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[摘要]本文對江西省第四屆村委會選舉中,各個程序、環節上已出現的漏洞作了歸納、分析;并從技術層面上對其原因進行分析;最后文章針對這些問題提出了相應的對策與建議。

[關鍵詞]村民自治;選舉;程序;規則;制度

選舉的運作與實踐,總是要以一定的制度框架為基礎。顯然,這種制度框架并不限指正式的制度文本,更主要的是指制度實踐過程。1999年10月至12月底,我們到江西省C、T兩縣10個鄉共40個村,進行村委會直選的現場觀察研究。我們在其正式選舉前即進入,并進行全程觀察,既考察選舉前平靜的鄉村環境與秩序,又觀察選舉競爭的現場,在選舉結束后再進行深度訪談與問卷調查。本文,我們在40個個案報告的基礎上,擬集中分析在村選舉中選舉規則與程序的落實情況,及其對選舉的實際影響,如:選舉各個程序、環節上已出現哪些問題?產生這些問題的直接原因是什幺?應如何盡可能地防止這些“技術細節”出現漏洞?

1.選舉各環節上出現的問題

從我們對40個村的選舉觀察看,雖然多數村基本上是依法操作選舉,但在各個程序上也同時存在或輕或重的與法規不一致的地方。

首先,村選舉委員會的產生。按要求,選舉委員會應由村民會議或各村民小組推選產生。但是,在操作中選舉委員會主任一般由村書記擔任,而其它成員的產生也多是由鄉鎮政府或村支書指定,或由鄉鎮干部和村支書定下后,提交到村組干部、黨員會議上討論,真正由村民代表、黨員和村組干部選舉產生的極少。這就帶來隨意性太強,村干部所占人數過多,缺乏代表性等問題。工作人員的產生也存在同樣的問題。此外,在仲村、鐵村、桃源等村,個別選委會成員成為正式候選人后并未能即時退出選委會。這些情況為一些候選人作弊提供了方便。

其次,選民資格的確認。在江西省民政廳制定的《選舉規程》中,選民資格的屬地條件是“必須是本村的村民”。從實際情況看,這一條件相當含糊。如,判定“本村的村民”的標準,是依戶籍所在地還是依現居地,卻并不清楚。近年來,絕大部分村莊中均出現了因嫁娶或農轉非、購買小城鎮(或城市)戶口而導致實際居住地與戶籍所在地不一致的情況,一些居于村中的人未必有本村戶口,相反,一些戶籍在本村的人未必就常住于村中、并成為村民們所認同的“本村的村民”。因此,在確認選民資格出現這個問題時,實際操作人員往往無所適從,如在羅家村就出現了這種糾紛。

第三,候選人條件的制訂。按照法律,享有被選舉權的村民都享有成為候選人的權利。雖然江西省規定,縣、鄉選舉工作指導小組可根據實際情況對村委會成員的任職條件提出一些具體的指導性意見,但同時指出,這個指導性意見須“由村民選舉委員會提請村民會議或村民代表會議討論通過后張榜公布”。但實際上,各村候選人條件均是由縣、鄉統一制定,根本未提請村民會議或村民代表會議討論。再說,所規定的一些條件也有不合理甚至不合法之處,如有的規定,候選人必須具有初中以上文化;年齡要在18周歲至45周歲,特殊情況可放寬到55周歲。有的甚至出現“因人設制”、“因人改制”的現象,游村選舉中原本規定的候選人年齡須在50周歲以下,但為了讓52歲的原村主任繼續當選,就將年齡條件放寬至52歲。

第四,選票的發放與登記。在發放選票這個環節上,大部分村都出現漏洞。在選舉嚴重作假的6個村中,大量的選民根本沒有得到選票,工作人員在鄉村干部的授意下,將選票扣留在自己手中不發下去,自己一下子填寫幾十張甚至上百張選票,所選的人都是上面內定好的。如在下章村,只發選民證給選民,以造成拿到了“票”的假象。至于《選舉規程》“領取選票的應在選民冊上作出標志,以便核對統計”的要求,能認真做到的村實際上很少。

第五,正式候選人的確定。40個村確定正式候選人時,大多數雖能遵循省里規定的依法、客觀公正和差額的原則,但沒有一村采取了由村民會議或代表會議投票預選的方式。在具體操作過程中,縣、鄉政府干預過度,甚至以利誘、脅迫等手段來操作。另一方面,村選委會又過于依賴政府,缺乏自主性,如在艾村、石橋等村,當鄉、村組織原先預定之外的選民脫穎而出,理應成為正式候選人時,縣、鄉、村組織甚至出面對其施加壓力,迫其退出競選。這些都明顯違背了《村組法》的精神。

第六,正式選票的設計。在正式候選人確定后,公布名單及選票中候選人的排序往往容易引起爭議。候選人是按預選得票多少、還是按姓氏筆劃來排序,江西省民政廳的《選舉規程》未明確規定,這造成了實際操作中的無法可依,無所適從。這雖增加了基層組織的自由裁量權,但極易引發紛爭。如新坪村選舉中,為應付可能引起的糾紛,村支書竟備印了兩套選票。

第七,投票中的問題。從40個村的選舉看,投票環節最容易出現作弊行為,其方式歸納起來主要有:一是濫用流動票箱。在40個村中,僅有2個村的投票是在村民會議上完成的,其它村皆實行了流動票箱(詳見表1)。對此,縣、鄉、村干部的解釋多是:“全村規模大,人口多,居住分散”,“群眾對選舉不感興趣,不愿來”,總之,集中投票很困難。最糟糕的是,在使用流動票箱時,一些村并未嚴格按照規則來操作,甚至嚴重作弊。從我們對流動票箱投票與選舉合法性的相關分析來看(詳見表2),它們之間的相關性顯著(P<0.05)。這表明,流動票箱為一些人作弊大開了方便之門。二是委托投票不規范。許多人代填票數超過3張,一些工作人員在發放選票時往往將全家的票交由一人代填,使得一人一票選舉成了“戶代表”選舉。更有甚者,有的選民在別人不知情的情況下擅自“越俎代皰”,對此,一些工作人員也不聞不問。三是投票沒有嚴格遵循“秘密”原則。不少選民填票時十分隨意,隨便抄別人的或請人代填;有的人則站在其它選民身邊觀看其劃票。一些候選人及幫他拉選票的人更刻意影響別人填票,他們暗示、慫恿村民填某某某,或站在選民身邊形成壓力,迫使其礙于“情面”填自己或自己所支持的人。四是對流動票箱保管不善。有的村不能嚴格保管流動票箱,隨意放置。五是流動票箱的制作很不規范。吳坊、下章等村的票箱開口過大,伸手即可進去拿到選票。而在尺江、洲村等村提名中,工作人員甚至不用票箱,將選民寫好的票放在衣袋或麻袋里。

表1：40個村正式選舉中的投票方式

投票站流動票箱投票站+流動票箱村民會議+投票箱村民會議+流動票箱僅有村民會議村民會議+投票箱+流動票箱

12.5%40.0%10.0%2.5%27.5%5.0%2.5%

資料來源：對40個樣本村情況的調查。

表2:流動票箱投票與選舉合法性的相互分析表n=39(村)

選舉合法性流動票箱Total

是不是

合法8614

有差距17219

違法606

資料來源：對樣本村情況的調查。

第八,唱票、計票中的問題。《選舉規程》規定,有效選票分揀出來后,由唱票、計票人在兩名監票人的分別監督下,對選票進行逐一唱票、計票。這一點大多數村能做到,但也有一些村是一人計票,無人唱票、監票。這就為一些村干部在計票過程中作弊提供了方便,如爵譽村,村支書在“一轉眼間”即拿出了一沓選票。

第九,對爭議的裁定。大部分村在選舉過程中都曾出現爭議,如選民資格的認定,正式候選人的確定,對廢票與有效票的認定等等。從觀察情況看,當這些紛爭事關選舉結果時,村組織往往會請示縣鄉政府,有時鄉鎮干部也會不請自到,直接介入。他們對該事件直接表態或作評價,對選委會施加影響甚至拍板裁定,使得事情向著有利于自己的方向發展。

第十,競選中的問題。在正式投票前,大多數村的選委會并不會向選民介紹候選人,這對一些從未當過干部的候選人十分不利。如在擁有3千多人口的普田村,一位從未當過村干部、知名度不高的村民成為村主任候選人后,他要求選委會主任帶他到其它自然村去作介紹,被以沒有時間為由拒絕。結果,該候選人眼見自己當選毫無可能,便自動提前退出競選。此外,在選舉大會上,村主任候選人本應進行競選演說,村民也可進行提問。在40個村中只有12個村進行了這個程序,這些村僅有坎下一個村安排了選民提問。石橋村甚至安排在投票結束之后、唱票計票之前進行“形式化”的競選演說。

2.成因分析

綜覽40個村的選舉,可以說選舉的每一個程序都有得不到落實的可能,每個環節都可能出現漏洞。從技術層面上分析,其原因主要有：

第一,一些鄉村干部有法不依。從觀察情況看,選舉中的問題特別突出地反映在縣鄉村干部的違規、違法操作上。這一方面是由于他們未能認真學習相關法律、法規,以致對規則的理解和掌握只停留在較膚淺的程度上,對選舉規程并不能熟練操作;對相關法律的精神未能真正領會,甚至曲解。這種情況下,他們就容易憑經驗、憑被他們所曲解的規則辦事,違規操作有時就在所難免。另一方面,則是由于政府力求在選舉中實現其組織意圖。對多數村委會,鄉鎮政府皆有預定的“組織意圖”,他們有時會因此而巧妙地利用選舉規則與程序。在多數情況下,他們會通過村書記(選委會主任)來保持對選委會的影響力,或者通過規定候選人任職條件,將其它社會精英阻擋于村委會大門之外;或者在選舉的重要環節和關鍵時刻,以上級的身份對規則進行解釋,使選舉結果朝著組織意圖方向發展。當這些方法仍難以湊效時,就直接插手干預。

其次,法律法規本身的不完善。如選民的屬地資格,正式候選人名單的排序,流動票箱使用的限制,縣鄉政府及其駐村工作組的職責職能,村選舉委員會的工作方式與程序等問題,相關法則并未加以規范。這給基層干部和組織違規、甚至違法操作選舉提供了方便之機。

第三,有的法規條款客觀上難以落實。有關選舉的一些條款好雖是好,但不符合農村實際,落實起來難度相當大。如,法規規定,選民不能參加選舉時,要用書面形式委托其它選民代為投票,并需經村選委會確認,再填寫《委托投票憑證》。事實上,現在農民流動十分頻繁,在我們觀察的40個村中每個村都有上百甚至數百選民在外地務工經商。在當前農民自主性政治參與不強的情況下,要落實此程序實在是勉為其難。

第四,違法難究。有關選舉的制度法規中的一個重大缺陷是缺乏司法保護,缺少監督落實機制。如從實際的操作看,縣鄉政府集立法者、執法者、監督者三個角色于一身,既要制定“指導性意見”、并對相關條文進行解釋,又要操作選舉過程,還要對選舉過程進行監督,這就造成他們既是裁判員又是運動員、立法者進行自我監督的現象。另一方面,法規中對作弊、違法者的法律后果也缺乏明確規定。由于缺少必要的監督執行機制和制裁機制,在當前普通選民政治冷漠、組織化程度低的情況下,即不容易形成有效的社會化監督,因而往往使得一些人敢于并能夠肆無忌憚地違法操作。

3.小結與政策建議

從上述分析可見,選舉規則與程序本身的缺陷正是影響選舉質量的因素之一。

我們認為,要提升村民直選的質量,就應當加緊制定《村委會選舉法》或《村委會選舉規程》。針對選舉中發生的問題,建議能考慮并增加以下政策內容。

(1)劃分選區,并依此分配村干部名額。有的村多年來已形成片區劃分及相對穩定的權力分配格局,這種相對穩定的權力分配格局有利于村治。為此,選舉時可根據各村的實際,允許有的村劃分選區,并分配村干部名額的辦法舉行選舉,使得每一片都有精英能當選。這既能維持各村長期來形成的權力在各村莊、房族之間的分配格局,還能盡可能地消減弱小村莊與房股在村政中的“邊緣化”地位,保障少數派權利。

(2)應根據各村產業特別是勞動力就業的時間特點,安排選舉時間。作到盡可能地照顧到外出務工、經商者,使他們能直接參加選舉,以增加村莊中的選舉精英,從而提高選舉的競爭性與公正性,提升村委會班子的素質。

(3)加強和改進對村委會選舉的宣傳工作。有關選舉的國家、省級法規,應成為普法教育的重要內容,必須進村入戶(如《村組法》每戶一冊)。選舉前和選舉期間,地方電臺、電視臺和報紙等新聞傳播有必要加大宣傳力度。應當鼓勵村民或其它人士自愿地做選舉義務宣傳。

(4)對選民資格的認定,可遵循義務與權利對等的原則。只要承擔了村內的相關義務,就應有選舉權,但每位選民只能在一個村委會享有選舉權與被選舉權。

(5)村選舉委員會應由戶代表或分區、分村民小組推選,不得由鄉、村干部指定產生。其成員人數可適當增加,以每組至少有一個代表為宜。對村干部在其中的比例,應有具體的限額。選委會要實行嚴格的回避制度,即候選人的直系親屬和其它一切可能影響選舉公正的人不能成為選委會成員和選舉工作人員。

(6)選票發放時嚴格實行領票者逐人簽名、登記制度,以便核實,并防止一人記多票或有人記不到票的舞弊現象。

(7)正式候選人的確定應實行預選制,即由村民會議或村民代表會議按自由、秘密方式投票產生。

(8)取消流動票箱。如確因實際困難非使用不可的村,應提請縣民政局批準;并規定使用流動票箱的選票不能超過全村選票總數的一定比例(如5%)。

(9)嚴格規范票箱的制作與管理,票箱必須密封,每只票箱須由三人共同管理。

(10)正式候選人公布和正式選票中名單的排名,應按預選中各人得票的多少來排列;得票相同時再按姓氏筆劃排列。

(11)公開唱票、計票、監票,并鼓勵競選者各方分別派出人員參與監督。

(12)增加對選舉中違法、舞弊者的法律責任條款。

(13)在投票超過50%的前提下,不宜將投票率作為考核、評估選舉質量的指標。

(14)選舉中出現的爭議應由村選舉委員會依法裁定,當村選委會裁定不了時,提請縣以上(包括縣)民政部門裁定。

(15)明確界定各類行為主體在選舉中的角色與職能定位。對縣鄉政府及其派駐各村的工作組的職能職責,對村選舉委員會的工作方式與決策方式,以及選舉委員會與政府及其工作組、原村干部的相互關系,要作出明確而具體的規定。在選舉中,政府的角色與職能應是規范與指導者,具體的決策者與操作者應是村選舉委員會,非選舉委員會成員的原村干部不應參加村選舉工作會議。

(16)村委會選舉的監督主體應為縣、市以上人大。在選舉期間,建議市、縣以上人大和民政部門可派出巡視督察小組。

[參考文獻][1]RobertA.Pastor、譚青山,2001,TheMeaningofChina''''sVillageElections,香港中文大學大學服務中心、香港浸會大學政府與國際研究系.中國大陸第二屆村級組織建設學術討論會論文集[C].(2001.3),原載·中國季刊·ChinaQuarterly[J].[2]江西省民政廳,1999,《村民委員會選舉工作必讀》,內部資料。