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【摘要】我國環境行政執法中存在諸多問題，運用環境行政調查研究與資料歸納的研究方法，對環境行政執法主體和環境行政執法依據中存在的問題分析研究，建議改革現行的環境管理體制，完善環境行政法規，以期進一步完善我國的環境法制建設。

【關鍵詞】環境行政法學行政執法研究

國家環保總局在2007年首次動用“區域限批”政策來懲罰嚴重違規的行政區域、行業和大型企業，即停止審批其境內或所屬的除循環經濟類項目外的所有項目，直到它們的違規項目徹底整改為止。這是環保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。從我國一系列對環境保護的行政手段來看，國家進一步加強對環境保護執法的力度，使環境保護的各項法律法規有效執行。

一、我國環境行政執法存在的問題

我國環境行政執法是加強環境行政執法力度是我國各項環保方針，政策貫徹實施的基礎。然而，我國環境行政執法的實踐中還存在一些障礙，降低了環保部門的行政執法能力，影響了我國環境保護法制建設的進程。

（一）環境行政執法依據中存在的問題

我國環境行政立法在有的重要領域尚無法可依，存在立法空白，立法步伐有待加快。在循環經濟、土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環境損害賠償和環境監測等方面，還沒有制定出法律或行政法規；在環境技術規范和標準體系上，也還存在著一定的規范空白。有的環境保護的法律原則性要求多，程序性規定少，缺乏可操作性。由于部門之間扯皮等原因，立法時對相當一部分條款不得不做了模糊處理，這就導致制定出來的某些法律既無大錯，亦無大用。

（二）環境行政執法管理主體中存在的問題

1．環境行政執法存在多頭管理現象

目前，我國在環境管理體制上存在著環境管理機構重復設置、環境管理職能交叉和矛盾等現象，且缺乏部門、區域有關環境行政主體的有效協調與連動機制，在日常執法工作中還沒有完全解決環境執法部門“單打獨斗”而社會有關各方參與、支持環境保護工作不力等問題，加之對環境行政執法的監督乏力，從而在很大程度上影響了執法力度。

2．公眾知情權實現乏力

環境的共享性決定了公眾不能被割裂在環境執法活動之外。我國政府做了許多努力推進環境信息公開，如每年全國環境公報，每月各個重要河流的水質狀況匯總等等。但這些所公布信息的范圍及內容還遠遠不夠。公眾所需的環境信息個人要求政府和企業提供環境方面的相關資料，相當困難。目前，缺少公眾與政府部門的信息互動和相關的規定。

3．“兩高一低”是環境執法的困境

環保執法中的“兩高一低”是指環保守法成本高，執法成本高，違法成本低。環保執法陷入了“排污—查處—罰款—繼續排污—繼續查處—繼續罰款—再繼續排污……”的怪圈中，執法不斷，罰款不斷，但排污不止，環保執法的真正目的難達。由此，奉行“破財消災”的環境破壞者，違法也違得“理直氣壯”；本應“理直氣壯”的律令、封條，執法也執得“氣短”，環境行政執法陷入困境。

二、我國環境行政執法問題的成因探究

我國環境行政執法問題的成因是多方面的，其既有客觀原因，又有主觀原因；既有外部原因，更有環境行政執法主體的內部原因。在環境行政管理領域，既存在環境行政執法難的問題，又存在環境行政執法水平不高等問題。

（一）環境行政執法依據的不完善

我國環境行政立法的具體情況，不論是實體性法律規定還是程序性法律規定均存在不同程度的立法缺位或空白。迄今為止在環境行政法主體、環境行政權及環境行政行為的有效規制、環境行政法律責任及其實現、環境行政糾紛的處理等重要的環境行政法制建設環節，其中程序性法律規定的稀缺表現的更為突出，不利于搞好環境行政工作。例如，現行立法對新的環境行政管理方法、手段等的規定缺位。

（二）環境行政管理主體不夠健全執法能力弱

1．環境行政管理部門職能缺乏協調

目前我國將環境保護職能與資源管理職能分別配置給了環境行政管理部門和資源管理部門，在實踐中環境保護部門在涉及資源開發與利用中的環境保護問題上往往難以有效協調其與資源管理部門的關系，不能很好行使環境保護職權，而資源管理部門又會因為偏重資源的開發利用而輕視環境保護工作，甚至有的地方還為了謀求短期內的經濟增長而放任或者支持對資源的破壞性利用，從而引發了新的、更加嚴重的環境問題。

2．公眾參與機制實際落實存在瑕疵

我國環境立法沒有規定公眾參與途徑、程序，沒有明確公眾的權利義務，使公眾無法參與。環境保護法第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。而我國現行環保法律中也缺乏環境公益訴訟機制。全國民間的環保組織也很少，尤其是在我國西部地區更是少得可憐，民眾參與環保組織意識不強。

3．“兩高一低”原因具體分析

“兩高一低”現象是由于在我國的環保法律法規中，對環保違法行為設定的處罰方式和措施不足以震懾違法者而出現的不合理現象。比如，對環境違法者一般只采取責令停工，并限期補辦手續。而我國法律只規定違法者在拒不補辦手續，拒不整改的情況下，才進行罰款。而環境污染罰款最高只有100萬元，一般在20萬元-5萬元之間、最低在1萬元以下。這樣的罰款數額對于那些實力雄厚的工程簡直毫發無傷，不能遏制環境違法行為的再次發生，在一定程度上還會縱容繼續實施破壞行為，產生惡性循環。

三、我國環境行政執法問題解決對策以及建議

環境行政執法問題的成因是多方面的，其既有客觀原因，又有主觀原因；既有外部原因，更有環境行政執法主體的內部原因。這需要我們在認真研究的基礎上，提出富有針對性的對策建議，通過環境行政執法的優化保障我國環境保護目標的實現，促進經濟社會與環境的和諧發展。

（一）完善我國環境行政立法體系及規定

建立和完善有關的環境行政立法，對搞好環境行政執法工作具有基礎性、前提性作用。首先環境行政立法必須與時俱進調整立法指導思想與立法目的，并以環境可持續發展為中心重構現行的環境資源立法體系。其次，要正確認識和處理環境行政管理與市場運行機制的關系，在相關立法中正確定位環境行政權，實現環境行政權設定及其運作的適度化、科學化。最后，完善環境行政管理主體的組織建設、體制改革以及權力運行機制方面的立法，明確因本位利益驅動而弱化生態環境保護的有關領導的法律責任，完善環境治理指標考核制度，在環境行政立法中明確確定政府培育公眾環境意識與環境法律意識的職責，并建立培育公眾環境意識與環境法律意識的法律制度等措施。

（二）科學化改革我國環境行政管理體制

環境行政管理體制不良是影響環境行政執法的關鍵性因素之一。為了克服環境保護與資源管理職能分離、政出多門、協調困難等諸多制度性缺陷，必須改革現行環境行政管理體制，將環境保護與資源管理交由一個統一的行政部門來管理，或者在建立統一環境資源管理體制尚有困難的情況下，在中央和地方設立具有高度權威性的環境保護領導、指導與協調機構，如中央環境保護委員會，統一協調環境與資源管理中的重大問題。對環境行政執法不作為、不嚴格依法作為甚至濫用環境行政執法權的執法主體及其責任人員，應根據不同情節以及行為后果等規定具體明確的責任，以此來有效阻斷對環境行政執法的非權力干預，保障環境行政執法的嚴肅性、公正性、有效性。

（三）建立以公眾利益為本位的公眾參與制度

我國環境立法都以公民義務為本位，這種形式限制了公眾參與環境保護的積極性，阻礙了環境保護的發展。從根本上改變注重保障行政機關權力而忽視公民利益的現象，對各級政府及其環境資源管理部門在環境保護中的職責，企業在環境資源保護方面的義務和權利，社會公眾在環境資源保護中的權利和義務等做出明確規定，特別是應當確認和保障包括環保組織在內的社會公眾在環境資源保護中的知情權、參與權以及通過司法等途徑獲得救濟的權利，擴大針對違反環境資源法的政府機構、企業事業單位、各人等而提起撤銷之訴，履行之訴等行政訴訟的原告資格，最大限度地運用政府和民眾在環境保護方面的力量。

四、結語

環境行政執法是我國環境保護法律法規和環境管理制度順利執行的重要保證。加強環境執法工作，順應了時代的發展和我國環境形勢變化的迫切要求，也是做好我國環保工作的保證。執法依據的不完善以及執法主體中出項的問題是環境行政執法面臨的突出問題，也是我國環境行政主體陷入困境的主要原因。我們要在認真研究的基礎上，提出富有針對性的對策建議，通過環境行政執法的優化保障我國環境保護目標的實現，促進經濟社會與環境的和諧發展。