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【內(nèi)容摘要】國(guó)家審計(jì)是政府權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)管工作的重要組成部分。強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，是深化政治體制改革、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)全面小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)之需。國(guó)家審計(jì)能夠制約和監(jiān)督的權(quán)力就是公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)。當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境等多重因素制約了國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約機(jī)制中作用的充分發(fā)揮。新時(shí)期，將國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用上升到權(quán)力制約機(jī)制的高度加以認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用的對(duì)策主要有：創(chuàng)新審計(jì)理論、堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針、深化財(cái)政審計(jì)、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、建立內(nèi)部的有效制約機(jī)制、改革國(guó)家審計(jì)體制等。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力制約機(jī)制公共資源的配置執(zhí)行權(quán)國(guó)家審計(jì)體制

“權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗。”①黨的十六大報(bào)告在關(guān)于政治體制改革的論述中，首次明確、公開(kāi)地提出要“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督”。國(guó)家審計(jì)是政府權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)管工作的重要組成部分，是我國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的高層形式，必須而且能夠在權(quán)力制約機(jī)制中發(fā)揮重要作用。在全面建設(shè)小康社會(huì)的嶄新發(fā)展時(shí)期，將國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用上升到權(quán)力制約機(jī)制的高度加以認(rèn)識(shí)，有效地對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督，深化政治體制改革，推進(jìn)依法治國(guó)，強(qiáng)化反腐敗斗爭(zhēng)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成為中國(guó)審計(jì)的光榮歷史使命。

一、理性分析:國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約機(jī)制中能夠發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)探析

現(xiàn)實(shí)需要國(guó)家審計(jì)在對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督中發(fā)揮重要作用，但是，國(guó)家審計(jì)在依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)時(shí)，哪些環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用呢？只有依照國(guó)家審計(jì)的作用、地位、本質(zhì)和職能，合理分析，準(zhǔn)確定位，找到對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的作用環(huán)節(jié)，才能真正充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約機(jī)制中的作用。一般來(lái)說(shuō)，權(quán)力包括人權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)，其中，物權(quán)和財(cái)權(quán)即公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)。國(guó)家審計(jì)是我國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的高層形式，最終的目的就是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)管理，因此，能夠監(jiān)督的權(quán)力籠統(tǒng)地講就是公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家審計(jì)能夠在對(duì)公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。

1、財(cái)政審計(jì)中，對(duì)財(cái)力征收權(quán)和分配權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)公共財(cái)政框架體系的構(gòu)建。財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。財(cái)政審計(jì)可以通過(guò)對(duì)國(guó)家預(yù)算收入的征收權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督、對(duì)預(yù)算資金的安排和分配權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)部門(mén)依法行政，加強(qiáng)廉政建設(shè)，檢查評(píng)價(jià)國(guó)家各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)公共財(cái)政框架體系的建立。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)家預(yù)算收入的征收權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的環(huán)節(jié)主要有：一是對(duì)各種稅收收入的征收過(guò)程進(jìn)行審計(jì)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，監(jiān)督稅務(wù)部門(mén)、海關(guān)系統(tǒng)、國(guó)家金庫(kù)等單位是否及時(shí)足額上繳各種稅款，實(shí)現(xiàn)對(duì)其行使財(cái)力征收權(quán)的正當(dāng)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督與制約；二是對(duì)各種行政性收費(fèi)的征收過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)審查是否存在利用行政職權(quán)進(jìn)行亂收費(fèi)、亂攤派，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍收費(fèi)，收取的費(fèi)用是否嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定等，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的各種行政性收費(fèi)權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督。對(duì)預(yù)算資金的安排和分配權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的環(huán)節(jié)主要有：一是對(duì)預(yù)算的編制進(jìn)行審計(jì)。財(cái)政預(yù)算的編制是國(guó)家預(yù)算管理的起點(diǎn)，檢查預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序是否保持了預(yù)算的公共性、完整性、科學(xué)性、計(jì)劃性、公開(kāi)性、法制性以及預(yù)算的調(diào)整是否科學(xué)、合理、準(zhǔn)確，推行部門(mén)預(yù)算和促進(jìn)細(xì)化預(yù)算，避免“跑部錢(qián)進(jìn)”等濫用權(quán)力導(dǎo)致的惡習(xí)泛濫；二是對(duì)財(cái)政支出管理進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。財(cái)政支出的過(guò)程就是政府履行自身職能的過(guò)程。對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性、合規(guī)性和效益性作出審計(jì)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金分配權(quán)的制約與監(jiān)督。

2、行政事業(yè)審計(jì)和固定資產(chǎn)投資審計(jì)中，對(duì)資金支配權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政性資金使用效益的提高。行政機(jī)關(guān)不僅掌管著巨額財(cái)政資金，而且使用著巨額財(cái)政資金。這些資金管理、配置和使用得如何，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。行政事業(yè)審計(jì)可以通過(guò)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)巨額財(cái)政資金支配權(quán)的監(jiān)督與制約。行政事業(yè)審計(jì)的最終目的就是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，從而防止各種違法違紀(jì)等腐敗行為的發(fā)生，減少?zèng)Q策失誤帶來(lái)的種種鋪張浪費(fèi)，提高財(cái)政資金的使用效益。固定資產(chǎn)投資審計(jì)中，對(duì)重大的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和重要的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，抓住資金流程這條主線，從立項(xiàng)、撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)著手檢查決策權(quán)、籌資權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)等，追蹤問(wèn)效，查處和反映各種損失浪費(fèi)問(wèn)題，評(píng)價(jià)投資效果、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的資金支配權(quán)的制約與監(jiān)督。

3、企業(yè)審計(jì)中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，維護(hù)和保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。國(guó)有資產(chǎn)是全體人民的血汗錢(qián)，保值增值是第一位的。企業(yè)審計(jì)通過(guò)“摸家底、揭隱患、促發(fā)展”，將財(cái)務(wù)收支審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來(lái)，審查國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)的制約與監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)：一是通過(guò)審查國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)性和合法性，監(jiān)督濫用權(quán)力侵吞挪用轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資金的違法亂紀(jì)行為，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。二是通過(guò)審查各種重大經(jīng)營(yíng)決策的科學(xué)性、合規(guī)性、民主性和效益性，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量和營(yíng)運(yùn)效率加以監(jiān)督，防止決策失誤等造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的監(jiān)督與制約。三是通過(guò)對(duì)改制企業(yè)的審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置權(quán)的制約與監(jiān)督。國(guó)企改革一直被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)。審查國(guó)有企業(yè)的改制過(guò)程，防止濫用權(quán)力謀取私利導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置權(quán)的監(jiān)督與制約。

4、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)決策權(quán)力的慎用和決策機(jī)制的完善。重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和投資的決策，關(guān)系到一個(gè)地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，決策錯(cuò)誤非同小可。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)而開(kāi)展的一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要工作。通過(guò)審查領(lǐng)導(dǎo)干部行使經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的科學(xué)性、合規(guī)性、民主性和效益性，并將其落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任上來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的監(jiān)督與制約，從根本上、源頭上來(lái)治理和預(yù)防腐敗，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

二、現(xiàn)實(shí)考察:制約國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約機(jī)制中發(fā)揮作用的原因剖析

新中國(guó)的審計(jì)事業(yè)從組建至今也就20個(gè)年頭。20年來(lái)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)不斷發(fā)展，內(nèi)外部審計(jì)環(huán)境逐步得到改善，整體形勢(shì)較好，但也存在著被審計(jì)單位不理解、不配合、不支持的情況以及審計(jì)處理難的問(wèn)題，在一定程度上影響了國(guó)家審計(jì)作用和效果的發(fā)揮。而今，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義事業(yè)已經(jīng)站在更高的歷史起點(diǎn)上，黨的十六大也從強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督的高度，對(duì)審計(jì)工作提出了更高的要求。國(guó)家審計(jì)能夠?qū)操Y源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，但這種監(jiān)督與制約作用的發(fā)揮，在當(dāng)前的審計(jì)環(huán)境下，還存在著諸多制約因素。只有通過(guò)理性分析，找到這些制約因素，才能“對(duì)癥下藥”，予以改革和改善，最大限度地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。

1、我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家審計(jì)制度的時(shí)間還不算長(zhǎng)，市場(chǎng)發(fā)育不成熟，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系不完善，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理制度不完善，國(guó)家審計(jì)對(duì)政府權(quán)力的制約與監(jiān)督還很不成熟，缺乏這個(gè)方面的準(zhǔn)備和積累。如監(jiān)督權(quán)力決策結(jié)果的績(jī)效審計(jì)，國(guó)家審計(jì)還僅僅是在思考、探討和嘗試。

2、當(dāng)前國(guó)家審計(jì)的審計(jì)成果質(zhì)量不高。加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，最終目的就是要促進(jìn)政府機(jī)關(guān)按照規(guī)范化、制度化的程序利用其權(quán)力履行經(jīng)濟(jì)職能，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)管理。因此，審計(jì)工作要加強(qiáng)研究分析，從體制、機(jī)制上提出解決和預(yù)防問(wèn)題的辦法，從標(biāo)本兼治的角度有針對(duì)性地提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，用完善的制度、健全的體制、規(guī)范的運(yùn)作、嚴(yán)密的程序來(lái)保證政府權(quán)力的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平和效率。但是，多年來(lái)，審計(jì)人員習(xí)慣于審計(jì)找數(shù)據(jù)，報(bào)告堆數(shù)據(jù)，形成了固定的工作模式，滿(mǎn)足于就事論事，極大地限制和妨礙了審計(jì)工作水平的提高，妨礙了審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。

3、國(guó)家審計(jì)的范圍有待拓展。一方面表現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)僅限于事后審計(jì)，事前審計(jì)和事中審計(jì)不夠。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須在權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)制約與監(jiān)督。特別是決策環(huán)節(jié)，如果決策失誤，甚至有意而為之的決策，如各種“政績(jī)工程”、“形象工程”等，僅僅限于事后的審計(jì)，不能挽回?fù)p失。事前審計(jì)加強(qiáng)對(duì)決策的合理性和合法性的監(jiān)督，能夠真正做到保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民服務(wù)。另一方面表現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)主要還局限在財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)等傳統(tǒng)的審計(jì)領(lǐng)域，特別是財(cái)政審計(jì)還主要局限在對(duì)預(yù)算收入的審計(jì)。

4、現(xiàn)行審計(jì)法規(guī)體系不健全。《審計(jì)法》規(guī)定了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的地位和作用、監(jiān)督的原則、審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限、審計(jì)程序和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，為充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支和國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的作用提供了法律依據(jù)。隨著改革的深化，審計(jì)的作用和地位不斷得到提高，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，就需要國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的方向不斷進(jìn)行調(diào)整，尤其是由單純的合法性審計(jì)向合法性審計(jì)與效益性審計(jì)兼顧轉(zhuǎn)向，且要評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。特別是現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要依據(jù)中辦、國(guó)辦的兩個(gè)《任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》、《審計(jì)署關(guān)于任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施細(xì)則》、《五部委關(guān)于進(jìn)一步做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見(jiàn)》等。因此，有些工作已經(jīng)突破了當(dāng)前審計(jì)法律法規(guī)的限制。

5、我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制存在先天不足。我國(guó)現(xiàn)行的行政型國(guó)家審計(jì)模式是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)建立之初，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，由當(dāng)時(shí)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的。隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，這種行政型審計(jì)監(jiān)督體制，妨礙了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，不利于國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。把國(guó)家審計(jì)放在行政框架內(nèi)，在實(shí)踐中審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)在各自的監(jiān)督活動(dòng)中行使各自享有的行政權(quán)，無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的最高監(jiān)督，不僅造成了不同部門(mén)職能的交叉，而且造成人力資源和物質(zhì)資源的極大浪費(fèi)。同時(shí)，審計(jì)署在行政上受?chē)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，與國(guó)務(wù)院所屬其他部委平級(jí)，要想對(duì)上級(jí)（國(guó)務(wù)院）或平級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行充分的審計(jì)監(jiān)督，也存在一定的困難。

三、全面創(chuàng)新：強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用的對(duì)策建議

所謂對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，如果單從技術(shù)層面上考慮，不外乎這樣幾個(gè)方面：一是管理制度；二是管理體制；三是運(yùn)作程序；四是運(yùn)行機(jī)制。制度不完善、體制不健全、運(yùn)作不規(guī)范、程序不嚴(yán)密，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)管理中的主要問(wèn)題。要強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用，必須在解決權(quán)力運(yùn)行中存在的問(wèn)題上下功夫，真正使公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平和效率。

1、創(chuàng)新審計(jì)理論。國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是監(jiān)督。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)除了監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支外，主要作用應(yīng)是促進(jìn)政府行為的公開(kāi)、透明，推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政。在建設(shè)全面小康社會(huì)的歷史時(shí)期，我國(guó)審計(jì)工作已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)拓創(chuàng)新、不斷深化、尋求進(jìn)一步發(fā)展的新階段。黨的十六大從深化政治體制改革、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督的高度賦予審計(jì)機(jī)關(guān)更重要的職責(zé)。因此，國(guó)家審計(jì)不應(yīng)僅僅是差錯(cuò)糾弊、促進(jìn)管理。要解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，樹(shù)立促進(jìn)依法治國(guó)、規(guī)范依法行政的新理念。國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用，要上升到權(quán)力制約機(jī)制的高度加以認(rèn)識(shí)。財(cái)政審計(jì)，實(shí)際上就是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使財(cái)政權(quán)力的制約與監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)際上就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督與制約。只有創(chuàng)新審計(jì)理論，將國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用上升到權(quán)力制約機(jī)制的高度加以認(rèn)識(shí)，才能在審計(jì)實(shí)踐中創(chuàng)新審計(jì)思維、拓展審計(jì)視野，建立起更加科學(xué)的審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，從而充分發(fā)揮出國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。

2、堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針。當(dāng)前，為了更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用，防止錯(cuò)用、濫用權(quán)力的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，必須緊緊圍繞建設(shè)全面小康社會(huì)這個(gè)中心，把著力點(diǎn)放在促進(jìn)各項(xiàng)重大改革、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督上，堅(jiān)持以真實(shí)性審計(jì)為基礎(chǔ)，突出對(duì)重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件的查處，懲治腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)，并從體制上、機(jī)制上提出解決和預(yù)防問(wèn)題的對(duì)策建議。首先，突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)的審計(jì)。國(guó)家審計(jì)能夠監(jiān)督的權(quán)力就是公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)，因此，就必須對(duì)掌握財(cái)和物的決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)較為集中的領(lǐng)域和部門(mén)進(jìn)行審計(jì)。其二，突出對(duì)重點(diǎn)資金、重點(diǎn)內(nèi)容的審計(jì)。重點(diǎn)財(cái)政性資金的使用和重要項(xiàng)目的實(shí)施，事關(guān)國(guó)家公共經(jīng)濟(jì)政策的貫徹執(zhí)行、事關(guān)廣大人民群眾的根本利益，是各級(jí)黨委政府和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)、焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。其三，突出對(duì)權(quán)力運(yùn)用的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。特別是要突出對(duì)決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)的審計(jì)，將事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，防止各種“政績(jī)工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐敗工程”的出現(xiàn)。

3、深化國(guó)家財(cái)政審計(jì)。對(duì)國(guó)家財(cái)政的審計(jì)，實(shí)際上就是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使財(cái)政權(quán)力的審計(jì)。深化國(guó)家財(cái)政審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政權(quán)力的制約與監(jiān)督，需要做到：一是緊緊抓住公共財(cái)政這條主線。國(guó)家財(cái)政是國(guó)家政權(quán)的體現(xiàn)，是國(guó)家政權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，集中體現(xiàn)了政府的行為、活動(dòng)的內(nèi)容和方式。只有不斷改革、規(guī)范和完善財(cái)政體制和財(cái)政制度，加快公共財(cái)政框架體系的構(gòu)建，用完善的制度、健全的體制、規(guī)范的運(yùn)作、嚴(yán)密的程序來(lái)確保財(cái)政權(quán)力的合理使用，才能促進(jìn)各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策措施的完善和實(shí)施，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)。二是從“大財(cái)政”審計(jì)的觀念出發(fā)，推行“一個(gè)中心，兩頭延伸”。“大財(cái)政”審計(jì)觀念即以財(cái)政審計(jì)為龍頭，統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)審計(jì)工作，形成一個(gè)有機(jī)整體。“一個(gè)中心”即以預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性為中心；“兩頭延伸”即“前頭”向預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性以及財(cái)政性資金的籌集、管理過(guò)程延伸，“后頭”向財(cái)政性資金的流向、用途及效益方面的延伸，特別是注重對(duì)與公共需求有關(guān)的公共性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)控,揭露由于決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)。三是積極探索財(cái)政績(jī)效審計(jì)之路。財(cái)政績(jī)效實(shí)質(zhì)上是依法行政和行政效率的具體體現(xiàn)。違規(guī)行政、預(yù)算編制不科學(xué)、盲目決策、粗放管理等，定會(huì)造成行政效率低、效果差，也必然反映為財(cái)政效率低下。財(cái)政績(jī)效審計(jì)的三要素為經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，可以采用成本分析法、最低費(fèi)用選擇法、財(cái)務(wù)分析法等多種分析方法。

4、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是新形勢(shì)下黨中央、國(guó)務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是加強(qiáng)干部管理和監(jiān)督，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，促進(jìn)廉政建設(shè)，推進(jìn)依法行政的重要措施，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。從權(quán)力制約機(jī)制的高度出發(fā)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作要進(jìn)一步深化、規(guī)范和提高：一是堅(jiān)持“積極穩(wěn)妥、量力而行、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則。積極穩(wěn)妥是總的要求，量力而行、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)是這一總要求的具體體現(xiàn)。項(xiàng)目選擇上，突出干部管理和監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，如近期面臨換屆或任期將滿(mǎn)的干部，掌管資金分配權(quán)和資金使用量大、群眾反映多的地區(qū)、部門(mén)、單位的主要負(fù)責(zé)人以及重要國(guó)有骨干企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員；審計(jì)過(guò)程中，堅(jiān)持以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)、以重大經(jīng)濟(jì)決策為重點(diǎn)、以落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主線的指導(dǎo)思想。二是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要融入國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的大局，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。國(guó)企改革正在醞釀新的突破，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要關(guān)注改制中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失；國(guó)企發(fā)展正在探求新的跨躍，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要關(guān)注發(fā)展中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策，建立國(guó)有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度，建立健全國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。對(duì)企業(yè)重大對(duì)外投資項(xiàng)目、企業(yè)并購(gòu)、重組或股份制改造等重大產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、企業(yè)對(duì)外提供重大經(jīng)濟(jì)擔(dān)保事項(xiàng)、企業(yè)大額資金運(yùn)行等重大經(jīng)濟(jì)決策權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革和發(fā)展的新突破、新跨躍。三是縣市長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)突出對(duì)“三權(quán)”、“四制”的審計(jì)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督的職能，探索領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)方法。“三權(quán)”即綜合經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)；“四制”即財(cái)政收入征管體制、重點(diǎn)項(xiàng)目的科學(xué)決策機(jī)制、財(cái)政性資金支出的監(jiān)管機(jī)制、財(cái)政性資金投資形成的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。四是部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)突出對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策權(quán)的審計(jì)。重大經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性、合法性和效益性直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)經(jīng)濟(jì)決策程序進(jìn)行跟蹤審計(jì)，從最初的可行性調(diào)查到?jīng)Q策過(guò)程、決策形成、決策實(shí)施、決策效益等各個(gè)環(huán)節(jié)，查證決策者在決策過(guò)程中是否做到?jīng)Q策程序合法、決策過(guò)程民主、決策結(jié)果科學(xué)。

5、建立審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的有效制約機(jī)制。要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約機(jī)制中的作用，對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，也需要建立一種內(nèi)部的有效機(jī)制來(lái)保證國(guó)家審計(jì)權(quán)力制約機(jī)制作用的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)：一是加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)，規(guī)范審計(jì)行為。《憲法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)檢查權(quán)和審計(jì)處理權(quán)。要想充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約機(jī)制中的作用，必須首先保證審計(jì)機(jī)關(guān)自身能夠依法行使審計(jì)檢查權(quán)和審計(jì)處理權(quán)，建立健全權(quán)力制約機(jī)制和權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，做到審計(jì)的主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。因此，要加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐不斷細(xì)化和完善審計(jì)準(zhǔn)則，提高準(zhǔn)則的可操作性；要完善審計(jì)復(fù)核和審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議制度；要為國(guó)家修改有關(guān)法律、法規(guī)創(chuàng)造成熟的法制條件，明確國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督執(zhí)法主體地位，做到與《審計(jì)法》的相互銜接；要將審計(jì)執(zhí)法、審計(jì)績(jī)效和審計(jì)紀(jì)律融為一體；要發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，增加審計(jì)的透明度。二是提高審計(jì)質(zhì)量，做到標(biāo)本兼治。從根本上來(lái)說(shuō)，要防止權(quán)力的濫用，就必須用完善的制度、健全的體制、規(guī)范的運(yùn)作、嚴(yán)密的程序來(lái)保證政府權(quán)力的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平和效率。因此，國(guó)家審計(jì)要堅(jiān)持把查處問(wèn)題與完善制度結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)審計(jì)調(diào)查和分析研究問(wèn)題，提升審計(jì)成果的質(zhì)量。同時(shí)，審計(jì)準(zhǔn)則要注重內(nèi)在質(zhì)量和內(nèi)容的規(guī)范，由模糊定位的審計(jì)評(píng)價(jià)向有量化標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，以規(guī)范審計(jì)管理、業(yè)務(wù)人員的行為，從而改變審計(jì)質(zhì)量因?qū)徲?jì)人員業(yè)務(wù)水平的差異和思維方式不同而難以達(dá)到理想的要求、對(duì)審計(jì)質(zhì)量的考核和控制因無(wú)硬件性的衡量標(biāo)準(zhǔn)而流于形式的狀態(tài)。三是加強(qiáng)“人、法、技”建設(shè)，提高隊(duì)伍素質(zhì)。新時(shí)期，國(guó)家審計(jì)要想在權(quán)力制約機(jī)制中切實(shí)發(fā)揮作用，就要全面貫徹“三個(gè)代表”的重要思想，堅(jiān)持以人為本，豐富審計(jì)文化的內(nèi)涵，建設(shè)高素質(zhì)的審計(jì)干部隊(duì)伍。

6、改革國(guó)家審計(jì)模式。全面小康社會(huì)的建設(shè)需要政府民主化和法治化。同樣，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督也需要民主化和法治化。當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的法治化需要解決的是獨(dú)立性和公開(kāi)性?xún)纱箅y題。獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂。在我國(guó)，要想充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，就不能讓審計(jì)機(jī)關(guān)再依附于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立于國(guó)務(wù)院之外的審計(jì)機(jī)關(guān)。同時(shí)，有步驟地推行審計(jì)公告制度，保持國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的公開(kāi)性，既有利于公眾對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更有利于公眾對(duì)各種腐敗行為、濫用權(quán)力行為的監(jiān)督，從而更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。