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一、實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益視角下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制現(xiàn)狀分析

改革開放30年,推行家庭承包經(jīng)營制,給我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化。國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:1978年農(nóng)、林、牧、漁總產(chǎn)值僅為1397億元,2005年則上升到了39450•9億元,增長了28倍多;農(nóng)村居民家庭人均純收入從1978年的133•6元,增長到2006年的3587•0元,增長了26•8倍;家庭經(jīng)營純收入從1990年的518•6元,增長到2006年的1931•0元,16年增長了3•7倍多。成績的取得,是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用、國家支農(nóng)惠農(nóng)政策措施綜合作用的結(jié)果。市場經(jīng)濟體制下,家庭承包經(jīng)營制使農(nóng)戶成為自主經(jīng)營、自負盈虧市場主體,農(nóng)戶享有相對完整的土地經(jīng)營權(quán)、充分決策權(quán)、收益權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán),極大地調(diào)動了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。家庭經(jīng)營收益直接與農(nóng)戶生產(chǎn)努力程度相關(guān),克服了集體土地經(jīng)營過程中出現(xiàn)的搭便車、集體偷懶的不良行為,降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督成本。土地家庭經(jīng)營方式為農(nóng)戶提供了生存保障,既是農(nóng)民基本收入來源,也部分解決了農(nóng)民的就業(yè)與養(yǎng)老保障。近年來,國家法律法規(guī)明確了農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)長期不變,有利于引導(dǎo)農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入,加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),克服土地經(jīng)營短期化行為,避免了對土地掠奪式開發(fā)。“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式,通過利益鏈接機制初步與農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營對接,進一步提升了家庭經(jīng)營的效益。在農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,允許農(nóng)戶在承包經(jīng)營期內(nèi)流轉(zhuǎn)土地。土地流轉(zhuǎn)部分解決了農(nóng)村剩余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)的土地閑置、撂荒問題,土地相對集中又便于實行土地規(guī)模經(jīng)營,提升土地經(jīng)營效益。但是,也要看到,在各種外在條件的約束下,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之上的家庭經(jīng)營制發(fā)展?jié)摿Σ蛔?農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益已經(jīng)出現(xiàn)增長緩慢的態(tài)勢。2007年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示:2006年種植1畝小麥的總產(chǎn)值為522•46元,總成本是404•77元,凈利潤僅有117•69元。農(nóng)民純收入的很大比例來自工資性收入。2006年農(nóng)村居民純收入為3587•0元,而來自工資性收入則達到1374•8元。近年來農(nóng)民家庭經(jīng)營純收入有所增加,主要依賴于國家不斷提升糧食等農(nóng)產(chǎn)品收購價格、對農(nóng)業(yè)的政策性補貼不斷增加。據(jù)國家統(tǒng)計局吉林調(diào)查總隊的調(diào)查:2008年,農(nóng)業(yè)大省吉林省由于糧食產(chǎn)量增加及價格的上漲,使農(nóng)民人均純收入增加368元,農(nóng)民人均實際得到政策性補貼同比增加104元,增長41•3%,占農(nóng)民人均純收入的7•2%。新形勢下舊有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的不足主要有以下幾個方面:

(一)農(nóng)戶承包地數(shù)量相對不均,引發(fā)新的矛盾

家庭承包經(jīng)營,土地初始配置一般是按家庭人口、勞動力數(shù)量,或?qū)⒍呓Y(jié)合,在集體內(nèi)部均等分配承包地。土地初始配置基本是均等的。近年來,著重強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變,甚至將其絕對化為“生不增地,死不減地”。很多地方,限于法律法規(guī)的規(guī)定,農(nóng)村調(diào)整承包地難度大、問題多、交易成本高,多年沒有調(diào)整承包地。但是,農(nóng)戶的家庭人口數(shù)量、勞動力數(shù)量,已經(jīng)有了很大變化,使承包地數(shù)量相對不均。家庭人口增加多的農(nóng)戶,人均耕地數(shù)量相對減少,家庭人口大量減少的農(nóng)戶,人均耕地數(shù)量則相對增加,引發(fā)了承包地分配不均的潛在矛盾。公平保障農(nóng)民土地權(quán)益,每個集體成員都應(yīng)均等獲得承包地。人口增加較快農(nóng)戶,或因土地經(jīng)營收益,或因家庭生活的需要,要求調(diào)整或增加承包地意愿十分強烈;人口減少農(nóng)戶,則不愿調(diào)整承包地、減少承包地數(shù)量。理論上,無地或少地的農(nóng)戶可以通過土地流轉(zhuǎn),花費一定費用從其他農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)土地。這既有失公平,也會使土地較少的農(nóng)戶產(chǎn)生心理失衡。這些土地本應(yīng)通過土地調(diào)整,無償從集體那里承包到,并且可以獲得農(nóng)業(yè)稅免除及各種農(nóng)業(yè)補貼,現(xiàn)在則要有償獲取。還有農(nóng)戶實際土地流轉(zhuǎn)的供給意愿不強。有調(diào)研結(jié)果顯示:我國農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿不強,愿意進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占所有調(diào)查對象的37•9%,而62•1%的農(nóng)戶不愿意進行土地流轉(zhuǎn)。[1]人地矛盾突出,即使是承包地較多的農(nóng)戶,土地數(shù)量也有限,尤其是普遍采用農(nóng)業(yè)機械設(shè)備后,農(nóng)業(yè)勞動量減輕,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占用時間有限,無需流轉(zhuǎn)土地就能較輕松完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程,加之農(nóng)民對土地天然依戀的情節(jié)、社會保障制度的缺失、外出務(wù)工不穩(wěn)定,對土地流轉(zhuǎn)也起到很大限制作用。農(nóng)戶間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn),也主要發(fā)生在親戚、朋友之間。

(二)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低收益、高風(fēng)險與兼業(yè)化

人多地少、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小,是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營不得不長期面臨的問題。第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示:2006年,全國耕地面積(未包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省的數(shù)據(jù))121775•9千公頃,全國共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶20016萬戶,其中種植業(yè)18414萬戶。依此測算,每個種植業(yè)戶均耕地僅9•92畝。我國人均耕地面積已經(jīng)減少到1•4畝以下。個別省份人均耕地面積更少,經(jīng)濟發(fā)達的廣東省人均耕地面積只有0•4畝,是全國人均耕地的29%,遠低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織劃定的0•8畝的警戒線。相對于適度規(guī)模多功能的現(xiàn)代農(nóng)業(yè),小規(guī)模分散的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益低,一些不善經(jīng)營或無力經(jīng)營的農(nóng)戶所承包的土地生產(chǎn)能力挖掘不夠。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、收益低,依靠農(nóng)業(yè)增收困難,大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工,向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)經(jīng)營缺乏優(yōu)質(zhì)勞動力資源。農(nóng)業(yè)開始向粗放經(jīng)營發(fā)展,粗種粗管、只種不管的現(xiàn)象時有發(fā)生,拋荒、隱性拋荒土地面積增加。[2]農(nóng)業(yè)兼業(yè)化越來越普遍,很多農(nóng)戶土地經(jīng)營由主業(yè)演變成副業(yè)。農(nóng)業(yè)兼業(yè)化使得農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營進一步加劇。大量兼業(yè)農(nóng)戶的存在對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高是極為不利的,我國現(xiàn)在這種兼業(yè)農(nóng)戶耕地面積狹小、零散,農(nóng)業(yè)收入只是滿足口糧要求的狀況,更將構(gòu)成我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期威脅。[3]家庭承包經(jīng)營制下大量農(nóng)業(yè)機械設(shè)備重復(fù)購置、閑置浪費嚴重。很多農(nóng)戶為了完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn),都購進了主要農(nóng)業(yè)機械設(shè)備。農(nóng)業(yè)機械設(shè)備重復(fù)購置嚴重,既加重了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本,也造成了大量農(nóng)業(yè)機械閑置與浪費,達不到農(nóng)業(yè)機械設(shè)計生產(chǎn)能力。農(nóng)戶家庭經(jīng)營,種植作物分散,地塊分散,農(nóng)作物規(guī)模化、標準化種植差,效率更高的大中型農(nóng)業(yè)機械不便于采用。多數(shù)地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形不成特色,專業(yè)化、規(guī)模化、標準化不夠。相當(dāng)比重的農(nóng)戶是在農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食生產(chǎn)滿足家庭需要之后,才考慮進行小規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)。農(nóng)戶與市場之間存在著嚴重的信息不對稱,農(nóng)戶無從把握農(nóng)產(chǎn)品市場行情,對小農(nóng)戶而言,農(nóng)產(chǎn)品市場是完全競爭的市場。眾多小農(nóng)戶各自將同一農(nóng)產(chǎn)品(如瓜果、蔬菜)在同一地域、同一時間集中上市,農(nóng)產(chǎn)品價格短時間內(nèi)在供求規(guī)律作用下大幅下降,直接造成了農(nóng)民增收困難。農(nóng)戶的生產(chǎn)直接面臨自然風(fēng)險、市場風(fēng)險等多重風(fēng)險。高風(fēng)險、低收益成為家庭承包經(jīng)營不得不面對的困難。

(三)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式剛剛起步,農(nóng)戶從中受益少

“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)剛剛興起,在廣大農(nóng)村還沒有推開。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式中,公司、農(nóng)戶、中介組織都會受各自利益最大化的驅(qū)動,容易引發(fā)機會主義的行動。公司與農(nóng)戶之間的契約關(guān)系不穩(wěn)定,緊急情況下,利益鏈條就會發(fā)生斷裂,對農(nóng)戶可能造成更嚴重的損失。比如,在三鹿奶粉事件中,奶農(nóng)、奶站為了賺取更高收益,不惜在原奶中加入對人體有嚴重危害的化工原料三聚氰胺。事件曝光后,乳制品普遍滯銷,很多乳制品加工廠又開始直接或托辭拒收奶農(nóng)的質(zhì)量合格的原奶。奶農(nóng)不得不將大量質(zhì)量合格的原奶倒掉,甚至直接賣牛,嚴重損害了奶農(nóng)的利益。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的鏈條中,農(nóng)戶是最末端的,也是最弱勢的,往往分享到的收益也是最少的。農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模大了,也更專業(yè)化,其承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險也就更大。當(dāng)面臨困境的時候,損失也更大。農(nóng)民合作組織本應(yīng)起到溝通企業(yè)、農(nóng)戶的橋梁作用。但現(xiàn)實是農(nóng)民合作組織數(shù)量少,有的地方還是空白。規(guī)模小、服務(wù)少,官辦多、民辦少,不規(guī)范,還起不到應(yīng)有的服務(wù)作用,對農(nóng)戶經(jīng)濟輻射帶動力弱,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中保障農(nóng)民利益方面發(fā)揮的作用不夠。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),在國家宏觀調(diào)控政策層面推出了一些舉措,但具體到微觀經(jīng)濟層面,通過市場機制實現(xiàn)工業(yè)對農(nóng)業(yè)反哺或?qū)崿F(xiàn)兩者雙贏,還有待推進。

二、農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)視角下農(nóng)地經(jīng)營體制機制創(chuàng)新

既要穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制,又要根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化并行演進的新形勢,利用好工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新優(yōu)勢,在農(nóng)民自愿、自主、自決基礎(chǔ)上,立足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、社會化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化,創(chuàng)新土地經(jīng)營體制機制,在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,更高水平地實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益。

(一)完善家庭承包經(jīng)營制,增強穩(wěn)定性、公平性、效率性

只有在創(chuàng)新中,家庭承包經(jīng)營制才能持續(xù)保持其生命力。因時而動、因勢而動,才能持續(xù)地增加農(nóng)民土地收益。農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)不能僅僅著眼當(dāng)前,要著眼持續(xù)增值農(nóng)民土地權(quán)益的潛力。不僅著眼效率的提升,也要注重權(quán)益的公平。家庭承包經(jīng)營制的穩(wěn)定與完善,應(yīng)以增進全體集體成員的福利為目標。一是堅持農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變,以穩(wěn)定土地經(jīng)營者經(jīng)營信心,刺激農(nóng)戶加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),維持和改善土地的持續(xù)生產(chǎn)力。二是針對現(xiàn)在新增集體成員較多,農(nóng)戶普遍要求調(diào)整承包地的意愿,在集體討論基礎(chǔ)上重新調(diào)整一次承包地。改變過去分配承包地好壞搭配,造成農(nóng)戶地塊過多、過于分散。將集體土地劃成大塊,均等分給農(nóng)戶,每個農(nóng)戶只承包經(jīng)營一塊土地,改善土地經(jīng)營的規(guī)模。為了解決土地質(zhì)量不同,而直接影響到農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與經(jīng)營者的收益問題,事先要對土地質(zhì)量等級進行評定,以中等地為標準對土地數(shù)量進行折合。承包優(yōu)等地的農(nóng)戶,按折合比例減少土地承包數(shù)量;承包劣等地的農(nóng)戶按折合比例增加土地承包數(shù)量。三是簽訂新的土地承包合同,約定土地承包期30年不變。農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營期內(nèi),在不改變土地用途前提下,可以流轉(zhuǎn)土地。在承包期內(nèi),農(nóng)戶對承包經(jīng)營土地享有繼承權(quán)、抵押權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)。同時,當(dāng)農(nóng)戶的土地使用權(quán)變更時,要向村集體土地管理組織進行登記備案,將農(nóng)戶土地經(jīng)營行為限定在承包經(jīng)營合同約定范圍之內(nèi)。四是解決新增集體成員無承包地引發(fā)的不公平問題。失去成員權(quán)的原集體成員,承包期未滿的,允許其本人或合法繼承人繼續(xù)承包土地,但要參照同等質(zhì)量土地的市場流轉(zhuǎn)價格,對這些額外承包的土地征收承包費。承包費由集體作為專項資金補償給沒有承包到土地新增集體成員。允許承包者及其合法繼承人放棄承包地,按照新增集體成員時間先后順序發(fā)包給新增集體成員。

(二)在家庭承包經(jīng)營制基礎(chǔ)上,穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新

目前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有兩種:一是農(nóng)戶間自發(fā)土地流轉(zhuǎn),以互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、代耕等方式將土地轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶耕種;二是政府推動下的土地外部流轉(zhuǎn),以土地連片承包、租賃、反租倒包、集體土地使用權(quán)入股等方式,向種田大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移。無論哪種方式,政府和基層自治組織要切實發(fā)揮好自身職能,要成為土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)者、管理者、服務(wù)者和農(nóng)民土地利益維護者。一是要引導(dǎo),政府和農(nóng)村基層自治組織,要鼓勵農(nóng)戶間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)。通過農(nóng)戶間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)來緩解土地資源配置不均的矛盾,解決部分無地、少地農(nóng)戶的土地經(jīng)營問題。二是要規(guī)范,制定土地流轉(zhuǎn)合同范本,鼓勵土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,明確土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù),維護當(dāng)事人雙方利益。做好土地流轉(zhuǎn)登記備案工作,防止土地流轉(zhuǎn)對集體土地造成破壞。三是要服務(wù),搭建縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)信息平臺,實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息化管理,通過多種途徑向社會公開土地流轉(zhuǎn)供求信息,通過暢通信息增加農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益。建立健全土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛調(diào)解機制,積極化解土地流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛。四是土地外部流轉(zhuǎn),要充分尊重農(nóng)民集體意愿。大片土地外部流轉(zhuǎn)不搞行政命令,不能強迫推行,要由農(nóng)民集體討論決定。土地流轉(zhuǎn)價格要由交易者雙方協(xié)商確定,要科學(xué)對土地收益進行評估。建議政府相關(guān)部門根據(jù)土地質(zhì)量等級確定土地流轉(zhuǎn)最低價格,以維護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益,解決土地流轉(zhuǎn)市場價格體系不完善問題。土地外部流轉(zhuǎn)過程中,對于部分農(nóng)戶不愿放棄承包地的,要通過土地規(guī)劃與調(diào)整,劃出專門土地來解決他們的土地經(jīng)營問題。

(三)建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營長效機制

現(xiàn)代多功能農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益往往是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的幾倍甚至十幾倍。它打破農(nóng)業(yè)僅是初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的狹隘范疇,建立起了復(fù)合型綜合產(chǎn)業(yè)體系。上游是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)產(chǎn)業(yè),中游是集種植、養(yǎng)殖為一體的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè),下游則是農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)、銷售產(chǎn)業(yè)以及休閑產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的形成,需要加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)型,建立起有利于以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營長效機制。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的長效機制應(yīng)由初級向高級不斷動態(tài)演進。訂單農(nóng)業(yè)、“公司+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式是農(nóng)業(yè)經(jīng)營長效機制的初級形式,也是最易推行、最需要普遍推行的基本形式。在經(jīng)濟不很發(fā)達的地域,在實行家庭承包經(jīng)營制意愿強的地域,要積極促成這種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營形式形成與發(fā)展。要通過簽訂穩(wěn)定購銷合同,組建農(nóng)民合作組織,或借助第三方(質(zhì)量監(jiān)督與檢測部門、村集體經(jīng)濟組織、村民自治組織等),在利益鏈條中有效保障農(nóng)民利益,降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民集體以土地入股、資本入股,引入外部經(jīng)濟體的資本、技術(shù)等要素,聯(lián)合成立股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)。以規(guī)模化、企業(yè)化生產(chǎn)方式來組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的采購,將新產(chǎn)品、新技術(shù)引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程。聯(lián)合成立農(nóng)業(yè)企業(yè),不剝奪農(nóng)戶土地權(quán)益,又創(chuàng)造了很強的競爭機制,實現(xiàn)了土地經(jīng)營規(guī)模化、專業(yè)化、標準化,促成農(nóng)產(chǎn)品的品牌化、安全化、加工深化。生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)也只有在具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或者生態(tài)園區(qū)內(nèi)才能得到很好的實現(xiàn),休閑農(nóng)業(yè)也必須以這種規(guī)模化經(jīng)營方式為載體。農(nóng)業(yè)企業(yè)高效率地解決了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)問題,農(nóng)業(yè)經(jīng)營由粗放型向集約型轉(zhuǎn)軌,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最大限度地得到延伸,在每個鏈環(huán)上土地經(jīng)營者都能分享到相應(yīng)的收益,農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題也能就地得到部分解決,農(nóng)民得到最大的實惠。