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問(wèn)題的提出

轉(zhuǎn)變的社會(huì)生活中往往存在著希望軟法律“變硬”的訴求，例如：

[事例一]現(xiàn)在一些民營(yíng)或外資企業(yè)認(rèn)為《勞動(dòng)法》是“軟法律”，用企業(yè)規(guī)章制度替代法律，制定苛刻條款限制或脅迫女工放棄產(chǎn)假，嚴(yán)重侵害了職工合法權(quán)益。政府勞動(dòng)部門(mén)對(duì)此不能坐視不管，而要加大執(zhí)法力度，讓“軟法律”真正硬起來(lái)。①

[事例二]……包括《義務(wù)教育法》在內(nèi)的教育法律法規(guī)，歷來(lái)都被看成沒(méi)有約束力的軟法律，要硬起來(lái)就得建立違者必繩之以法的機(jī)制。……《教育法》第五十四條就規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高。”第五十五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。”但《2003年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》表明，這些法律規(guī)定沒(méi)有得到落實(shí)。

既然有法可依，為何又不依？政府官員對(duì)教育的戰(zhàn)略地位缺乏應(yīng)有的重視，固然是主要原因之一，但法律本身存在的缺陷也不可忽視。

比如盡管《教育法》、《義務(wù)教育法》規(guī)定了法律責(zé)任，但是違規(guī)主體往往是政府及其部門(mén)，而執(zhí)行主體也是政府及其部門(mén)，行使權(quán)力和制約權(quán)力都是自己，這就無(wú)異于左手管右手，結(jié)果是無(wú)法追究違法者的責(zé)任。……因此，每年的財(cái)政預(yù)算和決算，教育在財(cái)政分配中如果達(dá)不到法律的規(guī)定，人大應(yīng)對(duì)其報(bào)告不予批準(zhǔn)。②

在上述的兩個(gè)事例中，先后有三部法律被言說(shuō)者籠統(tǒng)地判定為軟法律，并希望這些法律能夠變的強(qiáng)硬起來(lái)。但是，如果對(duì)上述的材料進(jìn)行具體的分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)，表面上語(yǔ)義相同的訴求，其實(shí)際上的所指往往是不同的法治問(wèn)題和不同的解決辦法。

恩格斯在《論權(quán)威》一文中說(shuō)，至少就工作時(shí)間而言，大工廠(chǎng)是以“進(jìn)門(mén)者放棄一切自治”為特征的。這種集體意志往往反映為各種規(guī)章制度，通過(guò)勞動(dòng)者遵守勞動(dòng)紀(jì)律，使勞動(dòng)者的個(gè)人意志納入到集體意志的軌道。因此，事例一體現(xiàn)著國(guó)家制定法和作為“民間法”的企業(yè)規(guī)章之制度分野。但是，企業(yè)規(guī)章中關(guān)于限制產(chǎn)假的規(guī)定與勞動(dòng)法中關(guān)于保護(hù)女工產(chǎn)假權(quán)益的規(guī)定未必就是沖突的。因?yàn)樵谑孪戎啦⒊鲇谕耆栽附邮艿那闆r下，企業(yè)的上述規(guī)定就構(gòu)成了女性勞動(dòng)者和企業(yè)事先商定的“工作時(shí)間”，而工作時(shí)間一經(jīng)確定，大家就要毫無(wú)例外地一律遵守。在現(xiàn)代化車(chē)間里，時(shí)時(shí)都會(huì)發(fā)生有關(guān)生產(chǎn)過(guò)程，材料分配等局部問(wèn)題，要求馬上解決，否則整個(gè)生產(chǎn)就會(huì)立刻停頓下來(lái)。不管這些問(wèn)題是怎樣解決的，是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)各該勞動(dòng)部門(mén)的代表的決定來(lái)解決的呢，還是在可能情況下用多數(shù)表決的辦法來(lái)解決，個(gè)別人的意志總是要表現(xiàn)服從，這就是說(shuō)，問(wèn)題是靠權(quán)威來(lái)解決的。大工廠(chǎng)里的自動(dòng)機(jī)器，比任何雇用工人的小資本家要專(zhuān)制的多，所有這些勞動(dòng)者－男人和女人－都被迫按照那根本不管什么個(gè)人自治的蒸汽權(quán)威決定的時(shí)間開(kāi)始和停止工作。那么，自愿接受這種比較苛刻的規(guī)章制度的女工就在法理上構(gòu)成了對(duì)自己產(chǎn)假權(quán)益的自我限制或者自我放棄，只要這種權(quán)利的放棄不危害其他的合法利益，自然是應(yīng)該允許當(dāng)事人自由選擇和充分協(xié)商的。然而，如果是在未自由選擇與自由協(xié)商的情景下，企業(yè)主事后的或者直接的針對(duì)一個(gè)具體女工分娩事件進(jìn)行限制，則顯然是應(yīng)該受到國(guó)家制定法比較嚴(yán)格的限制的。那么，籠統(tǒng)地要求勞動(dòng)法“變硬”，甚至希望用國(guó)家的硬法律替代企業(yè)規(guī)章的訴求是否存在著“人們忘記他們的法起源于他們的經(jīng)濟(jì)生活條件”的缺陷與粗糙呢？

在事例二當(dāng)中，言說(shuō)者很清楚地認(rèn)識(shí)到，那種規(guī)定違法者應(yīng)該自己處罰自己的法律是一種不折不扣的軟法律，因?yàn)檩浾摗⒌赖禄蛘咦诮痰牧α慷疾荒芷仁挂粋€(gè)違法的政府自己處罰自己，除非訴諸公法意義上的對(duì)政府不信任表決，但是這種愿望和設(shè)計(jì)在當(dāng)前中國(guó)的政治體制下是不現(xiàn)實(shí)的，因此我們必須尋找新的理論資源對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行分析解剖并提出相應(yīng)的法律對(duì)策。

按照塞爾茲尼克③和諾內(nèi)特的理論,上述事例一當(dāng)中的“休產(chǎn)假法”其實(shí)具有兩副不同的面孔，對(duì)于中國(guó)的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，因?yàn)楸仨氉裾請(qǐng)?zhí)行，所以是一種壓制型法；而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)來(lái)說(shuō)，僅具有參照?qǐng)?zhí)行的約束力，所以在事實(shí)上是一種自治型法。事例二中關(guān)于政府財(cái)政預(yù)算對(duì)教育撥款增幅的法律是一種典型的過(guò)度自治和封閉的法律,因而不能積極而及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)的需要。那么，我們就應(yīng)該研究這種過(guò)度自治和封閉性法律的在我國(guó)的成因并且尋找克服之道，于是產(chǎn)生了本文標(biāo)題所要探討的問(wèn)題。

一、《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》的寫(xiě)作背景與本土研究適應(yīng)性

該書(shū)于1978年出版，其標(biāo)題表明作者關(guān)注的是轉(zhuǎn)變中的法律和社會(huì)，這多少與目前我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)中法律與社會(huì)的相互性問(wèn)題存在類(lèi)似的關(guān)聯(lián)度，但是這并不足以說(shuō)明我們就可以簡(jiǎn)單地將他們的理論用來(lái)分析我們當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橥瑯拥纳鐣?huì)轉(zhuǎn)型，有時(shí)候在有些國(guó)家和社會(huì)是內(nèi)驅(qū)的，有時(shí)候在有些國(guó)家和社會(huì)是外發(fā)的，或者是兼有的，這將導(dǎo)致表面相同的社會(huì)轉(zhuǎn)型不見(jiàn)得產(chǎn)生同樣的矛盾和問(wèn)題。

我在閱讀的時(shí)候，首先注意到季衛(wèi)東教授對(duì)該書(shū)寫(xiě)作背景的描述和介紹：

1960年代后期以來(lái)美國(guó)社會(huì)發(fā)生了劇變，越南戰(zhàn)爭(zhēng)的擴(kuò)大和挫折導(dǎo)致了社會(huì)的信仰危機(jī)，貧富分化、環(huán)境污染、城市荒廢、犯罪激增、民權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌……大量的社會(huì)問(wèn)題導(dǎo)致了國(guó)家正統(tǒng)性的削弱，于是產(chǎn)生了用“軟性法治”取代“硬性法治”的要求。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克所提倡的回應(yīng)型法的模型，也正是對(duì)那一時(shí)代呼聲的回應(yīng)④

對(duì)照上述的文字，我們不難發(fā)現(xiàn)我們當(dāng)下的社會(huì)，也具有類(lèi)似的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)歷了、和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的中國(guó)，不論是對(duì)原有的傳統(tǒng)文化還是后生的共產(chǎn)主義理想，都存在著深刻而實(shí)在的社會(huì)信仰危機(jī)，這種信仰危機(jī)單單從我國(guó)憲法中關(guān)于國(guó)家根本指導(dǎo)思想的混亂性疊加就可以看到。隨著片面注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革的深入推進(jìn)，社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)以三農(nóng)問(wèn)題為表癥的嚴(yán)重的城市和鄉(xiāng)村的貧富分化。而急于擺脫貧窮落后的鄉(xiāng)村與城市在追求繁榮和就業(yè)率的時(shí)候，慌不擇路地興辦勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的做法又導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)危機(jī)。城市里的固定居民和流動(dòng)人口之間的各種矛盾逐漸凸顯，嚴(yán)重地削弱著城市的功能發(fā)揮，同時(shí)也加劇著社會(huì)城鄉(xiāng)差別的程度。近年來(lái)，隨著人口激增和城市擴(kuò)大所產(chǎn)生的城市拆遷糾紛和農(nóng)村征地矛盾越來(lái)越多，形成了大量的群體性事件。⑤青壯年失業(yè)人口與無(wú)業(yè)流動(dòng)人口的增加導(dǎo)致犯罪激增。⑥

我國(guó)以上社會(huì)問(wèn)題之根源可能與1960年代后期到該書(shū)出版時(shí)的美國(guó)社會(huì)有所不同，但是問(wèn)題的基本方面和內(nèi)在結(jié)構(gòu)卻是基本相同的。按照社會(huì)結(jié)構(gòu)理論，在兩個(gè)似乎不同的結(jié)構(gòu)中，如果構(gòu)成其結(jié)構(gòu)整體的各因子是相同的，那么針對(duì)結(jié)構(gòu)性質(zhì)和形式的分析方法也必定是相同的，所以，我傾向于認(rèn)為，塞爾茲尼克和諾內(nèi)特的理論對(duì)于本土法學(xué)研究中的法律與社會(huì)轉(zhuǎn)型的相互性問(wèn)題，尤其是對(duì)于研究軟法律或者“軟性法治”是相適應(yīng)的。

二、《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》的理論框架和基本觀(guān)點(diǎn)

塞爾茲尼克和諾內(nèi)特都是伯克利分校“法與社會(huì)研究中心”的學(xué)者。按照季衛(wèi)東教授的說(shuō)法，該中心的主要學(xué)術(shù)傾向是探求能夠說(shuō)明法如何適應(yīng)社會(huì)需求并解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論，他們對(duì)社會(huì)問(wèn)題的憂(yōu)患意識(shí)決定了它對(duì)法制效果的關(guān)注以及兼濟(jì)天下的情懷，因此在他們的學(xué)術(shù)宗旨中，存在著強(qiáng)烈的改革動(dòng)機(jī)和應(yīng)用傾向。其研究課題往往集中在合法性的社會(huì)基礎(chǔ)、在開(kāi)放性統(tǒng)治中的法律作用、以及大規(guī)模的民間組織與國(guó)家制度的關(guān)系方面。該中心強(qiáng)調(diào)針對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出對(duì)策，使法學(xué)研究與政策性研究聯(lián)系在一起等等。諾內(nèi)特把這樣一種共通的學(xué)術(shù)方向謹(jǐn)慎地稱(chēng)為“伯克利觀(guān)察法”（BerkeleyPerspective）。⑦而該書(shū)的理論框架和基本觀(guān)點(diǎn)便與他們所處的社會(huì)環(huán)境和學(xué)術(shù)環(huán)境有著明顯的印證關(guān)系。

簡(jiǎn)短明了的目錄表明了作者基本的理論框架：第一章法理學(xué)與社會(huì)學(xué)；第二章壓制型法；第三章自治型法；第四章回應(yīng)型法；結(jié)論：法律衰亡的兩種方式。作者將法律放置在法律制度與社會(huì)變動(dòng)的相互性中進(jìn)行觀(guān)察和發(fā)現(xiàn)，抽象出了法律進(jìn)化過(guò)程中的三類(lèi)型理論模型，并在回應(yīng)型法律中埋伏了作者理想中的改革議程：讓回應(yīng)型法把一些重大的制度權(quán)能帶入實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義的活動(dòng)中去。為此，作者逐一比較了三類(lèi)型法的特征，而用于比較的函數(shù)變量主要有強(qiáng)制力、目的、合法性、服從期待、參與、推理、裁量、道德、政治等諸多節(jié)點(diǎn)。例如，作者從強(qiáng)制力角度分析認(rèn)為，雖然三類(lèi)型法都有強(qiáng)制，但是，在壓制型法中外在性強(qiáng)制占主導(dǎo)地位，在自治型法中外在性強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕壹s束所以較為緩和，而在回應(yīng)型法中，由于公眾和民間組織對(duì)法治的參與導(dǎo)致外在性強(qiáng)制退居二線(xiàn)或者備而不用。

在該書(shū)的結(jié)語(yǔ)部分，作者鮮明地表達(dá)了他們的基本觀(guān)點(diǎn)：首先，只有通過(guò)重新陳述法律現(xiàn)實(shí)主義和社會(huì)學(xué)法學(xué)的啟示才能為社會(huì)改革設(shè)定科學(xué)的議程。其次，回應(yīng)型法代表著比自治型法和壓制型法“更高的”一個(gè)法律發(fā)展階段，也是一種不確定的理想。第三，對(duì)回應(yīng)型法律的實(shí)現(xiàn)有可能以犧牲一些原有社會(huì)價(jià)值為代價(jià)以尋求正義，例如可能使得法律失去一些個(gè)性。第四，回應(yīng)型法律秩序的建立意味著法律和政府關(guān)系的重新整合。第五，可以通過(guò)更有效地開(kāi)發(fā)社會(huì)秩序的資源的資源去彌補(bǔ)壓制型法律所遭受的損失。最后，回應(yīng)型法所依靠和維護(hù)的是一種包容性的、非少數(shù)人所有的政治共同體，它將減少政治過(guò)程中那些具有權(quán)宜之計(jì)和偏執(zhí)一端性質(zhì)的要素，實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力政治”到“崇高政治”的轉(zhuǎn)移。⑧

三、以私營(yíng)監(jiān)獄為例的實(shí)證檢驗(yàn)

監(jiān)獄制度作為法律制度的一部分，最能體現(xiàn)壓制型法和自治型法的性質(zhì)與特點(diǎn)，因此，監(jiān)獄作為國(guó)家機(jī)器，在世界各國(guó)都由政府設(shè)置和管理。但在英美等國(guó)卻出現(xiàn)了私營(yíng)監(jiān)獄，這反映著特定社會(huì)需要與法類(lèi)型之間的變動(dòng)關(guān)系。我試圖將私人監(jiān)獄的存在作為回應(yīng)型法律秩序的一個(gè)例證加以分析，以檢驗(yàn)軟法之治的社會(huì)價(jià)值和意義。

[事例三]

私人興辦監(jiān)獄的勢(shì)頭現(xiàn)在美國(guó)呈方興未艾之勢(shì)。如今，美國(guó)的犯罪率越來(lái)越高，自1998年以來(lái)，重犯的數(shù)目每年以56％的比例數(shù)字在遞增。然而令人頭疼的是，在未來(lái)三年內(nèi)，各州政府在監(jiān)獄的興建管理上開(kāi)銷(xiāo)將高達(dá)100億美元。美國(guó)又是個(gè)高度資本主義和私有化的國(guó)家，公眾對(duì)政府興辦的事情，往往持著懷疑有浪費(fèi)、無(wú)效率的心態(tài)。既然橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)等可以由獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理，為什么監(jiān)獄不能開(kāi)放由私人經(jīng)營(yíng)呢？事實(shí)上，早從北美13州的殖民時(shí)代，就已經(jīng)有私營(yíng)監(jiān)獄的傳統(tǒng)，不過(guò)在20世紀(jì)的中葉，由于一連串私營(yíng)所引起的弊端，使得各州政府重新掌握監(jiān)獄經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。直至80年代初，私營(yíng)監(jiān)獄的概念才重新復(fù)興。截至今年7月底，美國(guó)私營(yíng)監(jiān)獄共容納了28.5萬(wàn)囚犯，占美國(guó)全部監(jiān)獄所容納囚犯比例的5％。最近，又有13個(gè)州允許私營(yíng)監(jiān)獄營(yíng)業(yè)運(yùn)作。要知道，這可是個(gè)年?duì)I業(yè)額超過(guò)3億美元的新興行業(yè)。

就像任何私營(yíng)行業(yè)一樣，這個(gè)行業(yè)是以壓低成本、增加收入為目標(biāo)，計(jì)算的單位也和醫(yī)院一樣，是以“床”（即每個(gè)囚犯每天的花費(fèi)）為標(biāo)準(zhǔn)。以當(dāng)今美國(guó)最大的一家私營(yíng)監(jiān)獄公司———“美國(guó)矯正公司”為例，它與美國(guó)法警署、得克薩斯州、田納西州、路易斯安那州的州政府簽訂了協(xié)約，負(fù)責(zé)管理23所監(jiān)獄，承包“囚床”高達(dá)3.8萬(wàn)張。私營(yíng)監(jiān)獄前景看好的決定性因素有兩個(gè)。一是價(jià)廉，今年以來(lái)，平均每床每月還不到40美元，價(jià)格比那些州營(yíng)監(jiān)獄便宜約10％，其原因是人事費(fèi)用比較低。在最近幾年里，私營(yíng)監(jiān)獄公司只要形成了規(guī)模效益，其股票就一定能上市，而公司內(nèi)也采取分紅入股的形式，以替代退休養(yǎng)老金的提取。據(jù)估計(jì)，以前這些私營(yíng)監(jiān)獄每年的退休養(yǎng)老金占到了人事費(fèi)用的15％，現(xiàn)在一改革，無(wú)疑又給私營(yíng)監(jiān)獄提供了很大的優(yōu)勢(shì)。另一個(gè)因素是私營(yíng)監(jiān)獄能提供許多教育培訓(xùn)課程。在私營(yíng)監(jiān)獄中可以拿到高中畢業(yè)文憑，也可以修習(xí)到許多有用的技術(shù)和技能，如電腦、檔案、管理等，這些課程的課時(shí)非常多，使得服刑的罪犯忙得不得了，根本沒(méi)有機(jī)會(huì)再惹是生非。與此同時(shí)，又在一定程度上緩和了監(jiān)獄內(nèi)的緊張氣氛，最終讓管理成本大幅度降下來(lái)了。田納西州一名私營(yíng)監(jiān)獄的監(jiān)獄長(zhǎng)這樣比喻：“在州立監(jiān)獄，如果有個(gè)服刑人說(shuō)：‘如果你們警察不和我好好溝通，我會(huì)把這間牢房里的東西統(tǒng)統(tǒng)砸爛！’而州立監(jiān)獄的警察則會(huì)說(shuō)：‘砸吧，反正我們可以再花美金來(lái)重修，你是威脅不倒我們的。’但是，作為私營(yíng)監(jiān)獄公司的持股人之一，如果服刑人要用這種威脅方式來(lái)對(duì)付我，我肯定會(huì)好好和他商量溝通的。”正因?yàn)槿绱耍?dāng)今美國(guó)的私營(yíng)監(jiān)獄受到了國(guó)會(huì)兩院的大力肯定，也受到了社會(huì)各界的普遍贊賞。？⑨

[事例四]

英國(guó)監(jiān)獄部分地私有化后，以設(shè)施精良和管理人性化著稱(chēng)。如今，英國(guó)的這項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)甚至已被歐洲大陸上的其它歐盟國(guó)家所借鑒。最可觀(guān)的是，通過(guò)將監(jiān)獄的修建和日常管理私有化，英國(guó)政府節(jié)約了大量開(kāi)支。從1991年到2002年，相關(guān)部門(mén)就節(jié)約了3.75億歐元，相當(dāng)于新建20所學(xué)校或3所醫(yī)院所需的財(cái)政預(yù)算。不過(guò)，節(jié)約開(kāi)支并非促使英國(guó)政府將監(jiān)獄部分地私有化的主要原因。歷史上，英國(guó)公立監(jiān)獄的條件曾經(jīng)如此之差，以至于人們希望私營(yíng)公司能使之得到改善，相比之下，所有實(shí)行私有化的英國(guó)監(jiān)獄都是新建的。對(duì)犯人進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查表明，大多數(shù)犯人喜歡私立監(jiān)獄，他們認(rèn)為私立監(jiān)獄的看守更尊重他們，更通情達(dá)理。

洛德姆格蘭奇私營(yíng)監(jiān)獄于1998年竣工，典獄長(zhǎng)彼得·賴(lài)特曾在公立監(jiān)獄擔(dān)任過(guò)7年典獄長(zhǎng)。不過(guò)，為人謹(jǐn)慎的賴(lài)特并不適應(yīng)公立監(jiān)獄的工作方式。他認(rèn)為，那里的管理模式陳舊，而且處處為難犯人。當(dāng)然，在洛德姆格蘭奇監(jiān)獄有時(shí)也需要政府官員出面。進(jìn)駐監(jiān)獄的3名國(guó)家督察員，時(shí)刻負(fù)責(zé)監(jiān)督這家私營(yíng)合同公司。

對(duì)謝爾科公司這樣的私營(yíng)監(jiān)獄運(yùn)營(yíng)商而言，監(jiān)獄的生意“既穩(wěn)定，又有利可圖”。盡管與政府合作的利潤(rùn)并不很豐厚，但通常達(dá)25年的合同有效期，使公司可以長(zhǎng)期得到現(xiàn)金收入。目前，每月月底，典獄長(zhǎng)賴(lài)特都能收到英國(guó)內(nèi)政部開(kāi)出的支票——為每個(gè)犯人支付2212歐元。

從1991年起，英國(guó)監(jiān)獄就開(kāi)始了私有化。目前139所監(jiān)獄中的10所由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)管理。進(jìn)一步私有化正在計(jì)劃當(dāng)中，因?yàn)橛?guó)政府在這方面取得了良好的經(jīng)驗(yàn)。但從負(fù)面觀(guān)察，盡管私營(yíng)監(jiān)獄的運(yùn)營(yíng)成本更低，但其犯人越獄率、自殺率和斗毆事件的數(shù)量也與公立監(jiān)獄持平。目前，英國(guó)的監(jiān)獄運(yùn)營(yíng)商要承擔(dān)從修建監(jiān)獄、籌措經(jīng)費(fèi)，到關(guān)押和懲戒犯人的全部任務(wù)。僅謝爾科公司就經(jīng)營(yíng)著5所監(jiān)獄。現(xiàn)在，這家公司的業(yè)務(wù)甚至擴(kuò)展到了德國(guó)——將于2006年初竣工的德國(guó)黑森州欣費(fèi)爾德監(jiān)獄，將成為德國(guó)首家部分私有化的監(jiān)獄。黑森州監(jiān)獄的公私合營(yíng)模式開(kāi)創(chuàng)了先河，德國(guó)其他聯(lián)邦州對(duì)此也大有興趣。據(jù)悉，柏林也在考慮與私營(yíng)公司合作開(kāi)辦監(jiān)獄。⑩

從上述的事例中，我們不難發(fā)現(xiàn)，私營(yíng)監(jiān)獄的制度設(shè)計(jì)是一種典型的軟法之治，這種制度的實(shí)施結(jié)果，充分實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新的預(yù)期目的：首先，滿(mǎn)足了因?yàn)榉缸锫噬仙龑?dǎo)致對(duì)監(jiān)獄設(shè)施的社會(huì)需求增加；其次，政府向私人購(gòu)買(mǎi)監(jiān)獄功能的財(cái)政支出低于政府直接投資，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；第三，因?yàn)樗綘I(yíng)監(jiān)獄的開(kāi)放性，避免了社會(huì)大眾對(duì)政府財(cái)政支出效益的懷疑和不信任；第四，私營(yíng)監(jiān)獄完全可以實(shí)現(xiàn)與國(guó)家監(jiān)獄相同的作用，即使有副作用也未超出可以接受的限度；第五，私營(yíng)監(jiān)獄的管理比國(guó)有監(jiān)獄更加人性化，有效地降低了犯人的對(duì)抗情緒，有益感化和教育；第六，私營(yíng)監(jiān)獄的股票可以上市吸收社會(huì)投資；第七，有效克服了國(guó)有監(jiān)獄在管理上的相關(guān)弊病；最后，完成了公眾參與政治和法律過(guò)程的價(jià)值目標(biāo)。因此，可以說(shuō)，私營(yíng)監(jiān)獄在美國(guó)和英國(guó)的成功實(shí)踐，表明這種新興制度實(shí)現(xiàn)了塞爾茲尼克和諾內(nèi)特所設(shè)想的法制改革目標(biāo)：通過(guò)民間自治和民主參與的強(qiáng)化來(lái)保證法制適應(yīng)社會(huì)需求的彈性。

四、對(duì)我國(guó)軟法之治的思考

雖然，我國(guó)的國(guó)情和社會(huì)轉(zhuǎn)變與美國(guó)和英國(guó)的情形有所不同，比如我們無(wú)法設(shè)想在中國(guó)建立私營(yíng)監(jiān)獄制度，但是，塞爾茲尼克和諾內(nèi)特所描述的回應(yīng)型法和軟性法治對(duì)于我國(guó)是具有重大的借鑒意義的。

首先，我國(guó)的依法治國(guó)國(guó)策和建設(shè)政治文明的號(hào)召，本身就包含著鼓勵(lì)和支持民眾參與的思想內(nèi)涵。1997年9月，黨的十五大報(bào)告確立了“依法治國(guó)”的法制目標(biāo)。報(bào)告指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。2002年11月，黨的十六大報(bào)告又提出了“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與”的政治目標(biāo)。以上的思想和方針，構(gòu)成了在我國(guó)實(shí)行軟法之治的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)和理論指南。

其次，在目前的轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期，為回應(yīng)社會(huì)變動(dòng)對(duì)法制的需求變化，在事實(shí)上出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的軟法律現(xiàn)象，例如仲裁委員會(huì)的民間化改組、行政領(lǐng)域內(nèi)的委托執(zhí)法現(xiàn)象的大量存在、行政指導(dǎo)制度的建立、民間調(diào)解組織和功能的制度化、在私法領(lǐng)域內(nèi)大量出現(xiàn)的政府合同范本等等。這些軟性法治實(shí)踐都為我們繼續(xù)擴(kuò)大軟法之治提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

第三、在社會(huì)組織和公民中蘊(yùn)藏著巨大的政治參與和法治參與的要求和能量。自2000年《立法法》頒布至2004年底，全國(guó)已有24個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)共對(duì)39件地方性法規(guī)草案舉行過(guò)38次立法聽(tīng)證會(huì)。立法聽(tīng)證的內(nèi)容涵蓋了市場(chǎng)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境資源保護(hù)、城市公用設(shè)施建設(shè)、拆遷管理和見(jiàn)義勇為等諸多方面。2005年9月27日，全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)舉行關(guān)于個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證會(huì)。這是全國(guó)人大常委會(huì)立法中首次舉行立法聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)全程公開(kāi)，媒體廣泛報(bào)道，引起全國(guó)公眾的高度關(guān)注。舉行立法聽(tīng)證會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，充分發(fā)揚(yáng)民主，增加立法工作透明度，提高立法質(zhì)量的重大舉措，也是滿(mǎn)足公眾政治要求和融化政治能量的重要方式。

但是，總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)社會(huì)變動(dòng)對(duì)法制需求急劇增大和民眾對(duì)法制參與程度及水平低下的局面并未得到任何實(shí)質(zhì)性的改變，其主要的原因是：首先，公民有序政治參與的渠道設(shè)置過(guò)于狹窄，對(duì)政治僅有象征意義上的參與而沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的參與，而且參與的實(shí)際效能也比較低下。例如，按照目前體制，所謂公民有序的政治參與，僅限于基層人大代表選舉、公民旁聽(tīng)基層人大會(huì)議、公民參加立法聽(tīng)證、信訪(fǎng)和政府信息公開(kāi)等低級(jí)層次的法治活動(dòng)，而較高層次的軟法之治實(shí)際上是不存在的，尤其是幾乎所有重大的制度性權(quán)能依然處在國(guó)家政治力量的完全壟斷之下。其次，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的加劇和社會(huì)問(wèn)題的增多，政府和民眾以及輿論均片面地認(rèn)為這些社會(huì)矛盾和問(wèn)題的出現(xiàn)，僅僅只是因?yàn)榉ㄖ茍?zhí)行力度不夠、政府管理失職的原因所致，嚴(yán)重地忽視了法制開(kāi)放程度不足和公眾法治手段嚴(yán)重欠缺的問(wèn)題。例如，本文開(kāi)頭的事例一和事例二中，作者為解決社會(huì)問(wèn)題所設(shè)想的解決方法就都存在著嚴(yán)重的“政府依賴(lài)”傾向。在事例一中，作者忽略了企業(yè)工會(huì)、婦聯(lián)、勞動(dòng)仲裁委員會(huì)等組織的固有功能發(fā)揮，也輕視了勞動(dòng)法所規(guī)定的集體勞動(dòng)合同機(jī)制的作用發(fā)揮，只是簡(jiǎn)單而浮淺地要求政府加大執(zhí)法力度，讓“軟法律”真正硬起來(lái)。而在事例二當(dāng)中，作者只是異想天開(kāi)地設(shè)想在現(xiàn)有體制下建立對(duì)政府的不信任表決制度，卻忽視了兩個(gè)重要的法律制度（社會(huì)組織或者民眾對(duì)政府行政不作為的公益訴訟制度、政府財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)常性公告制度）的建構(gòu)和設(shè)計(jì)。第三、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和政府事權(quán)過(guò)多構(gòu)成了我國(guó)政府管理和法制建設(shè)的多重悖論：一方面是社會(huì)動(dòng)蕩導(dǎo)致政府權(quán)力的迅猛增長(zhǎng)，一方面是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的既定政策導(dǎo)致政府人力資源缺乏無(wú)法有效進(jìn)行依法管理；一方面是社會(huì)對(duì)政府管理期待和訴求的迅猛增長(zhǎng)，一方面是法治國(guó)家和程序正義所導(dǎo)致的政府和法制的效率低下；一方面是放權(quán)導(dǎo)致自治型法增多，一方面是部門(mén)、行業(yè)、地區(qū)的法治自我保護(hù)主義嚴(yán)重導(dǎo)致中央政府權(quán)威性下降等等。第四、中國(guó)政治的精英化趨勢(shì)導(dǎo)致可利用的民眾法治資源嚴(yán)重被冷落，基層政治協(xié)商制度無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。因此，我們必須根據(jù)社會(huì)變動(dòng)對(duì)法制的需求重新設(shè)計(jì)和改變法制的布局與發(fā)展方向。

基本設(shè)想——簡(jiǎn)短的結(jié)論

塞爾茲尼克和諾內(nèi)特指出，在考慮社會(huì)變革與法制的關(guān)系以及如何糾正有法不依的偏向等問(wèn)題時(shí)，關(guān)于法制改革的方向可以采取兩種政策：一種是激進(jìn)的或者風(fēng)險(xiǎn)大的做法，即為了樹(shù)立法制的威信而形成開(kāi)放的體系，容許民眾參與和批評(píng)法律，在涉及公共政策的問(wèn)題上對(duì)法律和政治決定不進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。另一種是穩(wěn)健的或者風(fēng)險(xiǎn)小的做法，強(qiáng)調(diào)法律自身的價(jià)值和守法的絕對(duì)性，主張法律完全獨(dú)立于政治，變法只能通過(guò)既定的政治渠道去進(jìn)行。⑾對(duì)照我國(guó)自1992年實(shí)行分稅制度以來(lái)的法制建設(shè)，我們無(wú)疑是選擇了風(fēng)險(xiǎn)較小的做法。但是，十幾年以來(lái)，這種風(fēng)險(xiǎn)較小的做法不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)我們預(yù)設(shè)的法治價(jià)值，反而導(dǎo)致了民主與法治力量的衰退和政府對(duì)公權(quán)壟斷的增強(qiáng)，這導(dǎo)致了中國(guó)政治社會(huì)與市民社會(huì)和農(nóng)民社會(huì)三者之間的緊張關(guān)系。雖然，政府的改革動(dòng)機(jī)雖然是完全正當(dāng)?shù)暮头系赖碌模珔s在不知不覺(jué)的情況下了導(dǎo)致了壓制型法律衰退和自治型法律增強(qiáng)的種種弊端，其中中央和地方制度的激烈碰撞和摩擦也嚴(yán)重地消解了中央政府的民主建設(shè)和法治努力。面對(duì)如此局面，我們必須盡快調(diào)整關(guān)于法制的政策導(dǎo)向，從比較保守的穩(wěn)健做法轉(zhuǎn)向比較激進(jìn)的政策導(dǎo)向，將原有的二元法治格局打破，建立以軟法之治為核心內(nèi)容的三元法治格局，在這樣的格局中，首先，中央政府的壓制型法律依然維持其對(duì)社會(huì)變動(dòng)的能動(dòng)性，這是保證法制統(tǒng)一和政令暢通的必須；其次，開(kāi)放地方政府、各級(jí)法院、政府各管理部門(mén)的自治型法律，準(zhǔn)許社會(huì)組織、民眾參與到這些自治型法律的執(zhí)行與實(shí)現(xiàn)過(guò)程中去，逐漸形成地方性法律格局中自治型法律和軟法律的競(jìng)爭(zhēng)局面；第三，在公眾對(duì)法律問(wèn)題的理解能力和認(rèn)知能力比較成熟的領(lǐng)域，例如在地方法規(guī)與部門(mén)規(guī)章制定、民主理財(cái)、拆遷和征地、消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)、勞工與福利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、教育、律師管理和公證等領(lǐng)域?qū)嵤└叨鹊墓駞⑴c，把制度權(quán)能交給人民，造成軟性法治的優(yōu)勢(shì)地位，政府只起督察作用和糾錯(cuò)職能，真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、公民有序參與政治、規(guī)避政治動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)、降低政治成本、實(shí)現(xiàn)政治文明的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。

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①尹衛(wèi)國(guó).讓“軟法律”硬起來(lái)[EB\OL].中國(guó)網(wǎng)2005年11月8日，/chinese/funv/1023535.htm.訪(fǎng)問(wèn)日期：2006年1月31日。

②文傳志.修訂《義務(wù)教育法》應(yīng)回答什么？[EB\OL].國(guó)際在線(xiàn)網(wǎng)2005-08-2216:40:36，/3821/2005/08/22/116@669658.htm.訪(fǎng)問(wèn)日期：2006年1月31日。

③菲利普·塞爾茲尼克(Philip.Selznick,1919～)，美國(guó)加利福尼亞大學(xué)伯克利分校法律與社會(huì)學(xué)教授。

④季衛(wèi)東.社會(huì)變革的法律模式(代譯序)[A].載[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)[M].張志銘譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1994.第II-III頁(yè)。

⑤王健.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期“群體性突發(fā)事件”問(wèn)題研究[EB\OL].中國(guó)法學(xué)網(wǎng)2005-7-15，/forum/shownews.asp?id=12，訪(fǎng)問(wèn)日期：2006年1月31日。

⑥據(jù)最高人民法院有關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2004年，全國(guó)各級(jí)人民法院判決生效的未成年人犯罪人數(shù)平均每年上升14．18％，今年1～7月，比去年同期上升了23．96％。其中在生效判決中判處5年以上有期徒刑的，比去年同期上升了19．94％。（/MYGOV/148058058247897088/20050926/51347.html）據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來(lái)北京地區(qū)外來(lái)人口犯罪有持續(xù)上升的趨勢(shì)。1990年抓獲各類(lèi)外地犯罪分子占全市抓獲犯罪分子總數(shù)的22.5%；1991年占30%；1992年占37.6%；1993年占43%；1994年占45.1%；1995年占49.4%；1996年占54.3%；平均每年以5.3個(gè)百分點(diǎn)遞增。1997年雖經(jīng)過(guò)持續(xù)不斷的打擊整治，外來(lái)犯罪人所占比例仍達(dá)到53.9%，在一些外來(lái)人口聚居地區(qū)和繁華復(fù)雜場(chǎng)所，外來(lái)人口犯罪比例高達(dá)70—80%，個(gè)別地區(qū)達(dá)90%以上。（黃京平/xingfaxue/xingfaxue/sphuanjingpingyufang.htm）

⑦[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)[M].張志銘譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1994.第II頁(yè)

⑧[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)[M].張志銘譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1994.第129-132頁(yè)

⑨文一.美國(guó)私營(yíng)監(jiān)獄生意火爆[N].國(guó)際金融報(bào).2002-03-01（05）.

⑩王勍.探訪(fǎng)令囚犯受寵若驚的英國(guó)“私營(yíng)監(jiān)獄”[N].國(guó)際金融報(bào).2005年02月01日.

⑾[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)[M].張志銘譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1994.第IV頁(yè)

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