耕地保護補償探究
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本文作者：李世平1馬文博1陳昱2作者單位：1西北農林科技大學2華中農業大學
國外耕地保護經濟補償的相關實踐主要包括以下五種形式：第一，土地發展權的購買（PDR）或轉移（TDR）。PDR是從耕地“產權束”中分離出土地非農化發展權，并由政府購買，耕地擁有者得到相應補償，必須保持耕地農用，并可交易除土地發展權外的其他土地權屬，非農化只有在耕地擁有者購回發展權時才能夠發生，但有極其嚴格的購回條件[27]。美國通過PDR保護了約200萬英畝耕地，但政府為此支付了高達15億美元的費用[28]，高昂的成本催生出了另一種做法，即TDR。TDR與PDR的不同之處在于，由開發商在農地保護區購買土地發展權，并獲得在土地開發區建設更高或更密建筑的許可，政府基本不干涉按照市場機制進行的土地發展權交易過程[29]。英國、法國和加拿大等國家也通過設立土地發展權，補償農地保護者的土地開發機會成本。第二，稅收優惠或減免。美國的農地減稅方法包括，農地的“特惠估稅值”，即不附帶條件的純粹減稅；區別征稅，即依據農地開發時間征收不同比例的稅金；限制性協議，即農地持有者同意在規定的期限內保持農地農用，以獲得稅收減免，否則將歸還減免的稅金[30]。加拿大對農戶之間保持農用的耕地交易征收較低的資產稅。英國、澳大利亞、德國、瑞典和荷蘭免除耕地的一切財產稅，英國的涉農建設也免稅[31]。第三，農業補貼。一類是針對農地質量提高和農業環境改善的直接補貼。例如，美國的耕土地保護計劃，政府對有益于環保的農地保護和利用行為提供獎勵補貼或成本分擔[32]；歐盟的環境敏感地區項目（ESA），以每個會員國確定的本國最低良好耕作實踐水平為基準[33]，進行第一階段的政府補貼，包括價格支持和農業補貼，若農民通過不懈努力超過基準水平，則相應獲得更多補貼[34]。另一類是通過農地開發、基礎設施建設、為農民提供技術或信息服務等的公共投資，以降低農業生產成本和增強競爭力的間接補貼。美國、加拿大、英國、韓國等國家都有此類做法。第四，生態補償。美國20世紀30年代起就開始關注土壤保護，鼓勵農民休耕或退耕，并給予農民相應的經濟補償，50年代末出臺的“土地銀行政策”就屬于此類。隨著時間的推移，美國生態補償的領域從最初的土壤生產力和土壤侵蝕，擴寬到后來的農業用水污染、野生動物棲息地保護和濕地保護等，都對相應群體提供經濟補償。歐盟也有類似的休耕項目，每年每英畝的補償額高達650美元[35]。德國、日本等國家也有將對耕地保護的經濟補償融入生態補償的政策。第五，為農地的景觀游憩價值付費的鄉村旅游。在以色列和歐洲的一些國家，如德國、奧地利、意大利（南部）和瑞士（北方）等，城市居民到鄉村度假，需要為其享用的農地景觀效益付費，是對農民提供農地外部效益一定程度上的補償[36]。
國內耕地保護經濟補償的理論研究
國內有關耕地保護經濟補償的研究最早體現為對耕地資源價值的研究，隨后是對耕地保護外部性和耕地保護區域補償的研究，近年來才擴展到對耕地保護經濟補償機制的研究。
（一）耕地資源價值研究
起步階段：20世紀80年代末90年代初，由于我國市場經濟體制的逐步建立和土地有償使用制度改革的開展，學術界對耕地（農地）資源價值和價格的研究應運而生，早期的研究側重于價值理論和價格評估理論。學者們對耕地（農地）資源價值理論的探討可謂百家爭鳴，主要包括勞動價值論、效用價值論、使用價值決定論、多元價值論等[37]，其中，馬克思的勞動價值論逐漸成為國內主流的價值理論。耕地（農地）價格評估理論方面，王萬茂和黃賢金提出了農地估價的技術路線和程序等[38～39]。對耕地資源價值的核算僅限于市場價值，采用的方法主要是收益還原法[40~41]。深入階段：隨著改革開放的深入和工業化、城市化進程的加快，到了90年代中后期，大量農地非農化、征地補償費偏低等問題日益凸顯，迫切需要重新審視耕地資源價值，為我國建立科學的農地流轉價格體系、改革和完善土地征用制度提供理論支撐[42]。該時期的研究側重于對耕地資源價值內涵的挖掘，及其在征地補償標準確定中的應用。學者們逐漸認識到耕地資源不僅具有經濟價值，而且具有社會價值、生態價值等外部性價值，應在征地補償中顯化以上外部性價值。根據所采用的耕地資源外部性價值評估方法，可將已有研究歸為兩類，一類研究多運用替代法、成本法等。郝晉珉，任浩在核算2000年耕地資源價值的基礎上，認為現行征地補償只顯化了平均占耕地資源總價值16%的經濟價值，耕地的社會保障價值和生態服務價值均未體現[43]。陳思源，曲福田等認為農用地轉用價格包括三部分，即農用地質量價格、農用地社會價值量、地面附著物及青苗補償費，并結合我國的社會保障體系，創新了農用地社會價值量的評估方法，公式為：農民人均年農業純收入/農民人均年純收入=農用地社會價值量/社會價值量[44]。邊學芳，吳群等以江都市為例，采用假設開發法、替代法、成本法分別測算了耕地所有權價格、耕地社會保障價格和糧食安全價格、耕地生態安全價格，并依此確定耕地的征收價格[45]。王仕菊，黃賢金等依據耕地總價值測算出2007年全國征地補償標準為49萬元/hm2，是現行征地補償標準的2.51倍[46]。另一類研究則運用CVM等資源環境價值評估法測算耕地資源的外部性價值。蔡銀鶯，李曉云，張安錄運用CVM的調查和研究表明，武漢居民每年保護耕地的支付意愿價值為9.67×109元，由此測算出耕地的非市場價值為5917l元/hm2[47]。高魏，閔捷，張安錄運用CVM測算出江漢平原耕地非市場價值每年的支付意愿為5.31×108元～6.46×108元，并對支付意愿的影響因素進行了回歸分析和環境經濟學解釋[48]。張鵬運用CVM評估農地價值，并將該理論數據同實際征收補償數額比較，發現現行土地征收補償政策嚴重侵害了農民的利益[49]。王湃，凌雪冰，張安錄采用CVM估算出武漢市和平農莊休閑農地的存在價值為3.368416667×107元，應在估算農地總價值及農地保護決策中引起重視[50]。聶鑫，汪晗，張安錄基于對四座城市失地農民以及相關主體的調查，運用收益還原法、替代法和CVM法分別測算了農地的經濟價值、社會保障價值和外部效應，結果顯示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的總福利補償價值分別為3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和5.1589725×106元/hm2[51]。
（二）耕地保護外部性的研究
耕地保護外部性的研究是構建耕地保護經濟補償機制的理論基礎之一，隨著對耕地資源價值研究的深入，學者們逐漸認識到耕地保護的外部性，并展開了深入探討，研究內容主要包括耕地保護外部性產生的原因、具體表現、負面影響及外部性內部化的方法等。首先，對耕地保護外部性產生原因的探討，范少冉認為是由于我國各地區承擔著不同的耕地保護責任，某地區耕地過度非農化導致其他地區保護耕地的機會成本增加[52]。邵建英、陳美球認為是由于耕地不僅給農民帶來經濟收益，更重要的是為全社會的穩定及生態環境帶來巨大的效益[53]。牛海鵬，張安錄認為耕地的生態效益和社會效益導致了耕地利用和保護的區內外部性問題和區際外部性問題[54]。其次，耕地保護外部性的具體表現，牛海鵬，張安錄認為主要包括具有公共物品屬性的生態效益和社會效益，其中生態效益具體有涵養水源、水土保持、改善小氣候、改善大氣質量、生物多樣性和土壤凈化效益，社會效益具體有糧食安全、社會保障、開敞空間及景觀、科學文化效益[55]。再次，耕地保護外部性的負面影響，范少冉認為，一方面耕地保有量多的地區尤其是糧食主產區，犧牲了自身的多元化發展機會；另一方面極易造成地方政府與中央政府間耕地保護行為和目標的沖突，不利于農業發展[52]。孫海兵，張安錄認為不能在市場中經濟體現的農地外部效益的存在，導致農地比較效益低下，土地資源配置個體決策往往傾向于農地城市流轉，使得農地供給不足，給整個社會帶來不利或損失[56]。牛海鵬，張安錄認為耕地保護外部性問題是耕地非農化速度加快的根本原因，影響和制約著耕地非農化驅動機制的作用過程，決定著耕地非農化驅動力的大小和方向[54]。最后，耕地保護外部性的內部化，錢忠好認為可采取政府直接管制、市場經濟激勵、自愿協商、社會準則或良心效應等四種方法[57]。范少冉認為應建立耕地保護的評價體系和激勵機制，獎勵或激勵包括制定農用地的政府補貼政策、農產品價格補貼與保護政策等[52]。邵建英、陳美球提出應科學評估耕地價值，建立耕地保護的經濟補償機制，重構耕地保護的利益分享機制[53]。孫海兵，張安錄的構想是增設農地外部效益財產權賦予農民，國家籌資組織購買以實現經濟激勵和補償[58]。蔡銀鶯，張安錄運用CVM估算出江漢平原農地保護的外部效益為4.8658×104元/hm2，具有不容忽視的重要地位，應在經濟上實現[59]。牛海鵬，張安錄主張將耕地保護機制和經濟補償機制有機結合起來，建立耕地保護基金，落實對農戶保護耕地的直接補貼[55]。
（三）耕地保護區域補償的研究
耕地保護區域補償是經濟補償機制的重要組成部分，近年來一些學者圍繞補償原因和補償機制架構展開了對耕地保護區域補償問題的探討。對區域補償原因的探討，吳澤斌，劉衛東通過對我國31個省級行政區（不含港、澳、臺地區）耕地保護政策執行力的測度和評析，認為在耕地保護過程中，應充分考慮區域的差異性，把土地利用分區和土地利用收益分配結合起來，通過建立區域間的利益補償機制，矯正耕地保護政策執行較好區域的外部經濟損失問題[60]。方斌等在大量調研的基礎上，從耕地保護易地補充的客觀實際需求出發，結合已形成的易地補充的雛形市場，探討了耕地保護區域經濟補償的可行性[51]。紀昌品，歐名豪從經濟發展帶來的耕地面積減少、區域間耕地保護壓力與機會成本差異、區域間耕地保護責任與義務不對等方面闡述了耕地保護區域協調的客觀性與必要性[52]。對區域補償機制的架構的研究，根據視角的不同可分為兩類。一類主張建立以耕地資源價值為核心的區域補償機制。張效軍、歐名豪等[53～64]提出建立耕地保護區域補償機制的思路：確定補償的價值標準；測算各區域最低耕地保有量，計算耕地赤字或盈余；確定面積標準，折算標準面積；建立耕地保護補償基金。其中價值標準的確定依據耕地資源價值，但并非完全補償，其研究表明，我國耕地的價值為112.68萬元/hm2，經核算，耕地保護區域補償價值標準的全國平均水平為107.03萬元/hm2。紀昌品，歐名豪提出了政府主導型-公共財政轉移支付或市場主導型-區域之間協作的區域補償途徑[62]。苑全治，郝晉珉等以經濟外部性理論為依據，建立了區域耕地保護補償機制的理論模型和經驗模型，理論模型重點模擬區域耕地保護外部性的影響及對策，而經驗模型則探討了補償的主體、補償標準的計算、補償方式、制度保障和機構設置[65]。另一類研究主張建立以農地發展權為核心的耕地保護區域補償機制。臧俊梅等認為農地發展權是國家糧食安全和生態安全的載體，應以農地發展權為基礎構建耕地總量動態平衡下的區域耕地保護補償機制，通過產權手段解決“異地指標調劑”的跨區域耕地保護問題[66]。任艷勝構建了基于主體功能分區的農地發展權補償機制，即由開發型區域（優化、重點開發區）對保護型區域（限制、禁止開發區）因農地保護行為而引發的農地發展權損失進行的補償，補償標準對應于功能分區所造成的受管制農地發展權價值，而農地發展權價值通過農地最高回報價值與農地農業用途價值之差衡量，補償資金分配模式有政府主導性補償與市場補償兩種[67]。
（四）耕地保護經濟補償機制的研究
目前，國內學術界對耕地保護經濟補償機制的研究尚處于探索階段，主要集中于從宏觀層面上探討機制的整體框架問題。首先，建立耕地保護經濟補償機制的原因、依據和基本思路。朱新華，曲福田將耕地保護的外部性補償界定為糧食主銷區對糧食主產區的經濟補償，分析表明糧食主銷區的土地產出效率高于糧食主產區，具有對主產區進行經濟補償的現實條件和愿望，并提出了機會成本稅、GDP增長提成、基于市場貿易的產銷區購銷協作三類補償途徑[68]。姜廣輝，孔祥斌，張鳳榮等認為耕地多功能外溢引發的耕地利用低收益和耕地非農化的低成本，以及耕地保護的巨大機會成本是耕地轉用的根本所在，由此應建立由兩大部分構成的耕地保護經濟補償機制，即基于耕地利用多功能外溢效應補貼的農戶補償機制和基于發展機會成本補償的耕地保護區域平衡機制[69]。周小平，柴鐸，盧艷霞等認為耕地資源配置中的市場失靈和政府失靈是建立經濟補償機制的原因，耕地保護經濟補償是通過重新調整耕地價值分配、使耕地價值的外部性內部化的過程，其基本思路是“公平優先、效率跟進”[70]。其次，耕地保護經濟補償的具體運行機制。原光，任德成認為利益平衡是構建耕地保護經濟補償運行機制的基本原則，補償方式包括資金補償、實物與科技補償、保障補償等，補償標準的確定應以耕地的綜合價值為依據[71]。陳會廣，吳沅箐，歐名豪認為耕地保護補償的理論依據包括外部性理論、公共物品理論、可持續發展理論、生態服務功能理論，提出了以政府為主導的公共財政轉移支付與代際補償和以市場為主導的土地開發（發展）權轉移與交易兩種模式并存的補償機制構建思路，以及加強法律政策、基金運作、土地規劃、標準評估、市場交易等配套體系建設的建議[72]。牛海鵬將耕地保護外部性界定為耕地的生態社會效益，并認為耕地保護總體外部性=耕地保護區內外部性+耕地保護區際外部性，相應的耕地保護經濟補償機制由區內和區際經濟補償機制構成。以河南省焦作市為例，分別運用綜合方法（當量因子法、替代/恢復成本法的集成綜合）和條件價值法測算了耕地保護最高和最低經濟補償標準，表現為彈性區間，并可進行動態修正[32]。周小平，柴鐸，盧艷霞等依據福利經濟學的邊際生產率分配論以及外部性內部化的基本原理得到了耕地保護補償的三大基本條件，指出確定補償提供者和接受者的依據是外部性的提供或接受情況，補償額的上限和下限分別為耕地為其他社會成員提供的正外部性價值和耕地保護主體的機會成本損失，并應根據各地的占地壓力實際進行梯度化補償[70]。雍新琴提出以耕地保護的機會成本損失為依據確定經濟補償標準，地方政府耕地保護的直接機會成本損失等于土地出讓金純收入，農戶耕地保護的機會成本損失等于耕地作為建設用地與用于糧食生產用地的收益差額。補償機制通過建立耕地保護臺賬、簽訂耕地保護合同和設立各級耕地保護補償基金委員會得以運行[73]。
國內耕地保護經濟補償的實踐
1999年～2003年連續5年糧食產量的下滑，催生出了以2004年～2009年連續6年中央1號文件為標志，包括農業稅減免、糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補、最低收購價等一系列扶持糧食生產和促進耕地保護的惠農支農政策，以上政策可視為國家對耕地保護的微觀主體——農民在經濟上一定的補償。實踐證明這些旨在調節利益分配的補償政策是有效的也是可行的，2004年～2008年糧食產量和糧食種植面積均實現了穩步增長，2008年糧食產量刷新歷史最高水平，達到52850萬噸，一定程度上扭轉了糧食生產下滑和耕地保護乏力的態勢。現有耕地保護經濟補償政策有許多可取之處，例如農業稅的減免切實減輕了農民的負擔，糧食直補的直接到賬方式廣受農民們好評等。但也存在一系列問題，諸如補償標準太低，單純的政策性補貼導致農民和地方政府對其長期性的預期不穩定，資金來源及運作方式成本較高等。因此，創新現行耕地保護制度，建立長效的耕地保護經濟補償機制無論在理論層面還是實踐層面都顯得迫切而重要。近年來，國內一些省、市也開始試行耕地保護經濟補償政策[74]。《佛山市基本農田保護補貼實施辦法》規定對土地利用總體規劃中劃定的基本農田進行補償，標準為800元/畝•年，每5年調整一次。東莞市從2008年1月1日起，對屬于村集體超額分攤的基本農田保護區和非經濟林地統一實施財政補助，標準為500元/畝•年。成都市設立了耕地保護基金，建立起耕地保護經濟補償和契約式管理機制，通過財政轉移支付，耕地保護基金主要用于農業保險補貼、耕地流轉擔保、耕地保護責任農戶養老保險補貼和耕地保護責任集體經濟組織現金補貼，標準為一類耕地400元/畝•年、二類耕地300元/畝•年。以上實踐為我國耕地保護經濟補償機制的研究和建立提供了借鑒。
研究評述及展望
關于耕地保護經濟補償的研究和實踐，耕地保護經濟補償是國內外學術界關注的熱點和前沿之一。國外對耕地保護外部性的研究由來已久，且注重數學模型和調查研究方法的應用，為耕地保護經濟補償機制的建立提供了理論支撐；國外成熟的資源環境價值評估方法為我國尚且年輕的耕地資源價值研究提供了借鑒和技術手段；國外耕地保護經濟補償的實踐雖更注重對農業生態環境的保護，而未將糧食安全放在首位，但其對耕地保護主體的經濟激勵措施，尤其是土地發展權購買或轉移的做法為我國耕地保護經濟補償機制的建立提供了新思路。目前，國內學術界對耕地資源具有外部性價值基本達成了共識，采用較多的耕地資源外部性價值評估方法包括替代法、成本法和條件價值評估法等。國內對耕地保護外部性的研究注重理論分析，對其引發市場失靈和政府失靈的問題從多層次、多角度展開了論述，一些學者還指出耕地保護具有區內外部性和區際外部性。以上無疑是耕地保護經濟補償機制研究和構建的理論基礎。國內已有對耕地保護區域補償機制和經濟補償機制的研究整體上尚處于起步和設想探討階段，但其在補償原因、補償原則、補償主體、補償對象、補償標準、資金來源、補償方式、運作形式等方面的研究，為未來耕地保護經濟補償機制的研究提供了參考，使研究可以站在巨人的肩膀之上，視野更為開闊，思路更加清晰。同時，國內相關實踐的經驗和暴露的不足，對創新耕地保護制度的研究具有一定的指導意義。已有研究雖提出耕地保護經濟補償機制的建立是重構耕地保護利益調節機制的過程，但卻鮮有運用博弈論，通過構建耕地保護的參與主體農戶、農村集體、地方政府和中央政府的利益博弈模型理清他們之間的利益關系，并為合理確定耕地保護經濟補償標準提供支撐的研究。同時，農民是耕地保護的微觀主體，耕地保護經濟補償機制的設計應切實考慮農民的利益訴求和意愿，但已有研究對此卻較少關注。另外，現有研究較注重通過財政轉移支付，構建以政府為主導的耕地保護經濟補償機制，雖然也有一些學者提出了通過設置土地發展權，構建以市場為主導的經濟補償機制的設想，但并未對其進行深入探討，也未提出如何使二者結合的綜合的、可行的架構方案。以上三個方面均為未來耕地保護經濟補償機制的研究指明了方向。
