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一、國外彩票法律制度現狀

目前，除伊斯蘭教國家外，世界絕大多數國家都發行了彩票。在世界幾大洲中：歐洲是發行彩票國家和地區最多的洲，也是世界上彩票銷售量最大的洲，主要有英國、法國等37個國家和地區發行了彩票；亞洲彩票業要數日本、香港、澳門發達；美洲彩票要數北美洲最為發達，美國是世界頭號彩票大國；大洋洲彩票要數澳大利亞和新西蘭彩票最為有名；非洲彩票約19個國家和地區發行彩票，但整體欠發達。

近幾年世界彩票業一直以15％左右的高速增長，西方彩票業之所以快速發展與其健全的法律制度是分不開的。目前世界上所有發行彩票的國家或地區，都無一例外地制定專門法律，都是先制定一套完備的法律法規，提供彩票游戲規則和法律依據，成為彩票市場的繁榮重要前提和可靠保障，由于法律先行，依法管理和操作，各國博彩業的發展，都沒有出現一般人擔憂的混亂。

綜觀國外150多個國家和地區的彩票立法，其規范的要點主要集中在三方面：一是實施政策控制的形式和程序；二是維護市場統一有序的措施；三是對籌集資金使用方向和范圍的限制。絕大多數法律條文中都明確規定了彩票發行的目的和宗旨，彩票經營機構的設立和組成；規定了彩票的面值、種類、玩法、規則；指定了獎金設置、獎金等級、獎金金額、彩票收入的分配比例和使用原則；彩票零售網點建立的許可證發行程序和傭金、彩票有效性的確認和糾紛仲裁。立法內容還包括彩票業管理制度，協調關系和財務審計、經費開支以及主辦單位工作人員的紀律要求和引進購買彩票設備批準程序與彩票的監管等等。

二、我國彩票法律制度現狀

1987年國務院允許財政部發行福利彩票，彩票市場最早由國務院直管到明確由人民銀行管理，再到財政部接管，在綜合計劃司成立彩票處，進行彩票政策和額度管理。我國發行彩票二十年來，彩票早已被國家所認可，卻未被明確賦予法律地位，更沒有在法律中規定合法彩票的種類，對彩票的制作、發行、兌獎等程序以及在管理上卻一直沒有專門的法律，缺乏法律法規對彩票業進行嚴格的規范和監管，彩票業出現糾紛在所難免。2002年財政部頒發《彩票發行與銷售暫行管理規定》。其后中國體彩中心和福彩中心分別制定出了自己的《中國福利彩票發行規則》等管理規定。由此內地博彩業關于彩票法規體系的初級模式基本確定。目前所依據的還主要是《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《公證暫行條例》、《公證程序規則》等幾部法律法規以及國務院及其主管部門頒布的行政性規章。而且在這些法律法規之中，都只有一些原則性的規定，對具體程序并沒有明確的文字規定。彩票問題上還存在著許多的法律空白，不能從法理上系統解釋整個彩票制度，而市場經濟規律及國家法制建設的完善與發展以及我國彩票業自身的發展都對彩票的規范管理提出了更高的要求。

彩票業立法的關鍵，首先在于認清我國彩票業現狀，找出我國彩票發行和管理中存在的問題，實現對一些傳統彩票業的運作方式和某些觀點的轉變，所謂“兵馬未動，糧草先行”，立法前對彩票業基本精髓的明確是一部具有生命力的彩票法誕生的基石，也是最終順利實現我國發行彩票的初衷的根本保障。目前，我國彩票發行和管理中存在的問題主要有：彩票發行正面宣傳力度不夠；部門利益之爭，造成了彩市混亂；福彩體彩雙寡頭壟斷競爭；彩票業缺乏有效監管；彩票品種過少，游戲規則滯后于市場發展；非法私彩屢禁不止。

三、構建我國彩票法律制度體系

對于構建我國彩票法律制度，筆者認為主要考慮以下三大方面：首先是彩票問題，解決彩票的合法性、定義、彩票的公益性和公信力問題。其次是彩票主體問題，包括購買主體權利義務，發行主體權利義務，監管主體的權利義務三方主體問題。再次，解決彩票市場問題，彩票信息披露等問題。

(一)關于彩票基本法律問題

彩票的國家立法，主要是要確定彩票在國家政治經濟生活中的地位。根據國際彩票業發展的經驗和我國實際情況，至少要明確規定以下內容：首先應明確賦予彩票法律地位。我國當務之急是制定一部《中華人民共和國彩票法》，明確發行彩票的宗旨是促進公益事業，彩票凈收入應投向公眾福利，任何未經國務院批準非法發行彩票的個人或法人需承擔相應的法律責任。其次，明確彩票的定義。彩票的定義至今沒有在法律上統一。如果不從法律上界定彩票的性質，彩票業的發展就沒有基礎。現在需要一部位階更高的法律文件給予彩票一個統一的更具權威性的法律解釋。再次，明確彩票的公益性。《彩票法》中應明文規定彩票是國家授權進行的通過向社會籌集公益福利資金，資助社會公益福利的非營利事業。最后，明確彩票的合法性。彩票是一種利弊兼容的載體，它既可以其公益性造福社會，但如缺乏必要規制，誘人的彩票“餡餅”也可能蛻變為危險的“陷阱”——畢竟，合法的博彩與非法的賭博只有一步之遙。作為一種市場潛力難以估量的博弈游戲，彩票亟需剛性的游戲規則。我國彩票發行20年，迄今尚未取得法律意義上的“身份證”。由于彩票具有博彩性，而我國現行刑法禁止一切形式的賭博。由于彩票的合法性不充分，司法機關和彩票管理部門對發行彩票過程中出現的各種不正當行為的性質無法進行法律認定，也難以進行有效懲處。此外，通過立法維護彩票的公信力。信用是維系彩票業生存和發展的命脈，而這種信用是離不開法律支持和保障的。我國現行法律對彩票開獎規則缺乏明確具體的規定，因此導致各地產生的糾紛不斷，降低了彩票業的公信力，影響了彩民對彩票的信任度。

(二)關于彩票主體的法律制度

1購買主體——彩民的權利義務

彩民權利的法律保護是彩票法中的一個重點，彩民權利的法律保護主要包括四方面：一是彩民的基本權利義務；二是對于過分熱衷于彩票投注，導致工作、生活以及心理受到很大負面影響的問題彩民的立法；三是市場準入問題。從世界范圍來看，大多數國家都對彩票市場的準入作種種限制，包括職業的與年齡等的限制，到底未成年人能否購買彩票?我國目前并未對此有明確規定，出于保護未成年人身心健康的考慮，我國法律對未成年人的彩票購買行為也應作出禁止性規定。對于除此之外的社會弱者、國家機關及其公務人員、企業團體是否允許購買彩票，如果可以，對它們的購買行為應作怎樣的限制，也需要有明確的界定。四是中獎彩民的知情權與隱私權保護等問題。由于我國目前沒有完善的法律條文和對中獎者權益的相關規定，一些中獎者的人身安全由于媒體的公開宣傳而風險劇增，“彩票中獎成富翁，兩小時后報案被搶”“百萬巨獎讓人有家難回”“中了獎擔心，中不了獎傷心”。這就涉及中獎人的人身權和隱私權問題。有人認為彩票獎金是個人收入，為保障彩民的個人財產不受侵犯，發行機構和彩民都有權拒絕新聞采訪，以保護彩民的個人隱私；但也有人認為彩票資金是從其他彩民的共同投資中提取的，廣大彩民有權知道自己的投資是否被合理利用，因此，中獎者有必要公開其某些個人隱私。“中大獎的要保密，未中獎的要知情，彩票業遇難題：隱私權遭遇知情權”。這種權利沖突亟待法律明確。

2發行主體的權利義務

在現行體制下，民政和體育部門是彩票的發行和經營主體，兼有經營和行政管理雙重職能，是機關、事業、企業三位一體的體制。而且現行福利、體育彩票各執行一套發行管理辦法和財務制度，雖然多年來彩票監管部門在不斷完善管理制度，但都是在既有的不合理管理體制上進行的。同時，彩票發行單位內部管理不嚴，彩票發行單位內部資金管理存在較大漏洞，對此，《彩票法》或《彩票管理條例》應明確彩票發行主體的權利義務，使其享有權利的同時，承擔起相應的社會義務和社會責任。

3監管主體的權利義務

目前，彩票監管由財政部綜合司彩票處負責，但是，讓一個處級單位去監管國家體彩中心和福彩中心兩個正司級的事業單位，而且又沒有相應的監管手段，根據有關規定，中國彩票發行和銷售的相關政策由民政部、國家體育總局分別制定執行，兩大部門既當“裁判員”，又當“運動員”。彩票發行銷售所得，除獎金開支外，其余在很大程度上由民政部、國家體育總局自行打理。一直以來，能源、通信、航空等領域的壟斷行為飽受詬病，與這些領域相比，中國彩票業的壟斷色彩更濃。因為其他領域至少還有相應的監管部門，彩票業純粹是自我監管。行政部門監管行政部門模式的作用有限，而且在省市一級財政部門中，幾乎沒有專門的彩票監管機構，連“行政部門監管行政部門”都達不到，因此與其說財政部在行使監管職能，不如說民政和體育部門在自我監管。因此，建議統一彩票行業監管權力，設置獨立的專業化垂直監管機構。為了保持權利制衡，在監管者享有權利的同時，還應對監管者進行“監管”，使其承擔相應義務。

(三)關于彩票市場的法律制度

1發行體制

目前在世界上有兩種比較流行發行體制的運作模式，分別是(1)國家彩票由政府特許一家私人企業經營，同時允許其他公共彩票的發展。(2)由國有(或國家控股)的公司壟斷全國彩票發行市場，代表國是法國。我國彩票業的市場化改革究竟應當采行何種模式，理論界和實務界也有許多不同的聲音。代表性的觀點有：(1)主張成立全國統一的彩票總公司(或彩票專賣局)，壟斷經營全國彩票，改變目前中央、地方、部門分屬管理局面，保證彩票市場的統一性和完整性。在體制上，在各省、市、自治區、計劃單列市可設由總公司投資的國有獨資企業法人的子公司，而地、市、縣、區設立非獨立核算、非企業法人的分公司、支公司。(2)建議將全國彩票市場劃分為三塊：竟猜型彩票市場、數字型與樂透型彩票市場、傳統型與即開型彩票市場。每一個彩票市場通過競標方式發放一張許可證，形成多寡頭的間接競爭模式。這種模式的優點在于既能促進部分競爭、實現技術進步，又由于三塊市場屬于異質產品之間的間接競爭，出現惡性競爭的可能性相對較小。(3)認為只需在現有的中國福利彩票中心和中國體育彩票中心基礎上予以改組，兩家脫離行政依附，實行企業化運作。筆者以為，第三種模式的改革阻力或許相對較小，但其導致惡性競爭的可能性非常大，實不足取。第一種和第二種模式較好，基本能夠兼顧效率和公平。至于采取何種發行體制，需要法律明確。

2管理體制

目前，財政部綜合司彩票管理處主管我國彩票市場。而民政部、國家體育總局則負責彩票的具體事宜。但在實際運作中彩票日常管理被分割為福利彩票和體育彩票兩大部分，公益金分別由國家民政部和國家體育總局集中籌資、管理、分配、使用和監督。這是一種職能交叉重疊的組織管理模式，存在明顯的管理成本過高和公益金使用效率不高的弊端。因此，建議統一彩票行業監管權力，設置獨立的專業化垂直管理機構。

3監督體制

在監督體制上，我國可以借鑒歐盟各國的經驗，歐盟大多數國家有單獨的彩票監管部門，我國可在財政部設立一個彩票管理中心，負責彩票管理政策法規的制定和使用方向的確定，監督彩票公益金的使用，具體操作，可在現有彩票管理機構的基礎上組建全國統一的彩票組織，并將其設在財政部，列為財政部直屬單位，統一管理全國彩票市場，同時在各省、自治區、直轄市設立辦事處，通管全省彩票市場。

此外，對于彩票所得公益金的使用問題，在目前僅彩票發行資金構成比例的規定，尚沒有一個制度解決其分配、使用的實體和程序問題。關于承銷體制，我國《彩票法》應對彩票代銷商資格的認定、經營條件、經營地點、信譽、財務與納稅情況、市場因素等必需要有明確與嚴格的規定。還有在彩票營銷的信息披露方面，可參照英國、芬蘭的做法，《彩票法》確保開獎與兌獎應以公開、公正、公平的方式進行，在銷售過程中有關彩票經營機構必須在一定期限內向監管部門提交賬目和運營計劃，將彩票發行方式、開獎過程、公益資金籌集數額及分配方式如實向社會公開，以保證彩票信息的暢達和及時，也可體現國家公信力。

結論

我國是INTERTOTO(國際彩票組織)和AILE(國家彩票組織國際協會))的正式會員，要求我國彩票業與國際接軌、與世界同步。并且彩票業作為準金融業，在我國人世后金融業與國際接軌的過程中，若固步自封默守陳規，將不可避免地導致我國彩票業危機四起，所以我們應堅定彩票業改革的信念，理順彩票業的各種利益沖突，在制度重建與創新的基礎上制定一部全面化、系統化、規范化的彩票法，解決彩票制度中諸多尚未解決的法律問題，是促進彩票產業發展的當務之急。廣大彩民也追切希望《彩票法》或《彩票管理條例》早日出臺，切實保護彩民的合法權益，營造一個公正、公開、公平的環境，推動彩票業的健康發展。尤其重要的是，應當將彩票的發行正式納入國家財政體系，讓彩票的發行和收益在國家財政的統一監管之內，消除部門利益之間的矛盾，公益金的收入和使用當在國家預算決算中體現出來，并且應當經過代表人民意志的全國人大的審批，真正做到透明化、公開化。

結束語

從1987年至今，中國彩票業已經走過了22年。二十多年來，我們有幸見證了中國彩票業從無到有、從小到大的整個發展過程。二十多年來，我們認識彩票、實踐彩票和思考彩票，并借助彩票將社會福利事業和體育事業推上了飛速發展的快車道。

但是，針對目前彩票法律制度空缺，如何使新出臺的彩票法消除部門利益影響，更好地保護彩民利益，維護彩票市場的繁榮和穩定，體現公平、公正和效率，如何實現彩票法律制度所應追求的公正、秩序和效率價值，所有這些問題都將伴隨著彩票業的立法和實踐活動，雖然論文至此接近尾聲，但對彩票法律制度的思考和探討還會不斷深入。“吾生有涯，而學無涯”。相信隨著我國彩票法律制度的日趨發展和完善，我國彩票業的明天會更美好!

摘要：近幾年世界彩票業一直以15％左右的高速增長，西方彩票業之所以快速發展與其健全的法律制度是分不開的。我國自1987年發行第一張彩票至今20年間，彩票業也取得了輝煌的成就。但目前突出的問題是：與彩票業快速發展相比，我國彩票立法明顯滯后，一直沒有一部最基本的彩票法或彩票行政法規，由于立法的空缺，對彩票的發行主體、購買、市場管理、資金分配和使用、監督、彩票發行者與彩民的權利義務、對非法彩票發行的懲處缺乏一套嚴格有效的規范體系。致使社會上出現了一些日益增多的“彩票糾紛”、“彩票官司”和“私彩”問題，各類彩票案件頻發。毫不諱言，我國目前關于彩票發行除了國務院以若干“通知”的形式明確彩票發行的基本要求外，彩票的具體發行規則以及資金使用辦法等則由民政部、財政部分別制定行政規章，這些法律層級比較低。事實上，我國的彩票發行至今沒有獲得法律上的認可。而解決上述問題的有效途徑在于，構建符合我國國情的彩票法律制度。首先明確彩票法律地位、合法性、公益性等問題；其次規定彩票主體——購買主體、發行主體、監管主體三大主體的權利義務；再次建立公開、公正、公平的彩票市場法律制度。

關鍵詞：彩票；法律制度；權利義務