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本文作者：姜國兵作者單位：華南農業大學

公共政策績效評估的組織體系建構

我們認為，公共政策績效評估的組織體系可分為廣義上和狹義上的，廣義上的評估組織體系可以等同于評估主體。評估主體一般是指組織和參與評估的機構、組織和公眾及其資格條件的規定。它通常包括三大基本類型:其一，執政黨和國家機關性質的專門績效評估機構。一般由政黨或國家機關根據黨的紀律要求或法律和組織原則，按法定程序建立的專門績效評估機構，具有政治或法定的權威性。其二，中介機構性質的專門績效評估機構，屬于社會組織的范疇。其三，公民個人。卓越認為，評估主體多元結構是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則，因為任何一個業已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優勢，同時，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。公共部門績效評估主體結構至少應包括綜合評估組織、直管領導、行政相對人、評估對象自己和其他一些相關評估組織等。［8］狹義上的評估組織體系是指具有組織評估權或在參與評估中負有相應數據收集、結果公布、進行獎懲等責任的機構、組織。本文所指的是狹義上的概念。如果將評估組織體系等同于評估主體，是對組織體系泛化的表現。因為無論是公共政策評估還是政府績效評估，都具有行政上的意義，其工作的失誤或偏頗理應擔負行政責任或受到行政問責。但是，在評估過程中，無論是作為研究設計方面的中介機構，還是作為參與者的大眾傳媒、公民個人，不管評估結果如何糟糕，都是不需要負行政責任的。從地方政府實踐看，在“思明模式”中，思明區機關效能建設領導小組是整個績效評估工作的領導機構。區機關效能建設辦公室負責績效評估工作具體組織和實施，是績效評估的辦事機構。區效能辦下設“基本建設”、“業務實績”和“公眾評議”三個評估小組，具體負責評估工作。領導機構———辦事機構———評估小組構成了一個政府內部比較完整的績效評估組織體系。在“青島模式”中，成立了由市委主要領導任主任，有關部門負責同志為成員的市目標管理考核委員會，下設辦公室，市委督查室、市政府督查室為辦事機構。市委督查室下設考核處負責組織實施全市目標管理考核。在“甘肅模式”中，從2004年起，甘肅省政府委托蘭州大學對全省14個市(州)政府及39個所屬職能部門進行績效評估，這是我國首例將政府績效評估委托給第三方評估機構進行評估，從評估活動方案的設計、調查問卷印制、調查表發放和回收、專家選擇、調查分析、以及最終評估結果的形成完全由第三方評估機構完成。在“珠海模式”中，將本級人民政府所轄的所有職能部門作為評價對象，評議主體是社會各界人士;在操作上，主要是網上評議和發放問卷兩種方式;將評價結果作為考核各部門和單位領導政績的重要依據。可以看出，“思明模式”和“青島模式”以具有組織評估權的黨委或政府機構為主導，“甘肅模式”和“珠海模式”是以沒有組織評估權的第三方機構或公民為主導。隨著績效評估的推廣，從地方政府到中央部門、從單一單位到政府整體開始形成績效評估的燎原之勢。當前的政府考核或績效評估除了上一級政府對下一級政府和部門推行外，還有上一級政府部門對下一級政府和部門進行考核或評估。同時，各地各部門除了維穩、計生、勞動安全等“一票否決”的考核之外，還有每年地方政府的年度重點任務。我們的調研顯示，被評估的單位領導對評估的多頭狀況無不抱怨。面對遍地開花的績效評估，中央層面開始有所整體思考、統一設計，作出了推行政府績效管理制度的決策。2008年底，國務院明確由監察部牽頭負責這項工作。2010年7月，經中央編委批準，中央紀委監察部增設了績效管理監察室，負責具體組織協調政府績效管理工作。2011年3月，經國務院批準，建立了由監察部牽頭，中央組織部、中央編辦、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部(國家公務員局)、審計署、國家統計局、國務院法制辦為成員單位的政府績效管理工作部際聯席會議制度。2011年6月，經報國務院同意，選擇北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳等8個地區和國家發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部、質檢總局等6個部門，部署開展了政府績效管理試點。截至2011年底，全國有23個省(區、市)開展了政府績效管理工作，取得了較好的實際效果。如，北京、廣西等地通過績效管理提高政府執行力;浙江、福建、安徽等地以績效管理為抓手優化經濟社會發展環境;杭州、南京等地組織群眾評議評價政府績效等。既然中央對于績效評估的統一評估權開始了頂層設計，那么可以預見，已經在各地各部門普遍實施的政府整體績效、公共部門績效、公共項目績效的評估工作的組織評估權將逐漸調整到監察部門手中。而作為新興領域的公共政策績效評估的組織體系構建必然延續監察部的思路進行構建，即在擴大公民參與的同時，組織評估權也將由監察部門執掌。

公共政策績效評估的技術體系建構

所謂評估的技術體系，主要是指評估模型構造、評估標準設定、指標體系及評分標準設計、評估的技術路徑等，其中最為核心的就是評估指標體系。然而，由于指標體系本身不僅包含績效的某種價值取向與定量描述，而且在邏輯上要能自成體系和自圓其說，因此，指標體系的構建最能體現智力程度和價值。本文僅就評估指標體系的構建進行探討。作為技術載體的評估指標體系，引導政府行為選擇和發展方向。國內外實踐部門及學者紛紛就不同角度不同領域提出指標體系。在《政府績效與結果法案》指導下，美國國家績效評估委員會建立了較為完善的衡量政府部門和個人工作績效的評估體系，對于構建公共政策績效評價體系很有借鑒意義。該體系從不同角度不同程度地反映了質量、經濟、效率、效果等績效標準。主要包括投入指標(衡量某一項目或服務消耗的資源)、能量指標(度量機構提供服務的能力)、產出指標(衡量為服務人口提供的產品數量或服務單位)、結果指標(衡量項目和服務的結果)、效率和成本效益指標(衡量單位產出或結果的成本)、生產力指標等六大類指標。［9］2001年1月，日本政府政策評價各府省聯絡會議通過《關于政策評價的標準指針》，對政策評價的對象范疇、實施主體、評價的視角和評價方式作出具體規定。2002年4月實施《關于行政機關實施政策評價的法律(評價法)》，提出評價的關注點是必要性、效率性、有效性、公平性及優先性等，要根據評價的目的和評價對象的性質等適當有所選擇與側重、綜合統籌。［10］國內學者也逐漸探索建立政府績效指標。如吳建南從“投入———產出———中期效果———長期結果”4個維度提煉出46個四級農業財政支出績效指標。中國科學院可持續發展戰略研究組制定的《中國可持續發展指標體系》從生存支持系統、發展支持系統、環境支持系統、社會支持系統及智力支持系統五個方面來評價全國及各地的可持續發展狀況。倪星從“投入———管理過程———產出及結果”3個維度提煉出65個三級指標，等等。這些理論成果為構建公共政策績效評估指標體系提供了思路。我們認為，構建公共政策績效評估指標體系，需要緊緊抓住實現公共性、政府責任和公民滿意三大核心問題，即指標體系的形成維度。首先，公共性是檢驗公共政策績效評估真實性的試金石。公共政策的本質特征毫無疑問是公共性，公共政策績效評估的出發點與歸宿必然落在公共性問題上。在鄭永年看來，多年來盡管我國執政黨高層也在主張改革，但實際上很多改革都是官僚階層主導。官僚本來是執行者，現在則成為了政策制定者。如果考察一下產業、教育、住房、醫療和社會保障等等領域所進行的“改革”，人們不難發現這一點。很多美其名曰為“改革”的政策，都是各個官僚階層或者既得利益者，為了追求私利而形成的特殊政策，而絕非為了社會整體利益的真正的改革。［11］偏離公共性的公共政策績效評估，將淪為特殊利益集團的遮羞布。其次，政府責任是實現公共政策績效評估的最低要求。政府責任限制了政府行為，亦即界定和限制了公共政策績效的范圍。反之，從公共政策績效中也可歸納出政府責任范疇。政府責任從宏觀上說就是保障人民的權利和增進人民的福利。從微觀說是根據各級政府現有的日常職責來明確每一項工作中的政府責任，并把責任落實到每一個具體的工作機構和人員。在公共政策績效評估指標體系構建中，政府責任決定了公共政策績效評估的基本內容。政府責任、政府行為、公共政策績效處于系列因果關系鏈上，一定程度上反映出公共政策績效水平。因此，公共政策績效評估指標體系構建必須依托于政府責任，在主觀上反映公共政策的科學的價值導向，在客觀上能全面體現政府的責任。實踐中，每年我國都存在數不勝數的信訪案例、觸目驚心的腐敗案件、不計其數的維穩費用，從機構設置來說，黨委、政府、人大等幾套班子都有各種各樣的信訪機構、反腐敗機構和維穩機構，但信訪量有增無減、腐敗繼續橫行、維穩費用居高不下。為什么?就是沒有機構承擔這些責任。信訪、反腐敗和維穩的任務分散在多個機構中，“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”的故事不斷地在現實中重復上演。公民滿意是進行公共政策績效評估的最終目的。公眾對公共政策的滿意度是檢測公共政策完善與否的關鍵。因此，把公民滿意作為公共政策績效評估重要的價值取向納入其指標體系之中，將具有重要的現實意義。不可否認，由于公民滿意是一種主觀評價，會存在一些偏頗或誤差，但不能因此而因噎廢食。社會當中已大量充斥“被幸福”、“被代表”、“被增長”等“‘被’時代”的荒謬。“被滿意”亦可能出現，但這種偽滿意不屬于本文的研究范疇。我們認為，為了避免“被滿意”，應該將評估組織者、評估對象與滿意度調查執行者分離出來，可以由黨委政府部門發起組織(提出要求、提供經費和配合工作)，獨立的專業評估機構具體執行。公共政策最終落腳點和最終目標和相關者是社會公眾，公共政策的最終績效如何，最有發言權的是作為受眾群體的社會公眾，只有他們滿意，才能真正體現公共政策的合法性。公共政策績效評估指標體系將過程控制融合進指標中，指標維度主要強化結果導向(公民滿意)，理順評估權責(政府責任)，注重公共政策本質(公共性)。二級指標將從指標維度的目標層轉變為領域層。例如公共性可分解為程序合法、公共利益增量增長等。三級指標則可以將二級指標從概念變為具體。正是通過層層分解，使公共政策績效評估指標體系相對邏輯嚴謹。

避免公共政策失敗的最后保障

改革已經成為當前公共管理的主導話語。在我國社會利益已經高度分化的今天，認為官員可以超越自身利益，自覺維護社會整體利益和國家長遠利益的想法是天真的。一方面，公共政策作為公共事務的載體，很容易將官員自身利益包裝和隱藏進去，從而借公共之名行官員利益之實。例如二十年來，政府官員以基礎設施落后需要進行舊城改造為名，拆遷了絕大多數城市。大風大雨一來，又說是基礎設施落后，這不荒謬嗎?此種情形嚴重消解了公共政策本身的特性，透支了公民的信任。另一方面，在社會發展的新形勢下，公共政策深層理念的矛盾和沖突不斷增多和復雜起來，這給公共政策的科學化提出了嚴峻的挑戰。例如主流輿論天天批判美國文化和普世價值，但幾乎我國所有官員都以去歐美考察和進修為榮。天天講中國特色，但我國所有好大學招聘政策都附加一條:原則上要有歐美教育背景，即使中文系也是如此。能否回應這些現實訴求和嚴峻挑戰，不僅僅是一個實踐問題，更是一個重大的理論問題。公共政策績效評估的系統研究，能夠為公共政策的科學化和民主化提供理論上的指導以及直接出謀劃策。通過構建公共政策績效評估體系，輕者可以避免公共政策出現諸如被利益集團綁架，甚至制定出“惡法”等低層次錯誤。更為樂觀的看，以公共政策績效評估為切入點，成為我國政府改革的方向，實現社會的整體利益和長遠利益。［12］