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公共政策是政府對社會進行有效管理的基本工具，對相關公共政策進行評估是國家治理的根本要求。公共政策審計作為一項獨立的新興的政策評估模式，在現代生活中正發揮著越來越重要的作用。

一、公共政策的基本概念和特點

公共政策是英文publicpolicy的直譯，這一概念沒有確切的定義。現代行政之父伍德羅•威爾遜認為公共政策“是由政治家即具有立法權者制定的由行政人員執行的法律和法規”。政策科學的創始人哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭則認為公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。從我國現階段的歷史特征出發，我們認為，公共政策是執政黨和政府作出的以解決社會公共問題為宗旨的一系列決定，它立足于責任和能力的范圍，使社會達到良好治理的一種手段；公共政策是以解決問題為中心的滿足多元利益需求的事實和價值相統一的能動活動，是多個利益相關者通過辯論競爭和合作的民主活動，是一種強調使用方法、技術和程序的科學活動。基于公共政策是國家對政治經濟生活進行有效管理的基本工具，關系到國計民生，涉及社會的方方面面，可以得出公共政策具有四個顯著特點：一是公共政策由有權機關和推動，具有權威性和強制性。二是公共政策是利益分配的手段，具有博弈性和妥協性。三是公共政策的作用對象是公共生活，具有廣泛的影響力。四是公共政策的作用過程往往呈現一種自上而下層層傳遞的過程。

二、公共政策審計的基本概念和特點

政策公平合理事關百姓福祉，事關國家長治久安，因此有必要對公共政策進行系統科學的評價。而公共政策審計作為國家治理的重要手段，在公共政策評價方面應發揮重要作用。按照審計署科研所研究報告對于公共政策審計的定義，公共政策審計是國家審計機關在法定職權范圍內從形式、事實、價值三個維度對公共政策、公共政策系統（政策主體、政策客體、政策環境）、公共政策過程（政策制定、政策執行、政策評估、政策終結等）和公共政策的結果和影響進行的監督、評價、建議、咨詢等審計活動。作為獨立的審計類型，公共政策審計有其自身的特點，主要表現在一是審計對象的涉及面廣。公共政策由政府制定，針對社會的多個領域進行調整，直接影響到普通大眾的切身利益，所謂牽一發而動全身，因此針對公共政策進行審計必須要考慮到更為廣泛的對象。二是公共政策審計要求有全局意識。公共政策本身具有博弈性和妥協性特征，公共政策在內容安排、實施方式、公布時機等方面都是決策層出于對不同利益集團的綜合考慮，因此審計時不能用以往的思路分割考慮問題，要運用全盤思維分析。三是公共政策審計有長遠性。公共政策牽扯面大，一項公共政策從設計、出臺、實施直至產生影響是一個長時間的過程，因此審計時要用發展的眼光，不能僅局限在政策目前所反映的效果。

三、實施公共政策審計對公共政策的必要性

公共政策審計充分體現了國家審計服務國家治理的理念，對提升政府能力、提高我國公共政策質量有著重要的作用，因此實施公共政策審計是十分必要的。首先，公共政策審計可以監督公共政策的執行，檢驗政策執行的效果。出臺前的政策，雖然經過多方論證、各方博弈，但在實際執行時，由于各種主客觀因素影響，能否達到預期目標仍是未知數。預期的結果與實際運行的狀況可能會存在相當大的差異，這就必然需要在政策執行的全過程中對其執行效果進行不間斷的跟蹤調查、分析和判斷，給出調整的建議。審計機關通過審查政策主體在實施政策過程中提供資源、進行管理等義務履行情況，評估政策執行主體對政策執行效果的影響，并對政策執行主體進行監督和約束；在跟蹤公共政策執行的過程中，可以及時準確地發現阻礙政策實行或是導致政策偏離目標的客觀因素，并將其反饋給政策制定者和執行者，通過提出切實可行的建議來糾正和消除執行中的偏差，確保政策得到實實在在不打折扣地落實。其次，公共政策審計可以評估政策走向，預測未來政策趨勢。一項公共政策在執行后，一般有三種可能：一是實際目標與預期吻合，維持既定的方針；二是根據政策執行中出現的新情況和新問題對原有的政策進行適度調整；三是將不適應最新情況的政策完全廢止，或出臺新的替代政策。以上三種情況無論選擇哪一種都依賴于對政策執行效果進行的全面系統的分析和科學合理的評估，而公共政策審計機關可以憑借獨立審計的模式和專業審計的方式梳理政策體系，察覺未來隱患，尋找問題本源，開展政策預測研究，為決策層提供戰略性和前瞻性的意見和建議，這也是公共政策審計的主要作用之一。最后，公共政策審計可以促進政府公共政策制定的科學化，提升決策能力。現代生活中，利用公共政策對全社會的生產生活進行調整，已經成為政府管理活動最重要的手段，制定和執行科學合理的公共政策是黨和政府執政能力的重要體現。公共政策審計作為獨立專業的政策評估機制，對公共政策涉及的部門、地區、行業等各個領域的信息進行采集、分析和綜合，為政府決策機構提供全方位的智力支持。通過對審計結果的公開，增強公眾對參與公共政策制定的興趣，推動公眾參與的積極性，不斷促進公共政策制定時的科學論證、執行公正、結果公平，使其沿著為大多數人謀利益的方向前進，從而提升政府的決策能力和國家的治理能力。

四、我國實施公共政策審計的可行性

20世紀60年代，公共政策審計就已經在歐美國家流行開來，雖然對于我國而言，公共政策審計才剛剛起步，但結合我國的具體情況，政府實施公共政策審計有著很大的優勢。一是我國的國家審計的獨立性和權威性強，能夠全面客觀地反映公共政策的執行情況。相對于現有的政策評估主體一般為決策者或實施者而言，國家審計以獨立的國家權威部門為依托，可以擺脫評估對象對評估主體的種種干擾，提高公信力。二是國家審計有著堅實的物質基礎，能夠保障公共政策審計正常有序地開展。公共政策評估是一項浩大復雜的工程，由于各種各樣的限制，一般的平民及社會團體很難進行政策評估，即使評估得以進行，得到的結論也往往會因為信息、經費、時間的限制而帶有片面性。政府可以根據其優勢地位，利用豐富的資源對政策進行評估。三是國家審計的審計結果有良好的反饋作用，可以通過內部行政系統直接作用于政府自身公共政策的繼續、修正或是終止，相對于其他政策評估模式更具效率。四是我國擁有豐富的專項審計調查經驗。目前我國已經開展具有類似形態的，以專項資金為對象的績效審計。這些項目以政策執行的情況為出發點，以專項資金為主線，對專項資金的使用進行監督和審查，進而為更好地使用專項資金提出政策改進的建議。雖然不是真正意義上的公共政策審計，但大量類似工作的開展為我們提供了寶貴的經驗，也為今后開展公共政策審計打下了堅實的基礎。

五、對我國開展公共政策審計的若干建議

（一）加強公共政策審計理論研究，完善相關法律法規

切實從思想上認識到推進公共政策審計的重要性，加強對政策審計的宣傳，認識到政策評估的意義。加強政策審計相關法律法規體系的研究，借鑒國外先進理論和經驗，以法律形式明確公共政策審計的標準，用法律和制度保障審計對公共政策的反饋運用。

（二）加大資金投入，從物質上保障公共政策審計順利開展

公共政策審計是一個漫長繁雜的過程，需要獲取大量的數據和資料，進行大量的論證分析，因此需要占用相當數量的審計資源。從物質上加大投入，是順利推進公共政策審計工作的必然需求。

（三）加強公共政策審計機關的建設，打造過硬的人才隊伍

公共政策審計是一項復雜的工程，我國的公共政策審計還處于起步階段，需要大量的掌握相關專業和技能的人才，因此要加強審計干部公共政策審計相關知識的學習和培訓，培養一支精通業務的審計隊伍作為公共政策審計工作的智力支持。

（四）在保持審計獨立的基礎上，與決策機關建立良好的溝通機制

堅持公共政策審計機關的獨立地位，秉持客觀公正的立場，獨立發表審計評價意見。在獨立作業的基礎上，加強與政策制定機關和執行機關的溝通，及時掌握政策制定實施的背景、目標、困難等基本情況，更好地了解政府決策的初衷，從而保障審計工作的效果并及時進行反饋。

作者：于弦 單位：中國人民解放軍61046部隊