本投資為主的發展道路上，把扶貧開發轉移到依靠科技進步提高農民素質的軌道上來。

3．3科學、有序地推進退耕還林試點工程

有計劃、有步驟地實施退耕還林試點工程，是西部大開發中西部貧困地區可持續發展最基本的戰略任務，在退耕還林試點工程中，西部貧困地區要堅持一切從實際出發，按客觀規律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實解放思想、轉變觀念、徹底扭轉依靠退耕還林工程解決地區發展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學”等被動執行。行政依附觀念轉為主動思考、靈活調整、大膽創新觀念、將“等、靠、要”觀念轉為奮發拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩定中求發展的觀念轉為以發展促穩定的觀念。力求把退耕還林（草）試點工程同長江、黃河上游天然林保護工程、生態建設工程有機結合起來，同調整優化貧困地區農村產業結構結合起來，發展特色經濟結合起來，與農村剩余勞動力轉變和小城鎮建設結合起來，與發展旅游業、第三產業結合起來，與發展科技推廣服務體系結合起來，與提高廣大農牧民科技文化水平結合起來，真正把退耕還林（草）試點工程納入整個區域的經濟社會發展之中。

退耕還林（草）計劃指標不能機械套用、簡單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協調的方針。生態條件好，農業產業高、基礎設施完善、經濟效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴重的陡坡薄地，應以營造生態林為主，不能強行發展經濟林，適宜發展經濟林的坡耕地，要采取林下種苗和生物埂（籬）護坡等控制水土流失的措施，適合發展牧草的坡耕，要選擇多年生的優質牧草，在高海拔地區和退化嚴重的草場要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養生息等措施。切實研究解決退耕還林（草）試點工程實施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點工程中水利設施建設的配套問題、種苗基地建設的配套問題、草原牧區建設配套問題、資金使用與管理問題等等。切實解決試點工程運作經費問題，還林管護問題，解決糧食調運過程中的分類結算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運糧車過路（橋）問題、倉庫容量問題以及退耕還林（草）以后農牧民的教育培訓問題，民族宗教問題、社會穩定問題等等。拿出具體的、具有長遠意義的解決辦法。

3．4強化社會服務，改善社會環境

強化社會服務的基本內容是根據貧困地區人口區域性分布特征，以絕對貧困人口為扶持對象，通過社會服務計劃實施區域性物質援助，向絕對貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛生設施、健康服務和基本住房，以迅速緩解貧困，相應促進貧困地區社會發展結構的優化。特別是增加貧困人口在醫療衛生、營養保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營養水平。相應地提高他們的可教育性和生產率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達到效率與公平的高度統一。同時，強調絕對貧困人口直接參與社會服務計劃如基本農田建設、基礎設施建設，為其提供更多的經濟機會。并輔之一系列區域性政策措施保證貧困人口在參與經濟機會中實現收入增加，并不斷激發貧困人口產生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發展自身潛能的發展模式，通過一系列的人力資本投資計劃改善貧困地區的人力資源開發基礎，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩定脫貧奠定基礎。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導、信息服務、技術服務和組織管理等項目服務，以全方位改善實施貧困地區可持續發展戰略的經濟社會環境條件。其實施主要內容是：制訂明確的社會服務計劃并通過宏觀政策誘導促進社會資源向貧困地區社會服務項目流動，將社會援助的重點放在改善貧困地區人口基本住房、食物、人畜飲水、衛生條件、疾病防治上來。增加對貧困地區基本衛生基礎設施的經費補助，提供專項經費用于培訓貧困鄉村醫務人員，建立和完善縣、鄉、村三級衛生服務網絡，援助貧困地區恢復農村合作醫療保險制度，同時制訂階段性的基本衛生服務為主體的公共衛生計劃如在地方病流行區和多發區實施地方病防治計劃，在干旱半干旱地區解決人畜飲水問題，在少數民族貧困地區實施生活環境改造工程以及廣泛的婦女保健計劃和兒童營養計劃等等，并逐步建立和完善以社會保險制度為核心的社會救濟、社會福利、公共醫療衛生和優撫安置制度。

另一方面，圍繞扶貧制度創新，貧困地區政府必須按照《國家八七扶貧攻堅計劃》的要求，制訂各種穩定而有吸引力的政策，創造良好的政策壞境，切實轉換職能，使政府的社會經濟管理職能與直接生產者職能逐步分離，逐步減少通過財政資金直接進行生產性建設投資，而將資金重點投放在教育、科技、文化、衛生事業上，以及社會救濟、社會保險等福利事業上，努力改變貧困地區交通運輸、郵電通訊等基礎設施的落后狀況，形成良好的社會環境。

此外，貧困地區社會環境的改善還必須加強社會控制調節機制。一般說來，貧困地區社會調節機制以自治為主要形式，但是，在貧困地區社會成員自治能力和民主意識的自然程度還不高的現實條件下，國家政府的調節和控制尤為重要。經濟體制改革，使傳統的行政性調節和控制機制發生了變化，控制機關與社會成員間的垂直型領導與被領導關系相對松散，政府職能也逐步由通過指令性計劃控制轉向通過經濟手段。法律手段和行政手段進行間接控制，這樣使原有的調節和控制職能日益弱化，同時新的適應貧困地區經濟開發、社會發展的調節、控制機制還未形成，或很不完善，又產生一些新的社會問題，如人口增長失控，勞動力素質下降，婦女地位下降，以及宗法關系加強、封建迷信盛行、陳規陋習蔓延、犯罪率上升等。因此，加強社會調節控制機制的建立是貧困地區社會環境改善的重要內容。

3．1扶貧制度創新

在扶貧開發進入全面攻堅的歷史階段中，扶貧制度創新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區經濟可持性的經濟法律制度，不僅僅是指物質生產領域的經濟體制及其運行機制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產、精神生產和生態生產等領坡的體制及其運行機制的變革，做到貧困地區物質再生產、精神再生產、貧困人口自身再生產和生態再生產的相互適應與相互協調，促進物質資本、人力資本、生態資本相互增殖，最終使貧困地區跨世紀的穩定脫貧與經濟社會可持續發展踏入健康有序的發展道路之中。扶持貧困人口是政府責無旁貸的重要職責，政府的扶貧職責必須具有制度保證，有專門的組織機構和專門的經費，而且有一套相應的法律和政策來指導和約束這些機構的活動和經費的使用。對于貧困地區政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環節，這與經濟發達地區政府的行為取向有很大的差別，社會部門和國內外機構的扶貧行為也應該在制度和法律的約束下進行。在西部農村反貧困戰略的實施中，致力探索貧困地區扶貧領導組織體系的創新、扶貧資金管理體制的調整與改革，小額信貸計劃、社會服務計劃和教育科技培訓計劃的配套實施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟式扶貧和單一經濟開發扶貧給貧困地區可持續發展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會縱向的、行政性的扶貧方式轉變為由政府、部門、社會和貧困地區政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續發展的反貧行為。

3．2嚴格控制人口增長，提高人力資本投資水平

西部貧困地區的可持續發展必須實行嚴格的計劃生育辦法，促進人口控制與扶貧攻堅協調發展，將計劃生育、人口控制目標的實現作為資金，技術、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴重的人口再生產。大力完善以社會保險制度為核心的社會經濟、社會福利、公共醫療衛生和優撫安置制度，積極探索脫貧保險制度，并在扶貧攻堅中把完善社會保險體系作為降低生育水平的新機制。

針對西部貧困地區文盲半文盲人口多、教育結構不合理、職業技術教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調控、完善中央各部委及社會各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計劃”、“光彩事業”等教育發展計劃的基礎上，建立以財政為主體的“西部貧困地區教育發展基金”，實施階段性的貧困地區掃盲計劃和其它教育援助計劃，集中資助、扶持、協調西部貧困地區的教育發展。西部各省、自治區地方政府也必須制定相應的教育發展計劃并對貧困地區的區域發展政策作出調整，改變將脫貧速度和貧困規模減少作為貧困地區基層干部扶貧政績衡量指標的作法，而把教育發展，適齡兒童的入學率、升學率和鞏固率以及成年勞動力的受教育水平等作為考核貧困地區官員政績的重要考核指標，從而真正把貧困地區的區域發展方向調整到以人力資本投資為主的發展道路上，把扶貧開發轉移到依靠科技進步提高農民素質的軌道上來。

3．3科學、有序地推進退耕還林試點工程

有計劃、有步驟地實施退耕還林試點工程，是西部大開發中西部貧困地區可持續發展最基本的戰略任務，在退耕還林試點工程中，西部貧困地區要堅持一切從實際出發，按客觀規律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實解放思想、轉變觀念、徹底扭轉依靠退耕還林工程解決地區發展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學”等被動執行。行政依附觀念轉為主動思考、靈活調整、大膽創新觀念、將“等、靠、要”觀念轉為奮發拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩定中求發展的觀念轉為以發展促穩定的觀念。力求把退耕還林（草）試點工程同長江、黃河上游天然林保護工程、生態建設工程有機結合起來，同調整優化貧困地區農村產業結構結合起來，發展特色經濟結合起來，與農村剩余勞動力轉變和小城鎮建設結合起來，與發展旅游業、第三產業結合起來，與發展科技推廣服務體系結合起來，與提高廣大農牧民科技文化水平結合起來，真正把退耕還林（草）試點工程納入整個區域的經濟社會發展之中。

退耕還林（草）計劃指標不能機械套用、簡單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協調的方針。生態條件好，農業產業高、基礎設施完善、經濟效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴重的陡坡薄地，應以營造生態林為主，不能強行發展經濟林，適宜發展經濟林的坡耕地，要采取林下種苗和生物埂（籬）護坡等控制水土流失的措施，適合發展牧草的坡耕，要選擇多年生的優質牧草，在高海拔地區和退化嚴重的草場要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養生息等措施。切實研究解決退耕還林（草）試點工程實施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點工程中水利設施建設的配套問題、種苗基地建設的配套問題、草原牧區建設配套問題、資金使用與管理問題等等。切實解決試點工程運作經費問題，還林管護問題，解決糧食調運過程中的分類結算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運糧車過路（橋）問題、倉庫容量問題以及退耕還林（草）以后農牧民的教育培訓問題，民族宗教問題、社會穩定問題等等。拿出具體的、具有長遠意義的解決辦法。

3．4強化社會服務，改善社會環境

強化社會服務的基本內容是根據貧困地區人口區域性分布特征，以絕對貧困人口為扶持對象，通過社會服務計劃實施區域性物質援助，向絕對貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛生設施、健康服務和基本住房，以迅速緩解貧困，相應促進貧困地區社會發展結構的優化。特別是增加貧困人口在醫療衛生、營養保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營養水平。相應地提高他們的可教育性和生產率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達到效率與公平的高度統一。同時，強調絕對貧困人口直接參與社會服務計劃如基本農田建設、基礎設施建設，為其提供更多的經濟機會。并輔之一系列區域性政策措施保證貧困人口在參與經濟機會中實現收入增加，并不斷激發貧困人口產生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發展自身潛能的發展模式，通過一系列的人力資本投資計劃改善貧困地區的人力資源開發基礎，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩定脫貧奠定基礎。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導、信息服務、技術服務和組織管理等項目服務，以全方位改善實施貧困地區可持續發展戰略的經濟社會環境條件。其實施主要內容是：制訂明確的社會服務計劃并通過宏觀政策誘導促進社會資源向貧困地區社會服務項目流動，將社會援助的重點放在改善貧困地區人口基本住房、食物、人畜飲水、衛生條件、疾病防治上來。增加對貧困地區基本衛生基礎設施的經費補助，提供專項經費用于培訓貧困鄉村醫務人員，建立和完善縣、鄉、村三級衛生服務網絡，援助貧困地區恢復農村合作醫療保險制度，同時制訂階段性的基本衛生服務為主體的公共衛生計劃如在地方病流行區和多發區實施地方病防治計劃，在干旱半干旱地區解決人畜飲水問題，在少數民族貧困地區實施生活環境改造工程以及廣泛的婦女保健計劃和兒童營養計劃等等，并逐步建立和完善以社會保險制度為核心的社會救濟、社會福利、公共醫療衛生和優撫安置制度。

另一方面，圍繞扶貧制度創新，貧困地區政府必須按照《國家八七扶貧攻堅計劃》的要求，制訂各種穩定而有吸引力的政策，創造良好的政策壞境，切實轉換職能，使政府的社會經濟管理職能與直接生產者職能逐步分離，逐步減少通過財政資金直接進行生產性建設投資，而將資金重點投放在教育、科技、文化、衛生事業上，以及社會救濟、社會保險等福利事業上，努力改變貧困地區交通運輸、郵電通訊等基礎設施的落后狀況，形成良好的社會環境。

此外，貧困地區社會環境的改善還必須加強社會控制調節機制。一般說來，貧困地區社會調節機制以自治為主要形式，但是，在貧困地區社會成員自治能力和民主意識的自然程度還不高的現實條件下，國家政府的調節和控制尤為重要。經濟體制改革，使傳統的行政性調節和控制機制發生了變化，控制機關與社會成員間的垂直型領導與被領導關系相對松散，政府職能也逐步由通過指令性計劃控制轉向通過經濟手段。法律手段和行政手段進行間接控制，這樣使原有的調節和控制職能日益弱化，同時新的適應貧困地區經濟開發、社會發展的調節、控制機制還未形成，或很不完善，又產生一些新的社會問題，如人口增長失控，勞動力素質下降，婦女地位下降，以及宗法關系加強、封建迷信盛行、陳規陋習蔓延、犯罪率上升等。因此，加強社會調節控制機制的建立是貧困地區社會環境改善的重要內容。

3．1扶貧制度創新

在扶貧開發進入全面攻堅的歷史階段中，扶貧制度創新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區經濟可持性的經濟法律制度，不僅僅是指物質生產領域的經濟體制及其運行機制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產、精神生產和生態生產等領坡的體制及其運行機制的變革，做到貧困地區物質再生產、精神再生產、貧困人口自身再生產和生態再生產的相互適應與相互協調，促進物質資本、人力資本、生態資本相互增殖，最終使貧困地區跨世紀的穩定脫貧與經濟社會可持續發展踏入健康有序的發展道路之中。扶持貧困人口是政府責無旁貸的重要職責，政府的扶貧職責必須具有制度保證，有專門的組織機構和專門的經費，而且有一套相應的法律和政策來指導和約束這些機構的活動和經費的使用。對于貧困地區政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環節，這與經濟發達地區政府的行為取向有很大的差別，社會部門和國內外機構的扶貧行為也應該在制度和法律的約束下進行。在西部農村反貧困戰略的實施中，致力探索貧困地區扶貧領導組織體系的創新、扶貧資金管理體制的調整與改革，小額信貸計劃、社會服務計劃和教育科技培訓計劃的配套實施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟式扶貧和單一經濟開發扶貧給貧困地區可持續發展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會縱向的、行政性的扶貧方式轉變為由政府、部門、社會和貧困地區政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續發展的反貧行為。

3．2嚴格控制人口增長，提高人力資本投資水平

西部貧困地區的可持續發展必須實行嚴格的計劃生育辦法，促進人口控制與扶貧攻堅協調發展，將計劃生育、人口控制目標的實現作為資金，技術、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴重的人口再生產。大力完善以社會保險制度為核心的社會經濟、社會福利、公共醫療衛生和優撫安置制度，積極探索脫貧保險制度，并在扶貧攻堅中把完善社會保險體系作為降低生育水平的新機制。

針對西部貧困地區文盲半文盲人口多、教育結構不合理、職業技術教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調控、完善中央各部委及社會各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計劃”、“光彩事業”等教育發展計劃的基礎上，建立以財政為主體的“西部貧困地區教育發展基金”，實施階段性的貧困地區掃盲計劃和其它教育援助計劃，集中資助、扶持、協調西部貧困地區的教育發展。西部各省、自治區地方政府也必須制定相應的教育發展計劃并對貧困地區的區域發展政策作出調整，改變將脫貧速度和貧困規模減少作為貧困地區基層干部扶貧政績衡量指標的作法，而把教育發展，適齡兒童的入學率、升學率和鞏固率以及成年勞動力的受教育水平等作為考核貧困地區官員政績的重要考核指標，從而真正把貧困地區的區域發展方向調整到以人力資本投資為主的發展道路上，把扶貧開發轉移到依靠科技進步提高農民素質的軌道上來。

3．3科學、有序地推進退耕還林試點工程

有計劃、有步驟地實施退耕還林試點工程，是西部大開發中西部貧困地區可持續發展最基本的戰略任務，在退耕還林試點工程中，西部貧困地區要堅持一切從實際出發，按客觀規律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實解放思想、轉變觀念、徹底扭轉依靠退耕還林工程解決地區發展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學”等被動執行。行政依附觀念轉為主動思考、靈活調整、大膽創新觀念、將“等、靠、要”觀念轉為奮發拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩定中求發展的觀念轉為以發展促穩定的觀念。力求把退耕還林（草）試點工程同長江、黃河上游天然林保護工程、生態建設工程有機結合起來，同調整優化貧困地區農村產業結構結合起來，發展特色經濟結合起來，與農村剩余勞動力轉變和小城鎮建設結合起來，與發展旅游業、第三產業結合起來，與發展科技推廣服務體系結合起來，與提高廣大農牧民科技文化水平結合起來，真正把退耕還林（草）試點工程納入整個區域的經濟社會發展之中。

退耕還林（草）計劃指標不能機械套用、簡單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協調的方針。生態條件好，農業產業高、基礎設施完善、經濟效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴重的陡坡薄地，應以營造生態林為主，不能強行發展經濟林，適宜發展經濟林的坡耕地，要采取林下種苗和生物埂（籬）護坡等控制水土流失的措施，適合發展牧草的坡耕，要選擇多年生的優質牧草，在高海拔地區和退化嚴重的草場要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養生息等措施。切實研究解決退耕還林（草）試點工程實施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點工程中水利設施建設的配套問題、種苗基地建設的配套問題、草原牧區建設配套問題、資金使用與管理問題等等。切實解決試點工程運作經費問題，還林管護問題，解決糧食調運過程中的分類結算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運糧車過路（橋）問題、倉庫容量問題以及退耕還林（草）以后農牧民的教育培訓問題，民族宗教問題、社會穩定問題等等。拿出具體的、具有長遠意義的解決辦法。

3．4強化社會服務，改善社會環境

強化社會服務的基本內容是根據貧困地區人口區域性分布特征，以絕對貧困人口為扶持對象，通過社會服務計劃實施區域性物質援助，向絕對貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛生設施、健康服務和基本住房，以迅速緩解貧困，相應促進貧困地區社會發展結構的優化。特別是增加貧困人口在醫療衛生、營養保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營養水平。相應地提高他們的可教育性和生產率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達到效率與公平的高度統一。同時，強調絕對貧困人口直接參與社會服務計劃如基本農田建設、基礎設施建設，為其提供更多的經濟機會。并輔之一系列區域性政策措施保證貧困人口在參與經濟機會中實現收入增加，并不斷激發貧困人口產生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發展自身潛能的發展模式，通過一系列的人力資本投資計劃改善貧困地區的人力資源開發基礎，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩定脫貧奠定基礎。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導、信息服務、技術服務和組織管理等項目服務，以全方位改善實施貧困地區可持續發展戰略的經濟社會環境條件。其實施主要內容是：制訂明確的社會服務計劃并通過宏觀政策誘導促進社會資源向貧困地區社會服務項目流動，將社會援助的重點放在改善貧困地區人口基本住房、食物、人畜飲水、衛生條件、疾病防治上來。增加對貧困地區基本衛生基礎設施的經費補助，提供專項經費用于培訓貧困鄉村醫務人員，建立和完善縣、鄉、村三級衛生服務網絡，援助貧困地區恢復農村合作醫療保險制度，同時制訂階段性的基本衛生服務為主體的公共衛生計劃如在地方病流行區和多發區實施地方病防治計劃，在干旱半干旱地區解決人畜飲水問題，在少數民族貧困地區實施生活環境改造工程以及廣泛的婦女保健計劃和兒童營養計劃等等，并逐步建立和完善以社會保險制度為核心的社會救濟、社會福利、公共醫療衛生和優撫安置制度。

另一方面，圍繞扶貧制度創新，貧困地區政府必須按照《國家八七扶貧攻堅計劃》的要求，制訂各種穩定而有吸引力的政策，創造良好的政策壞境，切實轉換職能，使政府的社會經濟管理職能與直接生產者職能逐步分離，逐步減少通過財政資金直接進行生產性建設投資，而將資金重點投放在教育、科技、文化、衛生事業上，以及社會救濟、社會保險等福利事業上，努力改變貧困地區交通運輸、郵電通訊等基礎設施的落后狀況，形成良好的社會環境。

此外，貧困地區社會環境的改善還必須加強社會控制調節機制。一般說來，貧困地區社會調節機制以自治為主要形式，但是，在貧困地區社會成員自治能力和民主意識的自然程度還不高的現實條件下，國家政府的調節和控制尤為重要。經濟體制改革，使傳統的行政性調節和控制機制發生了變化，控制機關與社會成員間的垂直型領導與被領導關系相對松散，政府職能也逐步由通過指令性計劃控制轉向通過經濟手段。法律手段和行政手段進行間接控制，這樣使原有的調節和控制職能日益弱化，同時新的適應貧困地區經濟開發、社會發展的調節、控制機制還未形成，或很不完善，又產生一些新的社會問題，如人口增長失控，勞動力素質下降，婦女地位下降，以及宗法關系加強、封建迷信盛行、陳規陋習蔓延、犯罪率上升等。因此，加強社會調節控制機制的建立是貧困地區社會環境改善的重要內容。