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一、中央人民政府成立與社會救濟（社會救助）行政體制肇建（1949—1954年）

1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府成立。10月21日，中央人民政府政務院宣告成立，下設30個部、會、院、署、行，其中負責管理社會救助事務的行政部門主要是內務部。內務部成立于1949年11月，全稱為“中央人民政府內務部”，成立之初主要負責的社會保障事務就是救災救濟等工作，內務部的內設機構包括六個，即辦公廳、干部司、民政司、社會司、地政司和優撫司，根據《中央人民政府內務部試行組織條例（草案）》的規定，其中社會司主管的業務包括“社會福利，游民改造，社團和宗教團體的登記，公葬公墓，人民褒揚獎勵，移民，社會救濟等”［1］，實際上是一個負責管理社會救濟、社會福利等業務的內設綜合性行政機構。1950年7月召開的第一次全國民政會議將救災確定為內務部的工作重點之一。為了貫徹這次全國民政會議的精神，同時鑒于農村救災等工作任務的繁重，適應強化全國農村救災行政管理工作的需要，內務部于1953年8月在內設機構中開始增設了救濟司，主管農村地區的救災工作，同時調整了社會司的社會救濟行政管理職能，將其所管的社會福利和社會救濟工作中的農村部分以及移民工作劃歸救濟司，這是新中國成立后農村社會救濟與城市社會救濟分割管理之濫觴。1953年10月召開的第二次全國民政會議將救濟確定為內務部主管的業務之一。為了貫徹這次會議的精神，政務院于1954年2月發出了《關于民政部門與各有關部門的業務劃分問題的通知》，要求：麻瘋病人的收容與治療由衛生部門管理，麻瘋村的管理及生活困難的麻瘋病人的救濟由民政部門負責；精神病人的治療由衛生部門負責，已治好但無家可歸的精神病人由民政部門負責；民政部門領導的聾啞學校如系獨立設置并且為正規學校者交由教育部門接辦，原附屬在生產教養院內或以救濟為主的聾啞學校或班仍由民政部門負責；3歲以上的幼兒教育歸教育部門管理、3歲以下的托兒所交衛生部門管理，現由民政部門管理的私立托兒所、街道托兒站不再移交，機關托兒所由各機關自行管理（不得移交衛生或民政部門）；城市和農村的貧苦病人醫療費減免由民政部門分別在社會福利支出和農村救濟費中酌予補助。《通知》規范了民政部門與衛生部門、教育部門在社會救濟業務管理方面的分工問題。

二、國務院組建與社會救濟（社會救助）行政體制的調整（1954—1965年）

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》和《國務院組織法》。依照兩法的規定，原政務院改稱國務院，國務院成為中央人民政府，同時改革原有的政務院組織機構，中央人民政府內務部改為中華人民共和國內務部，由國務院領導。1954年底至1955年初召開的第三次全國民政會議確定了“以優撫、復員、救災、社會救濟為主要業務，并相應地做好其他民政工作”的民政工作方針。為了貫徹這一方針，內務部于1955年5月調整并加強了社會救濟行政管理職能。首先，社會司改名為城市救濟司，將原由社會司主管的婚姻、社團和禮俗等工作并入戶政司，民工動員工作并入民政司；其次，救濟司改名為農村救濟司，主管農村的自然災害救濟和農村的社會救濟。這樣，農村社會救濟與城市社會救濟的行政管理職權首次明確由內務部不同的內設機構行使，城鄉社會救助管理二元化的行政格局基本形成。1956年，根據游民改造任務和城市貧民移民、災區移民工作的需要，國務院重新核定了內務部的編制，主管社會救濟業務的內設機構包括農村救濟司、城市救濟司和游民改造司等三個。1958年3月，隨著移民工作移交給農墾部，游民改造司被取消。1958年8月，內務部根據國務院關于工作體制和財政體制決定的精神，將農村救濟司改為農村救濟福利司，將城市救濟司改為城市社會福利司。這次社會救濟行政管理機構調整第一次對社會救濟和社會福利行政管理職權作了明確的切割，具體標志就是在內設機構方面開始設置城市社會福利司，這表明城市社會行政管理的重心將由社會救濟開始轉向社會福利；同時，農村救濟司更名為農村救濟福利司，成為一個負責管理農村社會救濟和社會福利的綜合性機構，預示著對農村社會福利管理的強化。1959年7月召開的第五次全國民政會議確定，在民政部門的主要業務中，處于首要地位的是“優撫、復員安置、救災、社會救濟、社會福利和政府系統人事工作”。為了貫徹這次全國民政會議的精神，內務部再次調整了內設機構，在社會救濟行政管理機構的設置上，突出了社會救濟與社會福利并重的特色，具體而言就是將原來的農村救濟福利司調整為農村救濟社會福利司，將原來的城市社會福利司調整為城市救濟社會福利司。此后四年多時間里，這種社會救濟行政管理格局基本維持未變。到了1964年1月，經國務院批復同意，內務部的農村救濟社會福利司更名為農村救濟福利司，城市救濟社會福利司更名為城市社會福利司，從社會救濟行政機構的名稱來看，實際上重新回到了1959年以前的狀態。

三“、”與社會救濟（社會救助）行政體制的破壞（1966—1976年）

1966年5月開始的“”，使我國在政治、經濟和文化等各方面都遭受了嚴重的挫折和損失，社會救濟行政管理工作同樣未能幸免。“”期間的1968年到1970年，我國行政機關進行了一次非正常的精簡改革，各級“革命委員會”取代了各級黨和國家機構的權力機構，集黨、政、軍權于一身，實行高度的一元化領導，主管救災救濟及福利業務的內務部被撤銷。1968年12月，最高人民檢察院、最高人民法院和內務部的軍事代表聯合公安部領導小組向中央上報的《關于撤銷高檢院、內務部、內務辦三個單位，公安部、高法院留下少數人的請示報告》被批示同意。1969年1月，內務部正式被宣布撤銷，其主管的社會救助事務被分散到公安部、財政部、衛生部等幾個部門，其具體分工為：公安部接管收容遣送等工作，財政部接管救災、救濟、優撫和擁軍優屬等工作，衛生部接管盲人、聾啞人、麻風病人、精神病人的安置、教育和管理工作。

四、改革開放初期社會救濟（社會救助）行政體制的復建（1977—1984年）

“”結束后，我國進入了改革開放的新時期，社會救助工作也進入了新的發展時期。第五屆全國人民代表大會于1978年3月決定設立中華人民共和國民政部。當年5月民政部正式成立，其八個內設機構中專門負責社會救助行政管理工作的主要有農村社會救濟司和城市社會福利司，結束了“”期間全國社會救濟、社會福利事務無主管部門的局面。1980年，民政部內設機構調整為七個，其中農村社會救濟司、城市社會福利司等社會行政主管部門仍然延續了原有的格局。1982年3月，第五屆全國人大常委會通過了關于國務院機構改革問題的決議，我國改革開放后第一次行政體制改革正式啟動。按照國務院機構改革的部署，民政部于1982年向國務院報告了《民政部門的主要任務和職責范圍》，并就盲聾啞殘人員安置、精神病人收容、疏散下放的城鎮居民安置等社會行政事務提出了由其他部門分管或分別負責的建議。同年8月，民政部再次向國務院報送了修訂后的《民政部的主要任務和職責范圍》，提出民政部主管的事務包括優撫安置、救災救濟和社會福利等工作。11月，國務院批準了民政部機構的調整方案，內設機構調整為八個，其中農村社會救濟司、城市社會福利司等社會行政主管部門原封未動地保留了下來。在改革開放初期，社會行政管理體制與“”前相比較，除了新成立的民政部取代了原有內務部的職能之外，其他方面并未發生顯著的變化。就社會救助行政管理體制而言，城市社會福利司的設置從名稱到職能都恢復到了內務部時代的狀態，不過在農村社會救助行政管理方面，內務部時代的農村救濟福利司調整為農村社會救濟司，但這只是名稱的變更而已，其主管的業務基本上仍然延續了原內務部時代的職能。總體而言，這個時期社會救助行政管理體制很大程度上不過是在回復“”之前的建制。當然，農村社會救濟司與城市社會福利司兩個機構變與不變的背后也蘊涵著一些訊息，起碼有兩個方面值得注意：其一，社會行政重心在農村和城市有所不同，農村側重于社會救濟，而城市則著重于社會福利；其二，社會救濟與社會福利的行政體制將由長期的膠著狀態走向彼此分立。

五、統一社會保障管理機構與社會救濟（社會救助）行政體制的改革（1985—2002年）

1985年9月，黨的十二屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》（下文簡稱《“七五”建議》）首次使用“社會保障”一詞，并明確提出“：社會保障機構要把社會保險、社會福利、社會救濟工作統一管起來，制定規劃，綜合協調”［2］。這是新中國成立以來首次將建立統管“社會保險、社會福利、社會救濟工作”的行政機構確立為社會保障行政體制改革的目標。這一時期民政部門的社會行政管理職能得以強化。1988年7月，國務院審議并批準了民政部機構改革方案，確認民政部是國務院“負責社會行政管理”的職能部門，其主要職能包括通過管理社會行政事務推進社會行政管理的法制化，通過發展社會福利與社會保障事業推進公共福利事業的社會化等。為了加強民政部門的社會行政管理職能，民政部內設機構于1988年擴展為14個職能司（廳），其中，原有的農村社會救濟司調整為救災救濟司、原有的城市社會福利司調整為社會福利司。這次改革正式確立了社會救濟與社會福利的管理體制彼此分立的行政格局，同時“救災救濟司”之前不再冠以“農村”字樣意味著社會救濟行政不僅限于農村地區，城市同樣需要強化社會救濟管理，“社會福利司”之前不再冠以“城市”字樣意味著社會福利行政不限于城市，農村地區同樣需要加強社會福利管理。顯然，這將有利于統籌發展和科學管理城鄉的社會救濟和社會福利事業。1992年10月，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，同時提出了下決心用三年時間進行行政體制和機構改革，這是第一次面向市場經濟的政府機構改革。在這次政府機構改革之初，曾經“設想成立勞動與社會保障部，統一管理社會保障工作”［3］，后來卻因種種原因未能實現。根據八屆人大一次會議最終批準的國務院機構改革方案保留了民政部門的原有社會保障職能，并新增了管理農村社會保險的職能。因此，民政部的機構改革方案在考慮內設機構時，加強了社會救濟、社會福利等社會保障的宏觀管理機構，仍然保留救災救濟司作為主管全國社會救助事務的職能機構，保留社會福利司作為主管全國社會福利事務的職能機構。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出要“建立統一的社會保障管理機構”，但這次黨的全會沒有提出調整國務院機構設置的建議。直至五年后，第九屆全國人大一次會議于1998年3月審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，“建立統一的社會保障管理機構”才真正被提上了議事日程。這次機構改革中雖然組建了勞動和社會保障部，但并未成為一個“統一”的社會保障管理機構。根據第九屆人大一次會議批準的國務院機構改革方案，民政部除將農村社會養老保險職能交給勞動和社會保障部之外，保留了管理全國社會救助、社會福利等社會管理職能，其內設的社會救助行政管理機構主要包括救災救濟司和最低生活保障司，另外社會福利與社會事務司也分管部分社會救助業務，其具體分工為：救災救濟司負責管理災害救助、貧困救助與特殊救助及慈善事業等業務；最低生活保障司主管面向低收入階層的最低生活保障業務（由于1999年的《城市居民最低生活保障條例》僅僅面向城市居民，實際上長期以來它只是城市最低生活保障司），還負責組織和指導扶貧濟困等社會互助活動；社會福利與社會事務司負責管理老年人、孤兒、五保戶等特殊困難群體的救助及城市生活無著落的流浪乞討人員的救助管理。

六、大部制改革與社會救助行政體制的改革（2003—2009年）

黨的十七大首次明確提出了“大部制”的構想，即“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”的構想，以形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”［4］。社會保障“大部制”的構想實際上可以追溯到二十多年前的《“七五”建議》。在1993年國務院機構改革之初也曾有成立“勞動與社會保障部”之設想。延至1998年的國務院機構改革，醞釀多年的“勞動和社會保障部”終于掛牌成立，卻仍留下了名不副實的遺憾。2003年，在加入世貿組織的大背景下又開始了一場行政體制改革。但根據十屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案，這次改革的七項主要任務中并不包括社會保障管理體制改革［5］。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，標志著大部制改革正式啟動。社會保障“大部制”改革也再次提上議事日程，成為社會各界關注的焦點。但在這次行政管理體制改革中，有關社會保障“大部制”改革方案的初步設想也并非組建一個統管“社會保險、社會福利、社會救濟”的社會保障機構，而是仍然分散在構想中的“三個大部”之中：一是以勞動與社會保障部為基礎組建“勞動與社會福利部”，并入人事部、國家外國專家局等，并在其中設立住房建設保障司；二是以國家發改委為基礎組建“發展規劃與援助部”，并入民政部、國家民委、扶貧辦等及國土資源部規劃司、建設部規劃司等；三是以衛生部為基礎組建衛生保健部，并入國家中醫藥管理局的醫療機構管理職能、國家體育總局［6］。這被稱為社會保障大部制改革的“理想版”，而2008年3月正式出臺的國務院機構改革方案確定組建“人力資源和社會保障部”，被稱為社會保障大部制改革的“現實版”。新組建的人力資源和社會保障部雖然整合了人事部與勞動保障部，但并未成為一個統管“社會保險、社會福利、社會救濟”的“大”社會保障部。民政部的社會保障職能在這次大部制改革中雖然沒有被整合，但其內設機構也進行了比較大的調整，其中有關社會救助行政管理體制的調整主要表現在三個方面：一是將原最低生活保障司改為社會救助司，專司社會救助事務：二是將原社會福利與社會事務司一分為二，分別組建社會福利與慈善事業促進司和社會事務司；三是將原救災救濟司改為救災司，專司災害救助事務，原負責的慈善事業劃入了社會福利與慈善事業促進司，其他社會救助事務則劃入社會救助司。

至此，社會救助、災害救助、慈善事業等社會救助事務實際上被分別劃入了各司其職的三個主管機構。就民政部內設機構而言，確實基本形成了“權責一致、分工合理”的行政體制，這在新中國成立60年以來尚屬首次。結語自從《“七五”建議》確立了統一社會保障行政體制的改革目標以來，社會保障從概念性的術語變為政府機構的名稱（1998年勞動和社會保障部組建）用了13年的時間，而“統一”的社會保障機構作為一個概念性框架也已存在十年有余（其間歷經勞動和社會保障部的撤并以及人力資源和社會保障部的組建），但社會救助與社會保險分割管理的局面依然沒有改變，一個名副其實的“大社會保障部”也仍未建立起來。其實，社會保障機構“統一”之難，我們不能完全排除背后有部門間的利益博弈，但更主要的原因應該在于歷史遺留的客觀因素，即新中國成立以來社會救助一直由民政部門主管的歷史傳統，使得社會救助行政體制改革面臨著更強的路徑依賴。當然，社會救助行政管理與社會保險行政管理的不同特質（社會救助因全面體現政府的公共責任及直接以公共財政為經濟來源，世界各國政府對其介入程度之深、監管職責之強都遠遠超過社會保險），客觀上也使得社會救助和社會保險由不同部門行使行政管理職權具有相當的現實合理性。總起來說，在調整社會救助行政體制的未來進程中，可以分兩步走：第一步是在現實情況下，將民政部門內部應該歸屬社會救助司管理的業務整合進來，不斷充實社會救助司的職能，使其成為民政部門內部主管所有社會救助業務的唯一機構，并使之成為統一協調各類專項救助業務的職能部門。第二步是在將來時機成熟的時候，可以考慮將社會救助司提升為“社會救助局或者總局”［7］，作為民政部門一個綜合性社會救助行政管理機構。回顧新中國60年來社會救助行政體制的演進過程，現在有必要認真反思的問題是：對于社會救助行政體制改革來說，是否組織機構越“大”就越好？這樣的問題當然不會有絕對的答案，但在改革的目標設計上，通過精簡機構實行“大部制”固然重要，但比“大部制”更重要的是“公平地提供優質服務”。換句話說，“機構改革不僅要有減法法則、加法法則，也要有‘乘法法則’，即通過整合現有組織，達到行政最優化。比如，鼓勵組織學習，強化組織創新與成長的能力；進行適度的組織內部市場化，組織可以更輕松地處理復雜的問題；進行有創造力的革新，強化政府管理復雜網絡的能力”［8］。最后，也是最重要的，任何機構改革都必須置于“有令必行”的法制框架下來進行，借此實現機構變遷的“法治化”。社會救助行政體制改革當然也不例外，《社會救助法（草案）》目前已經完成了向社會公布和征求意見階段，預計不遠的將來就會公布實施，這對于將社會救助行政體制改革納入法治化軌道是一個良好的契機。