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一、構(gòu)建財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的新思維

(一)財政支農(nóng)的目標(biāo)定位要與工業(yè)化進程

相適應(yīng)20多年的農(nóng)村改革與發(fā)展和農(nóng)業(yè)市場化進程的不斷推進,農(nóng)業(yè)市場主體呈現(xiàn)了承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、集體、合資、私營企業(yè)等多元發(fā)展格局;農(nóng)產(chǎn)品價格基本實現(xiàn)由計劃定價轉(zhuǎn)向市場定價,在農(nóng)副產(chǎn)品收購總額中,國家定價的比重由1978年的94.4%下降為2000年的20%以下;農(nóng)業(yè)市場體系正在逐步建立和完善,目前全國擁有城鄉(xiāng)集貿(mào)市場95000多個,集貿(mào)市場年成交額達21000多億元,全國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場達4000多個,農(nóng)民在生產(chǎn)和生活方式上越來越依賴市場。農(nóng)業(yè)市場化大大推進了工業(yè)化的進程,我國工業(yè)增加值占GDP的比重已達80%以上,全社會勞動力就業(yè)人員中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重已達到50%以上,標(biāo)志著我國已進入了工業(yè)化中期的發(fā)展階段。但市場化的大潮又猛烈地沖擊著戶均0.5公頃耕地、分散弱小的農(nóng)業(yè)群體。為此,社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政支農(nóng),不僅要充分發(fā)揮市場對農(nóng)業(yè)資源的基礎(chǔ)性配置作用,充分利用市場提供的各種條件,而且要把體制轉(zhuǎn)換過程中農(nóng)業(yè)遇到的市場信息不對稱、農(nóng)民素質(zhì)不高、組織化程度低以及基礎(chǔ)設(shè)施落后等影響市場化以至工業(yè)化進程的主要矛盾,作為政府利用財政手段調(diào)控農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本選擇目標(biāo),從而推動工業(yè)化向現(xiàn)代化邁進。

(二)財政支農(nóng)的政策選擇要體現(xiàn)建立公共

財政框架的要求按照公共財政理論,財政就是要在充分發(fā)揮市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的同時,著眼于社會經(jīng)濟的長遠(yuǎn)利益和社會公共需要,彌補市場的固有缺陷,矯正市場失靈,以實現(xiàn)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。我國傳統(tǒng)的財政支農(nóng)體系,財政直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營,普遍存在包攬過多的“越位”現(xiàn)象,而在一些市場不能自我調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)不力的失靈領(lǐng)域,諸如農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性、服務(wù)性等范圍內(nèi),表現(xiàn)出無能為力的“缺位”弊端?！霸轿弧迸c“缺位”并存,不僅妨礙了市場機制的正常運作,造成資源配置的低效率,還給財政支農(nóng)本身帶來負(fù)面影響:農(nóng)財部門忙于對各經(jīng)營項目的立項、審批、驗收等日常性事務(wù),難以把主要精力放在研究和把握社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟全局的重點上來;另外,由于直接干預(yù)經(jīng)營性、競爭性項目,主觀隨意性較大,不利于財政分配的規(guī)范化、制度化和法制化。在財力十分有限的情況下,財政支農(nóng)無法充分發(fā)揮對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動和促進作用。因此,實現(xiàn)財政職能的轉(zhuǎn)變,建立具有中國特色的公共財政支農(nóng)新框架已是非常必要。

(三)財政支農(nóng)改革的出發(fā)點和歸宿要依據(jù)

我國的基本國情我國是個農(nóng)業(yè)資源相對匱乏的國家,每個勞動力平均耕作面積為0.29公頃,不及世界平均水平的1/3,比國際市場農(nóng)產(chǎn)品競爭力較強的美國勞均66.81公頃和加拿大勞均109.17公頃相差更大。我國人均水資源2300立方米,不及世界平均水平的1/4,相對有限的資源是農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的主要障礙因素?？v然是農(nóng)業(yè)經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展已取得了令人矚目的成就,糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品由短缺轉(zhuǎn)化為總量基本平衡有余,但還必須清醒地看到制約農(nóng)業(yè)繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的深層次矛盾和問題:(1)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化失修,環(huán)境污染與生態(tài)破壞依然嚴(yán)重。全國森林覆蓋率僅有16.55%,且耕地每年減少約60萬公頃。有些地方的糧食增產(chǎn)是以損害生態(tài)效益為代價換取的,將殃禍子孫。(2)農(nóng)民素質(zhì)偏低。近2億的文盲半文盲2/3在農(nóng)村,不僅直接影響到農(nóng)業(yè)技術(shù)的吸納,也影響著農(nóng)民駕馭市場的能力。我國農(nóng)業(yè)的國際參與度小,對國家經(jīng)濟發(fā)展的外匯貢獻更小。農(nóng)產(chǎn)品科技含量低、市場競爭能力弱等,是導(dǎo)致農(nóng)民收入減緩的重要原因。(3)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不可分割的兩個過程,我國目前城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎貏倓偝^30%,落后于同等收入國家6—8個百分點,大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力滯留于農(nóng)村,不利于降低農(nóng)村工業(yè)化成本。(4)我國財政收支緊張,亟待增強“反哺”農(nóng)業(yè)的能力。近20年,我國絕大多數(shù)年份都出現(xiàn)了收支平衡赤字,并且赤字?jǐn)?shù)額仍在逐年加大。同時,財政收入的“兩個比重”偏低,一是全國財政收入占GDP的比重目前只有15%左右,二是中央財政收入占全國財政收入的比重較低,1999年才達到51.4%。因此必須利用好有限的財力,著力解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的突出矛盾。

(四)財政支農(nóng)的措施調(diào)整要與WTO“綠箱”

政策相容在新的國際大背景下,我國不可能步發(fā)達國家后塵,只能從自己的國情、國力和現(xiàn)實國際環(huán)境出發(fā),采取合乎時宜的支持措施。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對諸如直接價格支持、投入補貼、出口補貼等對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策稱之為“黃箱”政策措施,要求予以削減。而對諸如農(nóng)業(yè)科研、環(huán)境保護、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)保險等不直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持措施稱之為“綠箱”政策措施,免予減讓承諾。因此,我國應(yīng)改變傳統(tǒng)的以高關(guān)稅和價格支持為主的直接式農(nóng)業(yè)扶持保護政策,向通過“綠箱”政策進行的間接式農(nóng)業(yè)扶持保護政策轉(zhuǎn)變,形成以間接保護政策為主、直接保護政策為輔、政府扶持與農(nóng)民自我發(fā)展相結(jié)合的綜合農(nóng)業(yè)扶持保護政策體系。

二、我國現(xiàn)階段財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和重點

(一)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè),推進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施存在廣泛的外部性,在很大程度上需要財政以提供公共產(chǎn)品的方式來解決。因此,財政支農(nóng)要堅持經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益相統(tǒng)一,近期開發(fā)與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合;要注意做到科學(xué)規(guī)劃,保證規(guī)劃實施的持續(xù)性。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的重點是要加快農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),把新增投資有序地用于重大或重點的水利工程項目上來,搞好大型灌區(qū)更新改造和配套工程建設(shè),發(fā)展節(jié)水灌溉,并且結(jié)合農(nóng)業(yè)市場化加快農(nóng)村道路、郵電通訊、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展提供外部條件。當(dāng)前應(yīng)抓好長江中上游水土保持工程、天然林禁伐工程、退耕還林還草工程、沿黃防護林建設(shè)工程以及“三北”防護林體系工程建設(shè),盡可能加大對水土保持、植被恢復(fù)、生態(tài)林補償及防護林建設(shè)等方面的投入。注意把生態(tài)工程建設(shè)同國土整治、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來,減少“沙塵暴”、“揚沙”、“浮塵”等現(xiàn)象,增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁和活力。

(二)支持農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)教育,依靠科技進步提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益針對我國農(nóng)業(yè)技術(shù)含量低,農(nóng)技成果質(zhì)量不高、轉(zhuǎn)化難,農(nóng)民總體素質(zhì)偏低的狀況,當(dāng)前財政要著眼于未來經(jīng)濟發(fā)展的趨勢,進一步增強“科教興農(nóng)”意識。一是扶持農(nóng)業(yè)科研單位開展農(nóng)業(yè)科學(xué)研究,尤其是基礎(chǔ)性研究和攻關(guān)研究,加大財政投入和管理力度,逐步建立具有世界先進水平的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。二是增加對農(nóng)業(yè)科技推廣的扶持,尤其是良種繁育、栽培技術(shù)、科學(xué)施肥、節(jié)水灌溉等農(nóng)業(yè)先進實用技術(shù)的推廣,積極探討籌集農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用風(fēng)險基金,可實行“共同投資、專家經(jīng)營、分散風(fēng)險、共同受益”的運行方式,逐步建立高效率轉(zhuǎn)化科技成果的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。三是加大對農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)的經(jīng)費投入力度,通過調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu),實行基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育“三教”統(tǒng)籌,促進農(nóng)、科、教相結(jié)合,逐步建立不斷提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)體系。

(三)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進程當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要以國內(nèi)、國際市場為導(dǎo)向,在確保糧食安全的基礎(chǔ)上,使農(nóng)業(yè)比較收益和農(nóng)民收入水平有明顯提高。財政支農(nóng)應(yīng)采取得力的政策措施加以扶持。一是引導(dǎo)和支持按照比較優(yōu)勢原則進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。重點發(fā)展具有比較優(yōu)勢、在國際市場上具有競爭力的產(chǎn)業(yè),如養(yǎng)殖業(yè)、蔬菜業(yè)、林果業(yè)等;在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部,充分發(fā)揮各業(yè)之間的互補關(guān)系,根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn),更加集約地利用各種農(nóng)業(yè)資源。二是加快農(nóng)產(chǎn)品品種更新?lián)Q代。采取切實措施加強新品種和新技術(shù)的引進、消化、吸收工作,依靠科技手段優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、品種結(jié)構(gòu),提高農(nóng)副產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)率,同時加快農(nóng)產(chǎn)品的品牌化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),增強我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力。三是完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系和農(nóng)產(chǎn)品市場體系。在依法實施農(nóng)產(chǎn)品保護價制度、農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險基金制度的同時,加速多元流通主體的培育,推動農(nóng)業(yè)商品化和市場化;不斷制定、完善農(nóng)產(chǎn)品交易法規(guī),規(guī)范市場交易秩序,加快市場法規(guī)制度化建設(shè);加強農(nóng)產(chǎn)品市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),為農(nóng)戶提供及時、準(zhǔn)確的市場信息,使全方位、多層次的信息服務(wù)成為引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)的重要手段,為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造各種條件。四是推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進程。大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工業(yè),提高農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化水平,延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條,這是提高農(nóng)民收入最直接的途徑。因此,應(yīng)按照布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營一體化的要求,搞好基地建設(shè),大力扶持科技含量高、市場開拓能力強、尤其是愿為農(nóng)民服務(wù)的龍頭企業(yè),完善龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益分配機制,同時注重與小城鎮(zhèn)建設(shè)、完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系以及推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來。

三、當(dāng)前優(yōu)化財政支農(nóng)目標(biāo)的政策選擇及配套措施

(一)公共財政模式下重新定位支農(nóng)職責(zé),充分利用積極財政政策空間1998年以來,在外受亞洲金融危機的沖擊、內(nèi)受通貨緊縮趨勢的影響下,我國果斷地實施了積極財政政策,拉動了經(jīng)濟增長。2001年國家繼續(xù)實施積極財政政策,財政支農(nóng)應(yīng)抓住這一機遇,利用好這一政策空間。(1)合理運用國債政策,加強國債管理。要利用國債資金支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造、產(chǎn)品升級換代及農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,適度增加國債發(fā)行規(guī)模,壯大財政宏觀調(diào)控能力,充分發(fā)揮國債的“乘數(shù)效應(yīng)”。(2)調(diào)整稅收政策,激活社會投資,進行稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整。將現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅,鼓勵企業(yè)投資,支持技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新;統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅,改變內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)不公平的現(xiàn)狀;取消地區(qū)性稅收優(yōu)惠待遇,實行以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策。(3)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,支持西部大開發(fā)。在農(nóng)業(yè)專項補助資金的分配上向西部傾斜;對國家批準(zhǔn)實施的退耕還林還草、天然林保護、防河治沙等所需的現(xiàn)金補助,主要由中央財政支付。同時要充分利用農(nóng)村比較充裕的剩余勞動力,通過以工代賑等方法,帶動廣大農(nóng)戶向生產(chǎn)的深度和廣度進軍。

(二)把握WTO“綠箱”政策,提升我國農(nóng)業(yè)綜合實力為減輕加入WTO對我國農(nóng)業(yè)造成的不利影響,應(yīng)加大財政對農(nóng)業(yè)的支持保護力度,從根本上提高我國農(nóng)業(yè)競爭力。一是強化“綠箱”政策措施對農(nóng)業(yè)的投入支持。按照WTO“綠箱”政策,調(diào)整我國財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)政策,使偏重于價格保護的政策盡快轉(zhuǎn)向更注重改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施、市場條件,以及更多地支持農(nóng)業(yè)科技進步、提高農(nóng)民素質(zhì)等有助于強化農(nóng)業(yè)內(nèi)在競爭力的方面上來,并加大其投入力度。二是建立農(nóng)業(yè)收入支持體系。收入支持可分為直接收入支持與間接收入支持。直接收入支持主要指對農(nóng)民的直接收入補貼,如災(zāi)害補貼、差額補貼、農(nóng)產(chǎn)品儲備補貼等;間接收入支持主要指農(nóng)業(yè)優(yōu)惠及貼息貸款、投入品(燃料、化肥、農(nóng)藥、運輸?shù)?補貼、農(nóng)業(yè)保險計劃等。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》在強調(diào)開放國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場、減少國內(nèi)價格干預(yù)時,對于由政府出資的收入支持政策較為寬松。我們可以通過這些措施實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、增加農(nóng)民收入的目的。三是完善農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系。我國農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險性和農(nóng)民較低的經(jīng)濟承受能力,迫切需要成立以國家財政扶持為依托的政策性國有農(nóng)業(yè)保險公司,建立起獨立、規(guī)范、自上而下的農(nóng)業(yè)保險體系和管理體制。

(三)加強對支農(nóng)資金的管理與監(jiān)督,努力提高資金使用效益由于我國目前沒有一部可行的農(nóng)業(yè)投資法來監(jiān)督和規(guī)范政府的農(nóng)業(yè)投資行為,加之監(jiān)督保障機制不完善,支農(nóng)資金撥付不到位、支農(nóng)資金的運行效率和使用效益較低的問題相當(dāng)突出,因此,各級財政應(yīng)對支農(nóng)資金實行全方位、全過程的科學(xué)管理和監(jiān)督。一是完善支農(nóng)資金的投入方式。二是加強支農(nóng)資金的使用管理。改革支農(nóng)支出的實現(xiàn)形式,在大的支農(nóng)項目選擇上引入招投標(biāo)等競爭機制,在農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的公用支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點項目的設(shè)備和原材料采購等方面逐步實行政府采購,提高支農(nóng)資金的使用效益。三是強化支農(nóng)資金的監(jiān)督約束機制。財政監(jiān)督要始終貫穿于支持農(nóng)業(yè)的全過程,加強立項前的項目論證、評價制度,在項目建設(shè)中實行督查制度和資金使用制度,尤其是對資金運轉(zhuǎn)結(jié)果要進行科學(xué)的評估,建立項目效益和資金使用跟蹤問效制度;同時可引進社會監(jiān)督機制,利用專業(yè)監(jiān)督部門和社會中介機構(gòu)對支農(nóng)資金進行全面檢查。

(四)配合農(nóng)村各項改革,落實農(nóng)民自我發(fā)展農(nóng)業(yè)的措施在現(xiàn)行體制下,農(nóng)戶是我國農(nóng)村經(jīng)濟投入的主體,因此,必須加快農(nóng)村各項事業(yè)改革的進程,以實現(xiàn)農(nóng)民自主發(fā)展、自我保護,促進農(nóng)戶經(jīng)營行為合理化。(1)積極推進農(nóng)村稅費改革。參照國際慣例并充分考慮我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的自身特點,逐步改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制,切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),保護農(nóng)民利益。(2)搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。必須精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu),合理劃分縣鄉(xiāng)之間的財權(quán)、事權(quán),轉(zhuǎn)變政府職能,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。(3)改革農(nóng)村金融體制。為進一步增強農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)資金投入意識和投入力度,國家要通過財政貼息、金融小額信貸扶持等形式,引導(dǎo)帶動農(nóng)戶的合理投向。當(dāng)前,深化農(nóng)村金融體制改革,特別是要發(fā)揮農(nóng)村信用合作社的作用,改善金融服務(wù),增加對農(nóng)業(yè)信貸的投放,使財政支持、農(nóng)戶投入及金融貸款形成合力,真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。