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1存在的問題和困難

1．1地方政府性債務管理不夠規范

（1）政府性債務管理制度尚不健全。

尚未出臺綜合性的政府性債務管理制度、政府性債務風險預警制度、償債準備金制度等；尚未明確債務歸口管理部門，政府性債務舉借仍由相關部門和單位自主確定，多頭管理，對新增債務未進行有效控制和審批，債務規模缺乏有效控制，債務資金使用未得到有效監督管理。部分地方政府部門和機構以及全額撥款事業單位違規出具承諾函、寬慰函，違規以財政性收入、行政事業單位國有資產或其他方式提供直接或間接擔保。違規集資形成的債務時有發生。

（2）平臺公司經營不規范。

一是未嚴格按照國務院19號文件對融資平臺公司進行清理規范。二是部分融資平臺公司管理不規范。三是大部分都存在著工程超概算的問題，導致大部分工程拖欠工程款，形成政府性債務。

1．2債務總額大，債務償還包袱沉重

市級城投公司作為融資平臺，承擔著全市重點建設項目融資工作，自成立以來主要工作是市本級重點項目建設和作為政府融資平臺支持縣（區）域經濟發展，并無經營收入，無力支付貸款本息。但為維護政府信用和城投公司在資本市場的信用等級，確保市級開發性金融合作工作正常進行，以貸還貸和以貸還息總量大，矛盾后移。加之多數在建項目超預算及建設資金來源不足，造成項目資金缺口較大。在行業上主要表現為市政建設、交通運輸行業。

1．3融資成本增大，增加了償債壓力

通過融資租賃、回購（BT）、墊資施工、延期付款和集資等方式形成的政府性債務規模大、融資成本較高，增加了償債壓力。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。如回購資金空掛問題，城投公司在發行企業債券時，為滿足債券發行對發行人財務指標中主營業務收入及經營性現金流的要求，與市政府簽訂了BT回購協議。協議簽訂后，由于財政資金無法到位，城投公司形成巨額“長期應收款”掛賬，以此又帶來了資金空掛問題。

1．4資本結構不合理、公司治理結構薄弱

在資本結構中，特別是在以非貨幣資產出資存在問題較多，作為出資的相關實物及土地使用權大部分均未辦理財產權的轉移手續，而且還存在政府機關辦公設施等一些不能作為出資的非經營性資產。在公司治理結構方面，一方面，政府職能與國有資產出資人職能未能完全分開、企業依法獨立自主經營的權利受限；另一方面，縣級融資平臺公司基本未有完善的公司組織結構，未能合理設置公司戰略、薪酬與考核、內部控制及風險管理等內部職能機構。

1．5良性償債機制尚未形成

目前，債務資金投向主要用于城市基礎設施建設等公益性行業，公益性項目投資缺乏“造血功能”，償債資金來源單一。加之土地收益遲遲難以兌現，導致償債資金缺乏保障，增大了到期清償債務的風險。同時，沒有建立償債準備金制度，以自身盈利來償債的良性工作機制還在探索階段。究其原因：一是資產質量不高，抵御風險能力較弱。城投公司資產規模雖大，但多為公益性資產，缺乏經營性資產。二是融資渠道單一。依賴于銀行中長期貸款等負債方式，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續融資的順暢通道。三是缺乏持續經營模式。城投公司僅僅承擔了以投資項目為中心的融資及建設的全部職能，完全按照政府要求實施項目。因沒有賦予經營性資源，而缺乏經營動力和持續經營的運作模式。在實際運作過程中，缺乏自身造血功能和產出效益。

2審計建議

2．1加強政府性債務管理，提高政府性債務管理水平

要進一步樹立政府性債務的償債意識和風險意識，建立健全政府債務管理長效機制，加強對政府性債務的管理，提高對政府性債務的管理水平，實現舉借和發展的良性循環。一是要根據自己實際情況，建立科學合理的政府債務管理指標體系，明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，對所有債務實施全程監督，對政府性債務的總量、期限及結構進行認真研究分析，建立有效的控制措施。二是加強對政府性債務舉借和融資市場的研究和監控，有效的防止債務風險。三是政府性債務的融資和償債資金納入預算管理，保證財政預算管理的真實性、完整性，有效防范和化解政府性債務產生的財政風險。

2．2加強和完善政府性債務決策機制、監控預警機制

加強和完善政府性債務的決策機制。應建立統一的政府債務管理專門機構負責對政府性債務監督與管理，理順政府性債務管理體制和決策機制。要定期對政府性債務進行檢查監督，規范政府性債務的舉借、使用審批程序，嚴禁違反相關規定，嚴格控制基層單位舉借債務，按照誰決策，誰負責，誰受益，誰償還的原則，防止新增不良債務。

2．3加強對政府性債務的監督檢查

政府應建立領導負責制，嚴格考核，把政府債務管理工作作為日常重要工作來抓，積極采取可行措施，防范和化解債務風險。財政和項目主管部門要切實發揮職能作用，對地方政府性債務進行定期統計和動態監控，加強對政府性債務的事前、事中和事后監督，對資金和項目實行全程控制，禁止政府各部門單位直接舉借政府性債務。加強項目管理，嚴格遵守基本建設程序，遵守投標制度，加強竣工決算審計。計劃、財政、審計及監督檢查部門應加強協調與合作，嚴格項目的審批，加大對資金撥付使用的監督、檢查力度，對違反財經法規、浪費國家資財的行為從嚴懲處，確保專款專用。進一步深化經濟責任審計，把領導干部在任職期間的舉債、償債情況納入審計評價范圍，堅決杜絕影響縣域經濟發展的行為及盲目舉債造成不必要的損失浪費問題。

2．4規范健全地方融資行為，建立償債準備金制度

政府應建立政府性債務償還準備金制度，按照財政部門和貸款的要求，建立完善償還債務準備金制度，加大財政預算對償還債務準備金的投入力度，擴大償還債務準備金規模和范圍，使償還債務準備金達到相應規模和水平。另一方面努力增加財政收入，進一步優化支出結構，緩解財政支出壓力，壓縮一般支出，減少競爭性、經營性領域的財政支持，多渠道籌措資金。可嘗試從舉借項目和受益單位提取一定的資金，或從專項基金和土地凈收益中提取一定的還債準備金，并實施專戶管理，專項用于清償債務。

作者：徐云霞 單位：漢中市審計局