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私人檔案是指私人或私人組織在私務活動中形成的和通過合法途徑所取得的檔案。隨著私人檔案在國家全部檔案中所占比重的快速上升,對其中具有國家和社會保存價值的私人檔案的管理已愈益引起人們的重視,并提至管理日程。在加強相關法制建設,并通過一些強制行政方式如行政監督、行政處罰等來推行的同時,還要注意非強制性行政方式在其中的運用。這方面主要就是指檔案行政指導。檔案行政指導是指國家檔案行政管理部門依據黨的路線、方針、政策和檔案法律法規,對所轄范圍內的檔案事務,通過采取非強制手段,在行政相對人的同意或協助下,指導相對人為或不為一定行為,從而實現一定檔案行政目的的檔案行政行為。檔案行政指導在檔案工作中的體現主要是業務指導。之所以使用“行政指導”而不采用常用的“業務指導”,在于檔案行政指導的主體是檔案行政管理部門,而實施業務指導的不僅有檔案行政管理部門,依據《檔案法》第七條的規定,機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構對所屬機構的檔案工作同樣有指導的權力和職責,這也是考慮到更多地從行政層面上來考察。

一、檔案行政指導對私人檔案管理的意義

這是由私人檔案管理的特殊性和管理現狀決定的。具體而言,有如下幾方面意義:

1.檔案行政指導的積極性可彌補私人檔案管理中的法律缺憾隨著所有制的多元化,《檔案法》也以法律條文的形式將檔案所有權的多元化確定下來。部分私人檔案作為法定檔案的一個部分,其管理在檔案法規中也有所規定。但是相對于復雜的且處于動態形成與流轉的私人檔案現狀而言,相關法規仍有待建設,諸如私人檔案的法定含義及法律責任、相關的制度建設與權益保護等問題。但是法律法規的制定是個嚴肅慎重的過程,其完善也有待時日,在法學界就有“立法文件永遠落后于社會生活”一說。而在私人檔案管理中存在法律空白和法律低效地帶的情況下,檔案行政指導體現了積極行政的精神,可以及時靈活地予以調整,彌補法律手段的不足。此外,它也可使檔案行政管理部門在私人檔案管理的實際操作過程中發現問題,探索經驗,從而為法規的制定與完善提供有益的實踐依據。

2.檔案行政指導的非強制性體現了私人檔案管理中的權益保障檔案行政指導多采用如示范、引導、敦促、建議等柔性的非強制性形式,行政相對人有自主抉擇的權力。有時雖然已有可以做出行政命令行為的情況如強制代管等,可先以檔案行政指導的方式進行調整,如予以告誡等,這比刻板地徑行采用強制性措施的效果可能會更好。這樣也有利于私人檔案所有者的權益保護,從而排除抵觸情緒,消除摩擦和沖突,取得私人和私人組織的自覺合作。而且很多私人檔案所有者缺乏相應的檔案管理知識與保管條件,也需要一定的指導?；诖?甚至可以發展一種增進雙方溝通與合作的良好行政關系,這對于雙方都有積極的意義。特別是行政領域也逐漸關注人文精神,開始從命令到服務行政觀念的轉變。檔案行政指導以其民主性、柔和性較大程度地代表了服務與合作、信任與溝通這一行政領域新的人文精神,這點對于強化人本管理的私人檔案管理也有著重要意義,從而真正實現對人的尊重與激勵。

3.檔案行政指導的靈活性符合私人檔案管理中的效能原則檔案行政指導有多種方法,如會議與文獻指導、咨詢與示范指導、集中與個別指導等,還有各種方式如通知、建議、勸告、鼓勵等,操作程序簡便,能及時靈活處置相關檔案事務,不直接產生法律后果,可以避免因行政責任而引起的法律糾紛與行政訴訟,實現了行政成本的節省。而且私人檔案管理涉及因素復雜,管理難度大,行政指導的靈活性優勢在這方面顯露無遺,從而實現有效靈活的調控,將微觀管理引到一個健康有序的發展軌道上來,這在某種意義上也就達到了私人檔案宏觀管理的目的,實現了行政效率的提高。

二、檔案行政指導在私人檔案管理中的具體運用

從上述檔案行政指導對私人檔案管理的意義可以看出,它在私人檔案管理中是大有可為之地的。它從作用上又可以分為規制性指導、授益性指導和調整性指導三類。規制性指導是指為了維護和增進公共利益,對違反檔案法規的行為加以規范和制約的指導。授益性指導是指以幫助和促進相對人自身利益和檔案工作的發展而進行的指導。調整性指導是調整相互對立的當事人之間利益關系的指導。這三類指導形式在私人檔案管理的不同方面有各自側重和結合的地方。它們在私人檔案管理中的運用具體體現在以下幾方面:

1.對私人檔案微觀管理的指導這包括對私人檔案的形成、整理、保管、流轉等各方面。在形成方面,應有意識地引導、勸告、說服一些私人或私人組織加強對所形成檔案的重視,其中尤其要克服私人或私人組織中存在的短期行為,以免造成有價值檔案的流失;在整理方面,應針對私人檔案形式多樣、不規范現象突出的情況進行建議、引導與示范,可制發相關規范和標準以供參考;在保管方面,可借鑒國外經驗開展建議幫助制度,向私人檔案所有者包括私人、私人組織提出技術或經濟上的意見、建議和幫助,如澳大利亞就規定公共檔案館長可以以書面通知的形式對他認為必須保存的檔案提出安全保管的意見。此外,由于私人檔案意識的增強,我國私人檔案館有增多的趨勢,對私人檔案館的指導也應成為檔案行政管理部門的一個工作方面。如芬蘭、意大利就以法律的形式做出以下規定“根據私人檔案館向研究界的開放情況,由國家提供財政幫助用以保護這些私人檔案。”①;在流轉方面,可通過建議、勸告、協商、鼓勵、表彰等方式確認相關的權利與義務,消除私人檔案所有者的顧慮,促使其向國家檔案館捐贈、寄存、代管、出售私人檔案,并通過規勸、告誡、勸阻等方式避免私人檔案的非法買賣與流動。

2.對私人檔案申報登記的指導私人檔案管理中應考慮逐步建立檔案的申報登記制度,這可以確保法定檔案的完整與安全,這也是對其保管、流轉等方面進行針對性監控的重要條件。國外諸多國家包括發達國家與發展中國家,如法國、意大利、斯里蘭卡、黎巴嫩等都規定了私人檔案的申報登記制度。我國目前已有一些地方將屬于非國家所有的“對國家和社會有保存價值的”檔案,也即部分私人檔案列入了檔案行政管理部門的監管范圍,要求依法予以登記。如《上海市檔案條例》就有相關規定,它通過有關部門提供信息,通知保管屬于重點收集和保管的檔案的法人、其他組織或者個人,自接到通知之日起六十日內向檔案行政管理部門登記,檔案行政管理部門接受登記后,應當將登記認定情況通知相關的檔案館和檔案保管者。在這一過程中尤其要充分利用行政指導的勸告、建議、鼓勵、告誡等方式引導所有者依法登記,在登記前及時將登記手續通知檔案所有者,并可考慮對經過登記的檔案,國家可提供相關的代管、咨詢等服務,確保相關權益,從而以一定的利益誘導來激勵所有者對這一制度的切實執行。

3.對檔案館接受寄存、捐贈、出售私人檔案的指導《檔案法》賦予了國家檔案館在私人檔案流向中的優勢地位,因而對檔案館的檔案行政指導成為私人檔案管理中不可或缺的一環。具體可在兩方面發揮作用:一是可對檔案館接受寄存、捐贈、征集、購買、復制、利用私人檔案等方面的檔案事務,進行政策法規、方式方法的指導;二是可以發揮檔案行政指導的協調規范作用,就當事雙方的利益問題進行協商,諸如私人檔案價值的判定及所有者的各種權益保護包括所有權、利用權、隱私權、知識產權等。這也可以應用到對檔案中介機構相關業務的指導方面,如私人檔案的寄存、代管等。

4.對下級檔案行政管理部門進行私人檔案管理時的指導檔案行政管理部門實行的是分級管理,上級檔案行政部門對下級檔案行政部門開展關于私人檔案的管理活動時,也需要進行必要的指導。這主要是對涉及私人檔案管理的各項職能工作的指導,如對下級檔案行政部門和人員在私人檔案的組織協調、調查研究、監督和指導等方面進行指導,明確指導、監督的對象、依據與方法,以確保相關的檔案行政行為符合法治原則。此外,還可通過總結經驗、進行培訓、召開會議、典型示范等方式,提高檔案行政人員在私人檔案這一涉及私人利益眾多的復雜管理領域的業務能力。

三、在私人檔案管理中實施檔案行政指導應注意的問題

檔案行政指導盡管在私人檔案管理中具有應用面廣,運用及時靈活等優勢,但作為一種行政權力同樣是不能濫用的,必須遵循一定的原則和要求,以確保其實施的有效性。也惟其如此,檔案行政指導才能發揮其真正的作用和意義。具體需要注意以下幾方面問題:

1.要完善檔案行政指導相關制度目前主要應考慮完善三方面制度:一是檔案行政信息、告示制度。這方面可考慮將檔案行政指導所依據的政策法規公開化,強化信息服務功能,并將指導的相關程序、內容、規范、標準等科學化、條文化,這也可實現相對人的監督。如2000年成都市檔案局就與市工商局聯合印發了《成都市私營(民營)企業檔案管理暫行辦法》,內容涵蓋了相關管理體制與職責、文件材料的歸檔與要求、檔案的管理與開發利用等方面。此外,還可考慮在召開檔案工作相關會議時邀請私人和私人組織參加,這也更符合民主自愿原則。二是檔案行政協調制度,通過與其他部門的配合來增強指導力度。如安徽省蕪湖市就建立了市非國有企業檔案工作聯席會議制度,成員由工商局、工商聯和檔案局組成。三是行政獎勵制度。檔案行政指導本身就要求有一定的利益誘導機制為前提。在私人檔案管理過程中,也要充分利用獎勵表彰(包括精神上和物質上的雙重獎勵)對人的激勵作用?！稒n案法》及實施辦法就將向國家檔案館捐贈重要或珍貴檔案作為一種獎勵條件。此外,還可以通過對私人檔案工作進行如目標考評、職稱評定等來調動相對人的積極性。

2.檔案行政指導要有針對性,注重指導實效這是形成私人檔案管理工作良性互動局面的保證。而且用指導的實例作為示范,更容易收到指導實效。主要有兩方面要求:一是在指導對象的選擇方面,要求建立在充分的調查研究之上,有的放矢地進行,具體可考慮實行分類指導和重點指導。二是在指導方式方法的選擇方面。管理不僅是一門科學也是一門藝術,行政指導也是如此。由于私人檔案牽涉更多的是私人利益,而私人利益很多時候并不是主動與公共利益相一致的,實施中更要講求方式方法,而檔案行政指導本身靈活的方式方法也提供了多種選擇。超級秘書網

3.將行政指導與檔案執法監督結合起來運用由于兩者的實施主體相同,都是檔案行政管理部門,可謂是“政出一門”,而且實際工作中很多時候也是配合進行的。因而兩者的結合運用不僅是可行的,也是必要的。通過檔案行政指導可發現私人檔案中存在的與檔案法規相違背的問題,并先以行政指導的非強制性方式加以調整,再執行剛性的執法監督檢查,共同達到行政目標。同時也可以通過行政執法監督發現實際中需要檔案行政指導行為介入的各個方面,從而推動檔案行政指導的進行,此外,在這一過程中還可以實現對檔案行政指導的監督,防止將檔案行政指導異化為行政命令、行政處罰的情形。而這與強調國家對私人檔案適度干預的原則也是一致的。

4.注意行政成本效益原則相當長一段時間以來,在檔案工作實施達標升級的過程中,檔案行政部門對有關單位進行指導時,過于具體以至陷入瑣碎的事務中,影響了宏觀管理的進行。這對開展私人檔案管理中的檔案行政指導時也應當引以為戒,應逐漸弱化微觀管理,強化宏觀管理。要改革檔案行政指導模式,適當將事務性指導如私人檔案微觀管理中整理、鑒定、保管等方面的技術性事務外包給社會,交給檔案中介組織來做,從而實現行政效率的提高與行政成本的降低,而這也更符合政府“小機構、大社會”的行政改革方向。

參考文獻:

[1]中國檔案學會外國檔案學術委員會.文件與檔案管理規劃報告選編[M].檔案出版社.1990.246.

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[3]潘連根.國外私人檔案的管理及其啟示[J].浙江檔案,2000(7).