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土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，是不久前中國致公黨中央農(nóng)村問題考察團在浙江省感受最深的一點，也是當(dāng)前各界關(guān)注的焦點問題，為此，記者近日專程采訪了致公黨中央農(nóng)村考察團的重要成員，中科院中美環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究中心中方主席牛文元研究員。

牛文元研究員指出，土地流轉(zhuǎn)是中國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段后必然會產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新，它的出現(xiàn)，對于在現(xiàn)階段真正落實農(nóng)村土地承包制度，保證中央提出的“土地承包權(quán)30年不變”，具有現(xiàn)實的意義。不過，在一些條件并不具備的少數(shù)地區(qū)，絕不能強行推廣，必須尊重農(nóng)民的意愿。在已經(jīng)符合條件的的地區(qū)，則要大膽探索和實踐，并且小心地予以規(guī)范，以確保國家、集體和農(nóng)民的利益，保證農(nóng)村的穩(wěn)定。

◆土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展的必然產(chǎn)物

牛文元對記者說，根據(jù)研究，當(dāng)一個社會人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足式經(jīng)營土地為主，這種傳統(tǒng)方式的目標(biāo)實現(xiàn)只能是單純循環(huán)的自然經(jīng)濟。只有當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，農(nóng)村土地的商業(yè)運作和市場價值才能開始體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為土地擁有者有轉(zhuǎn)移土地的強烈意愿，而土地經(jīng)營者又有擴張規(guī)模的迫切需求，二者的共同作用和形成的市場推挽效應(yīng)，是土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)的根本動力。2000年浙江全省人均GDP已達13000元，按匯率計算每人平均相當(dāng)于150O美元，超過了世界銀行所規(guī)定的世界平均標(biāo)準(zhǔn)，具備了土地屬性從資源向資本轉(zhuǎn)化的宏觀基礎(chǔ)，因此農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的總體增強，已成為一種必然的趨勢。

1978年以來，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅持農(nóng)民的自主性生產(chǎn)，并且承諾3O年不變，其后又進一步完成了第二輪土地承包，穩(wěn)定了農(nóng)民的基本權(quán)益，適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的要求，使絕大多數(shù)農(nóng)民迅速脫貧致富，達到了小康型的標(biāo)準(zhǔn)。隨著整體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力要想進一步提高，就必須在社會主義市場經(jīng)濟的框架下，實行規(guī)模化生產(chǎn)、專業(yè)化生產(chǎn)和區(qū)域化生產(chǎn)，完善在更高層次上的社會分工，使農(nóng)村更快地走向富裕。這就是一些人通常所稱的農(nóng)業(yè)“第三次解放”或“第二次”。為此這就必然要求農(nóng)村進行積極的制度創(chuàng)新，以適應(yīng)新階段農(nóng)村發(fā)展的需要。根據(jù)浙江省的經(jīng)驗，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的形成和推行可能是解決農(nóng)村生產(chǎn)力進一步提高的最佳選擇。同時，浙江各地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善和成熟，也是在新時期農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。如浙江省紹興市，截止到200O年3月，大田流轉(zhuǎn)面積已近50萬畝，占全市總耕地面積的25％。其他如湖州市有19％、衡州市有11．3％、全省有將近8％的耕地面積，已經(jīng)參與了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，進入了市場化或準(zhǔn)市場化的運作機制，顯示出新形勢下土地流轉(zhuǎn)的生命力和農(nóng)村先進制度的蓬勃生機。

◆土地流轉(zhuǎn)不能刮風(fēng)須滿足五個條件

牛文元指出，土地流轉(zhuǎn)制度絕對不能靠行政力量強制推行，依據(jù)經(jīng)濟理論的分析和中國農(nóng)村的現(xiàn)實，在滿足宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)（人均GDP大于100O美元）的總體約束下，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的健康推行，還必須具備5個主要條件：l、農(nóng)村人口中的恩格爾系數(shù)應(yīng)在45％以下；2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會總產(chǎn)值中的比例小于10％；3、農(nóng)村經(jīng)濟中的非農(nóng)活動收入在75％以上；4、農(nóng)村勞動力人口中從事非農(nóng)勞動的數(shù)量大于50％；5、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟作物種植面積占總面積的30％以上。如果一個地區(qū)不能滿足以上標(biāo)準(zhǔn)，推行這種新型制度就可能遇到各種各樣的困難，既得不到農(nóng)民的自覺響應(yīng)，也達不到預(yù)想的經(jīng)濟效果，這在我國一些地方是有經(jīng)驗教訓(xùn)的。

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心是三權(quán)分離、自主自愿、市場契約和政府監(jiān)督。所謂三權(quán)分離是指土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的分離，同時，只有在嚴(yán)格保證土地所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，才能真正把土地屬性從資源順利地轉(zhuǎn)化為資本，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動起來，把土地存量盤活，從而取得規(guī)模效應(yīng)、集約效應(yīng)和市場效應(yīng)。衡量推行土地流轉(zhuǎn)制度的成功與否，要視能否使得農(nóng)民、政府和經(jīng)營者三者共同滿意、要視能否真正提高農(nóng)村生產(chǎn)力、要視能否不斷增加農(nóng)民收入為最終的檢驗。

浙江省從實際出發(fā)，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的推行方面，已經(jīng)探索出多種有效形式，如股份合作、反租倒包、委托轉(zhuǎn)包、季節(jié)性承租、土地交換、租賃經(jīng)營、土地整理后的升值分包等，并相應(yīng)地建立了有關(guān)中介機構(gòu)，在政府的監(jiān)控和指導(dǎo)下，以土地儲備中心、土地整理、土地信托中心和土地銀行等形式，為土地流轉(zhuǎn)進行多方面的服務(wù)，有力地推動了土地流轉(zhuǎn)制度的健康發(fā)展。這些為全國其他地區(qū)大規(guī)模實施土地流轉(zhuǎn)制度，積累了寶貴的經(jīng)驗。

◆有關(guān)法律法規(guī)建議盡快出臺

牛文元告訴記者，目前我國尚未有有關(guān)在保證土地承包權(quán)不變的情況下，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一的制度和法規(guī)，各地還在探索，雖說全國人大常委會在不久前對于《農(nóng)村土地承包法草案》進行了初審，草案中對于土地流轉(zhuǎn)作了一些規(guī)定，但是有關(guān)農(nóng)村土地承包法草案本身何時出臺尚未可知，最快也需要在10月底11月初，經(jīng)過全國人大常委會三審之后，而且，如何切實保護農(nóng)民的承包權(quán)不受侵犯、不在土地流轉(zhuǎn)過程中被變相剝奪，使土地承包權(quán)與土地經(jīng)營使用權(quán)真正分離，有關(guān)條款還需要研究。

為此，他提出建議說，首先，在滿足了條件的東部地區(qū)，要大膽探索土地流轉(zhuǎn)的合法的實現(xiàn)形式，并且予以規(guī)范，形成制度。

其次，應(yīng)該在政府領(lǐng)導(dǎo)下，認真整頓土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，充分維護農(nóng)民權(quán)益和經(jīng)營者權(quán)益，并對合理的社會契約進行普遍性規(guī)范。對于“確定所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”和“保證土地使用方向不變”作出明晰界定，對未來的市場風(fēng)險作出充分估計，特別注重提供全方位的法律保障和法律援助，有關(guān)部門和中介機構(gòu)要對社會契約的簽訂、執(zhí)行和正義認真負起監(jiān)督和裁決的責(zé)任。

其三，在市場經(jīng)濟條件下，在大力提高土地生產(chǎn)力的同時，對如何保持農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展和永續(xù)利用，防止掠奪性的開發(fā)和土地利用的短期行為，有可能為全國探索出一條可行之路。

其四，盡快完善和出臺有關(guān)法律規(guī)范。

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