危機決策制度研究
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由于復雜性現象的普遍性使得CAS理論的思想和方法迅速地向自然科學、社會科學和人文科學等領域廣泛滲透，更是為公共危機管理尤其是公共決策提供了新的系統研究范式。“公共危機牽涉各種復雜的社會現象，其產生和演化本質上是一類非線性的復雜演化過程”[15]。而復雜適應系統實質上是一個主動的、開放的、動態演化的、具有自組織能力的系統，其所具有的特征，在公共危機決策機制中同樣被發現。也就是說，CAS理論與公共危機決策機制之間存在著緊密的關聯性。（1）層次性。系統層次特性是復雜適應系統的典型特征。它是指整個系統是由多元主體構成，每個主體又是由單元構成的。而這些主體和單元被看作是具有自身目的性和主動性的自組織活動主體。CAS理論的層次性特征，在公共危機決策系統中體現為多元決策主體的層次化。從決策主體中的決策機構看，從中央政府到省政府、市政府，再到縣級政府，每一級政府內部都有自己的決策機構。這些機構通常包括中樞決斷機構、參謀咨詢機構和綜合協調機構，它們構成了決策系統的主體。從決策主體中的個體而言，決策主體中的個人包括最高行政首腦、專家、政府要員、非政府組織等，它們構成了決策系統中的主體單元。無論是個人還是機構之間，其分工都是十分明確的，具有鮮明的層次性、等級性，即最高行政首腦及其對應的中樞決斷機構具有最終決斷的權力，而專家等對應的參謀咨詢機構的職能是協助中樞決斷機構做出決策，綜合協調部門則是按最高行政首腦領導的意圖協調各個部門的具體工作。（2）適應性。CAS中的主體是主動的、活的實體。不同性能的適應性主體的行為可以描述為這樣一個過程：“主體將探測器探測到的消息與規則集進行匹配，發現匹配規則后直接激活效應器產生行動或激活另一個相匹配的規則，這一過程是一個循環的鏈式反應過程。”[1]也就是說，主體正是通過與環境、與其它主體之間的相互作用，不斷改變著自身及其所處的環境，從而實現對環境的高度適應性。同樣地，在公共危機決策中，決策者在面對危機時，并非只是被動地接受危機所造成的各種現實，更不是對其束手無策。相反地，決策主體在收到公共危機的信息時，可以根據情況的輕重緩急，在職權范圍內通過集中各種社會資源、調動各方社會力量進行統一決策，從而降低危機所造成的損失。（3）共生性。共生性是指決策主體之間、決策主體與環境之間、系統之間是一種共生關系，同處于一個共生系統之中。體現在決策主體（個人、組織）可以為了更好地實現公共利益，而表現對他人的遷就和融合，而不是僅僅為自己奮斗。這是因為處于復雜系統中的主體沒有實際的方法來優化它們的行為，而最明智的辦法則是通過其他主體的行動來改變和提高自己。在當前情勢下，公共危機決策所面臨的環境日趨復雜，政府已不可能單槍匹馬地進行決策而需要把各種專家、政府要員及其各種社會力量納入到決策中來。政府以外的決策主體之所以參與決策，或出于增加決策信息量，抑或是為了增進政策的可接受性，又或是為了促進政府與公民間強有力的合作關系。也就是說，公共危機決策系統中多元主體之間的組織行為是一種互助協作而非競爭的關系，他們參與決策的目的更多是為公共利益而非個人利益。但無論是出于何種目的，公眾參與決策都將是各國政府進行決策的理性選擇。（4）開放性。這種開放性體現為系統內部之間、系統內部與系統外部之間在空間上的開放。一方面，內部主體與主體之間溝通順暢而沒有阻礙，并且系統中的各種資源可以自由地流動和共享而不受阻滯。另一方面，系統內部與系統外部的各種資源可以實現自由進出而沒有壁壘。而現有的公共危機決策系統，其開放性往往限于系統內部之間有限的資源流動。公共危機決策系統的相對封閉導致了各種信息無法順利地到達決策層，從而影響了決策的效率和效果。事實上，在公共危機決策系統中，無論是專門部門之間，還是上下級部門之間，或是決策系統內部與外部之間，各種決策資源應該根據需要自由流動，它們之間應該建立一種溝通順暢、資源共享的機制。只有這樣，才能使決策的時效性和準確性得以保障。（5）非線性。復雜適應系統演變和進化主要來自于系統中的各種互動關系。“整個宏觀系統的演變或進化，包括新層次的產生、分化和多樣性的出現，新的、聚合而成的、更大主體的出現等等，都是在這個基礎上逐步派生出來的”[16](P106)。這種演化或進化隨著時間的推移不斷螺旋上升并逐漸向更高一級的系統發展變化。公共危機發生的過程極為復雜，大致可以分為前兆階段、爆發階段、蔓延階段、緩解階段和終止階段。在不同的危機時段，決策者所面臨的決策環境是不盡相同的，危機所處的每一個階段都具有自身的特殊性，因而導致了系統所面臨環境的復雜性提高。因此，為了應對不斷變化著的環境，公共危機決策系統中決策主體、決策模式等都不可能是一成不變的。
尋找復雜性中的平衡：基于CAS理論的公共危機決策機制構建
1.優化公共危機決策主體
決策主體是公共危機決策機制的重要內容之一。公共危機決策主體是指“為避免和應對公共危機而履行決策職責、參與決策過程的特定個人和組織機構”[17]。通過完善主體中的個體和建立通行法約爾橋的決策組織系統兩種途徑可以達到優化公共危機決策主體的目標。（1）優化主體中的個體。CAS理論認為，系統的主體是多元的，作為系統的主體具有主動性、能動性。主體處于一種持續不斷的交互過程，不斷進行“學習”和“積累經驗”，并根據自己所積累的經驗來改變自身的結構和行為方式。公共危機決策系統作為一個復雜適應系統，其主體應該通過不斷地優化以維持組織的復雜性高于環境的復雜性。第一，決策個體的多元化。長期以來，在公共決策系統中，政府或行政首長往往成為主導決策過程的家長式人物。他們通過強調政策質量要求而排斥“外人”參與決策。事實上，這種理由是不充分的。因為在公共危機決策環境日趨復雜的條件下，管理者需要更多的信息以促進政策質量，這就通常需要依賴更多的公民參與而不是更少的參與[18](P27)。因此在公共政策中，政府應該從以往的單一決策主體的決策模式到多元決策主體的轉變（見圖2）。在確保行政最高首腦在決策中具有最后決定權的前提下，根據其能力和現實要求，允許專家、企業、非政府組織以及公民個人等在危機的不同階段參與到決策中來。第二，轉變危機決策觀念[19]。觀念是行動的先導，轉變觀念是政府做好優化公共危機決策機制的基礎。通過樹立效率和授權意識，解決危機決策的時滯性問題；通過樹立溝通、協調與合作觀念，解決危機決策信息閉塞和力量分割的問題。第三，提升決策主體能力。對于參與到公共危機決策中的個體，不管是政府人員、專家還是非政府組織人員或是公民個人，都應該具備一定的危機管理方面的知識，并且這些個體應該不斷進行學習，從每次的參與中不斷地進行總結和積累經驗，只有這樣，才能真正做到為公共危機決策出謀獻策。（2）建立通行法約爾橋的中樞決斷系統。中樞決斷系統是“按照一個國家或地區的有關法律，在出現危機狀態下，擁有做出最終決定的權力并承擔相應責任的特定個人或政府機構”[17]。中樞決斷機構的主要職能在于負責公共危機事件的預防和處理的方針、政策指揮和總體協調。傳統的中樞決斷系統的決策過程是（見圖3）：基層政府在接收到危機信息時，首先上報到省政府決策機構，省政府再上報到中央政府決策機構，是遵循著嚴格的等級性原則。其結果是，不僅速度慢而且還會造成由于信息傳遞鏈過長而導致信息失真，甚至還會因為時間的擱置而導致貽誤決策的最佳時機。CAS理論認為，系統中的主體實質上是一種智能體，具有很強的靈活性和環境適應性。因此，在公共危機決策中，當決策主體通過探測器探測到危機信息時，他們應該根據相應的決策規則直接激活效應器產生行動。這就要求建立一種通行法約爾跳板的決策系統（見圖4）。如圖4所示，公共危機決策系統包括中央級、省級、市級和縣級四個層級，當公共危機發生時，處于第一線的地方級政府決策機構首先做出相應的決策，同時及時地向上級決策機構匯報危機實情，接受上級的行政指導和行政監督。在征得上一級決策機構允許的條件下，A下級決策機構可以直接與同級的B決策機構進行溝通、交流。法約爾跳板的搭建不僅可以使下級及時的做出決策，同時還能使決策機構集中更多的可供決策使用的資源。
2.決策組織網絡化
CAS理論研究表明，“一個能夠在復雜、不確定、快速變化的環境下生存和發展的組織，其關鍵的特征是內部單位的‘自治’、‘關聯’和‘變革’，具有比環境更高的復雜性”[10]。也就是說，基于CAS理論的公共危機決策組織機構必須是能夠根據環境的變化（包括外部環境以及內部環境）不斷地調整自身以適應其變化，并向著最有利于組織本身的方向發展，并不斷地增強內部結構的自組織能力[15]。傳統的公共危機決策組織是典型的直線制或直線—職能制的層次結構，它要求下級必須接受上級的監督和控制，是一種封閉性的組織結構。在這樣的組織里，個體與整體的行為通常是保持高度一致性，組織整體行為可以根據個體行為進行推測，因而組織的復雜性程度低。而現有的公共危機決策組織是一種事業部或矩陣式的混合組織結構。下級具有一定的自我管理權限，個體行為和整體行為之間存在一定的差異性。由于上級對下級的控制力有所減弱，因此組織的復雜性上升。但是根據各種組織結構的特征并結合當前公共危機決策面臨的復雜性不斷上升的環境，混合組織結構并不能使組織本身造就高于環境的復雜性。層次結構組織和混合機構組織都屬于環境復雜性高于組織復雜性，根據優勝劣汰的自然法則，這兩種形式根本無法適應當前公共危機決策的需要。因此，新形勢下的公共危機決策組織必須是一種新型的組織形式，即網絡化組織。這是因為，網絡結構組織中的各個主體既相互獨立又相互依賴。當他們相互關聯時，整體就會出現難以預測性，個體行為亦難以描述，組織的復雜性程度高。網絡化的決策組織形式，要求做到“一個中心，兩個基本點，一個輔助”。“一個中心”，即決策組織做出任何決策都應該以公共利益為中心。“兩個基本點”，即保證中樞決斷機構、參謀咨詢機構和綜合協調機構的自治性；使決策機構內部的每個單位、部門、個人相互之間以及他們外部環境之間建立起相互依賴關系[10]。“一個輔助”，即完善的決策信息采集系統。信息是決策生成的基礎，是決策執行的依據。因此要確保決策的時效性強、準確性高，一方面，從中央政府部門到地方政府部門及其各級危機預防控制中心必須構建相應的政務信息資源網，實現電子信息自由交換。另一方面，在遵循保密性原則的前提下，政府與社會之間遵循開放性原則，實現信息無障礙共享。
3.決策模式的創新
公共危機的發生是一種危機狀態持續的過程。一般而言，公共危機的過程可以分為危機潛伏時期、危機形成時期、危機高潮時期和危機消退時期四個階段。根據格雷厄姆•阿利森的觀點可以將決策模式分為理性行為體模式、組織行為模式和官僚政治模式三種[20]。約翰•克萊頓•托馬斯將決策參與途徑分為五種，分別是自主式管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協商、整體式的公眾協商以及公共決策[18]。公共危機決策模式創新指的是改變以往的單一決策模式，代之以選擇性的決策模式，即根據危機發生的不同階段采取不同的危機決策模式和決策參與途徑，這與CAS理論所強調的非線性、動態性的特征相契合。（1）危機潛伏期：理性行為體模式與分散式的公眾協商。理性行為模式是“基于現實主義思路，認為國家能采取理性的行為，計算不同的政策選擇帶來的利益和成本，并能找到效用最大化的政策”①。康奈德和戴森認為，“將功效（utility）最大化（max-imization）或是將利益提升至最大的做法就是理性”②。在危機潛伏期，由于危機所造成的社會危害范圍、危害程度相對較小，因此政府在感知危機信息情況下，應該采取理性行為體的決策模式，即在制定各種危機決策時，應該在確保公共利益為首的前提下，把社會利益最大化和社會成本最小化作為決策的目標之一。同時，由于此時的決策環境的復雜性程度相對較低，公眾參與決策，尤其是各類專家的參與，可以為政府提供更加廣泛的問題解決辦法的信息。因此，政府應該“分別與不同的公眾團體探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映這些團體要求的決策。”[18](P27)這里的公眾界定為專家、各種行業組織和利益團體。（2）危機形成期、危機高潮期：官僚政治模式與自主式管理決策或改良的自主管理決策。官僚政治模式認為政策的形成“并不是取決于對問題的理性判斷，也不取決于常規的組織程序，而是取決于參與者的權力和討價還價的技巧”[18](P27)。由于參與者的官位、職級不同，觀察問題的角度和立場必然存在差別。位高權重者往往從整體利益出發，而職位低者則更多地關注局部利益。因此，在公共危機的高潮期，政府作為擁有最后決定權的參與者，必須確保其在眾多決策主體中的權威，使決策的結果更加接近國家利益而不是組織或派系利益。與這一時期相對應的決策參與途徑應該是自主式管理決策或改良的自主管理決策，這是由此時公共危機所面臨的高度復雜化的環境所決定的。所謂自主式管理決策，是指“管理者在沒有公民參與的情況下獨自解決問題或者制定決策。”改良的自主管理決策是指“管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨自決策，公民群體的要求可能會也可能不會得到反映”[18](P27)。（3）危機消退期：組織過程模式與整體式的公眾協商。組織過程模式認為，“政府的行為不完全是什么人決意選擇的結果，而更多地是由若干較大的組織互動直接產生的后果，一切決策實際上是各種集團、組織在追求權力與利益的過程中進行競爭后達成妥協的產物”[20]。政府可以對組織的行為產生一定程度的影響，但不能從根本上控制它。在危機消退期，由于決策環境的復雜性程度提高，決策者進行理性決策的難度隨之增加。因此，此時的決策不應該再強調以實現國家的利益最大化為目標，而應該以結果更加滿意為決策目標。并且這一時期各方力量對公共危機的反應不斷增強，公共危機決策應該更加關注各種社會力量的參與，即“管理者應該與作為一個單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映公民團體要求的決策（這種方法只要求所有的公眾成員都有參與的機會，但并不要求每個人都實際參與）”[18](P27)。
本文作者：李娜姜慶志作者單位：華中師范大學
