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一、社會組織建設的發展之勢

從公共管理的視角審視我國現代社會的公共生活，為實現社會和諧穩定而存在的社會組織體系是一個開放且需要持續調整的管理系統，它的存在和發展過程體現為黨和政府通過各種調節機制或手段對社會成員或集團的行為進行約束，以此希望達成維持社會秩序穩定、保持社會和諧有序的治理目標。基于此，凡在公共實踐領域且具有服務于公共社會生活性質的部門，或是具有行使公權的能力和履行相應責任的社會組織，都可視為社會管理的主體組成部分，由此產生的社會管理主體構成可分為政治組織（政府）、經濟組織（企業）和社會組織。其中居于社會權力中心的管理主體是履行社會管理和公共服務職能的政府及其地方行政組織，它們對社會共同體的生活發揮著核心的經濟調節和市場監管的作用。而那些在社會管理中既“獨立”于政府，又因為追求某種公共利益目標且在公共領域發揮基礎性社會管理和服務作用的社會組織，例如中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會和社區成立的志愿服務組織、青年志愿者協會，以及“自然之友”、“綠家園志愿者”、救助兒童會等環保組織，他們作為“非政府組織”、“非營利組織”、“民間組織”的存在，主要協同政府一起處理和調節各種社會矛盾，參于社會公益政策制定和社會保障制度建設過程等等。其所開展的活動，事實上為改革開放以來經濟迅猛發展的中國社會提供了一種特殊的公共服務和管理創新。當下，在政府治理政策逐步放開和社會經濟快速發展的背景下，我國各類社會組織得以迅速生成和發展。據民政部公布的有關數據顯示：“截至2011年第二季度，全國依法登記的社會組織已達44.8萬個，其中社會團體24.6萬個，民辦非企業單位19.9萬個，基金會2311個”。[1]需要說明的是，這只是具有合法性的社會組織，其實我國現在還存在著大量的民間社會組織并沒有獲得合法存在資格，例如，“廣東省政協社法委的一份調研報告顯示，深圳市登記各類社會組織4110個，但實際上約有3萬多個，登記管理的只占現有的10%。這意味著九成社會組織沒有到深圳市民間組織管理局進行登記注冊。中央編譯局副局長、北京大學中國政府創新研究中心主任俞可平也認為，在中國至少有300萬未登記的社會組織，近九成民間組織處于‘非法狀態’。”[2]我國的社會組織近年來之所以形成涌動之勢和尋求合法化存在的呼聲甚高，究其原因可作下述概括：

（一）多元主體維護權益的需要

自我國政府實行改革開放政策以來，社會公眾的積極性得以充分調動，勞動生產效率得以極大提高，社會財富得以迅速增長，隨之而來的是社會結構開始分化，在農村和城市先后涌現出大量的游離于傳統單位組織體系之外的多元利益主體。同時經濟社會發展過程中所出現的利益分配不均衡，事實上催生出許多弱勢群體并由此產生對社會公平性的質疑，而當他們意識到依靠單一個體在社會中爭取權益的力量顯得薄弱甚至是微不足道時，就會關注并積極參與社會組織的建設，這意味著現實社會對社會組織“這種需求的實質在于，用民間社會自己的力量來協調自己的行為”。［3］21而從我國政府進行社會治理的角度看，面對當下存在的日益紛繁復雜的社會矛盾，處在“多頭管理”狀態的政府及其治理機構已經意識到光靠政府自身的力量，運用傳統的“政府包辦”的社會管理手段來調整現存的社會群體利益關系已力不從心，而多元化的社會組織在社會公共管理方面卻有著政府不可比擬的優勢，能夠充分發揮自身所具有的社會交融黏合劑、社會矛盾稀釋劑、社會沖突緩沖劑的作用。“相比黨委、政府，社會組織有小巧的身段，敏銳的觸角，專業的技術手段、專門的服務方法，能成為政府管理服務手段的一個很重要的補充和延伸”。[4]承擔起許多政府和個人無法、無暇、無力去做的解決公共事務的責任。特別是在經濟領域，由于社會組織可以協助政府有效地在利益群體之間進行溝通以維護市場與社會秩序，合理進行利益和訴求整合以防止社會矛盾擴大，從而在減少政府的社會管理成本、提高管理社會的能力方面起到重要作用，由此成為社會管理的現實需要。

（二）社會管理體制改革的需求

當下我國社會組織的發育和成長是基于社會管理體制改革中公共領域的擴展和公共服務需求的提升而形成的。眾所周知，我國傳統計劃經濟管理體制下的社會管理是黨和政府包攬一切、高度一元化、政社不分的“全能管理”。而如今，借鑒國際社會公共管理的經驗和適應我國社會管理形勢發展的需要，政府選擇確立的是要建立一個“小政府、大社會”模式，政府行政功能與社會自治功能互補,政府管理力量與社會調節力量互動的管理體制。這在客觀上要求政府必須實現由“全能政府”向“有限政府”，社會管理主體從單一政府向多元組織主體的轉變。這在客觀上需要作為具有服務于社會公益事業能力和具有承擔公共服務職能的社會組織承接以往由政府包攬的部分職責，從而實現調整政府與市場、政府與社會關系的目的。特別是在政府管理社會能力和提供社會服務能力下降的情況下，社會組織所具有的權力制約能量及勃發能力，將有利于社會管理領域形成基層社會民主政治有力發展的生動局面。顯而易見，從社會管理體制改革的目標需要出發，必然要求社會大力培育和發展社區民間組織。這在一定程度上為社會組織在參與社會管理過程中的發展壯大提供了廣闊的空間。

（三）國際社會之間互動的影響

20世紀80年代以來，隨著西方國家公共行政改革浪潮的興起，在全世界范圍內引發起一場結社革命，以至于各個國家、各個地區以及國際領域有著數目眾多以各種形式存在的自我管理的私人組織在開展社會活動。不可否認，這些社會組織在解決社會危機、緩和社會矛盾、提供公共服務等方面的確發揮了重要的作用，由此成為國際社會一再積極倡導的社會自治力量。我國實行對外開放政策以來，一些國際社會組織，例如，英國的救助兒童會、香港的樂施會、無國界衛生組織等相繼進入我國。他們通過自己在知識傳播與技術擴散、典型示范、增進社會融合、培養人才、提供新的就業方式、提供資金援助等方面的活動，一再彰顯出其參與社會管理的巨大價值和服務于社會的意義。事實上國際社會組織在我國參與社會管理對我國社會組織的發育成長起到了重要的示范效應作用并產生重要影響。社會組織所起的作用對政府而言亦不無裨益，如在我國加入世界貿易組織后，由于原先由政府進行的招商引資活動、對企業生產經營的直接管理常常被貿易締約方視為非市場化行政干預行為，所以不得不需要發展獨立于政府之外的商會、行業協會來接替以往政府的某些職能，以實現在與國際接軌中保護國內企業的整體利益、國家和社會的公共利益。可見，培育和發展能溝通政府與市場、政府與社會的自治性、自律性的行業協會、商會等社會組織是我國經濟社會發展的需要。

二、社會組織建設的發育之憂

在社會管理領域，人們一般將公共治理主體的職責歸之于政府，以為社會管理就是政府及各級行政組織為促進社會系統協調運轉，對其社會成員的行為進行規范，對公共事務進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。然而在當下，人們已意識到社會管理應是包括政府在內的一個面向全體社會成員開放的組織管理體系，它是一種以公共權力機關為核心的并伴有大量社會組織和公民參與的采用公共政策和市場競爭等手段對社會公共事務進行有效管理的全社會公共實踐活動。這是因為人類公共管理的歷史發展實踐表明，“前工業化時期人們主要通過社區謀求共同福利和社會發展；工業化時期傳統社區被弱化，人們主要依靠國家、市場制度促進社會發展；過幾十年，特別是現在，人們重新發現社區，并通過重建社區來促進社會更好地發展。”[5]就此而言，現代社會公共管理的本質一定是多元主體的存在，并非只限于政府一家，社會上大量存在的各類中介組織、民間自治組織、志愿者組織、慈善機構乃至于私人機構中的涉及公共利益部分的民間組織等社會組織，都可視為社會管理的多元主體構成部分。以公共行政管理的視角審視我國目前的社會管理，不難發現以各種志愿者、各種協會為代表的一些社會組織作為公民在不同領域、不同層面的自我組織形式開展活動，協同政府組織參與社會管理，事實上可以成為當下社會公共領域能夠反映群眾基本訴求、規范群體行為和提供社會服務的經濟與法規支撐。然而不可否認，在我國新舊體制轉換中，受傳統文化觀念的束縛，現實制度環境中還存在著大量阻礙社會組織發展的因素，社會組織在尋求發展壯大的過程中還存在著許多需要克服的缺陷和有待破解的難題：

（一）政府組織對社會管理長期以來存在著“缺位”與“越位”的痼疾

長期以來，沒有完全從計劃經濟體制下走出來的政府面對需要解決和處理的日益繁雜的公共事務，習慣于奉行“全能政府”模式而大包大攬，往往將公共權力的觸角自覺不自覺地深入到社會生活的每個角落。政府已習慣于通過政權組織、工青婦組織等所謂“體制內”的法定組織來開展社會管理，以應對社會各階層群體日益豐富的多元訴求。由于對因社會發展而需要存在的“體制外”社會組織的作用重視不夠，結果致使政府對社會組織的管理走向了或無為放縱或積極干預的兩個極端，以至于管了許多管不了也管不好的事，該管的事情卻沒有管起來。例如在政府本該管起來的公民就業、公共醫療、義務教育、社會保障、住房保障等領域，政府就管得不夠或者沒有管好自己該管的事，而在政府事實上不該管的領域，諸如招商引資、商務談判等以市場經營主導的領域，卻非要插手干預，而且采用的手段也多是過去的一套，即政府統管和包辦一切，用行政強制性方法力求解決社會的所有矛盾和問題，結果在一定程度上導致社會組織的發育空間受阻礙和被封殺。

（二）雙重管理體制下導致社會組織“非法出生”和政府監管失衡問題嚴重

改革開放以來，出于社會需要，一些自發性的社會組織也在有限的條件下發展并參與了不少領域的社會管理工作，如興辦公益慈善事業，為社會成員提供各種公共服務等工作，但與社會日益增長的對公共組織管理的需求而言，嚴重發育不足的問題依然較為嚴重。由于我們過去對社會組織的功能認識不足，定位不明，往往低估了它在社會管理中所具有的重要作用，結果因為限制過嚴，特別是對社會組織管理實行的“業務主管單位和登記機關雙重管理”制度，結果造成了政府面向社會組織登記的門檻過高和限定條件過多的困局，使得大量自發成立的公益性社會組織往往因為找不到“婆家”而無法在民政部門合法登記，許多社會組織沒有拿到政府的“準生證”而不得不成為“非法出生”的“黑戶”。在雙重社會管理格局下，社會組織最終發展緩慢和發育不充分，以致數量少、規模小、作用微，難以滿足社會發展的實際需要。從政府對社會組織監管的實踐看，受我國非制度性文化觀念的滲透及計劃經濟時代人們傳統思維習慣的影響，事實上還形成了政府對社會公共意識、民間組織公益活動的認識偏差，以至于各級政府普遍重登記、輕監管，缺少以法律為框架的規范運作體系和嚴格監管，使得眾多的社會組織發展水平較低，出現了大量的社會管理空白，其表現是：一方面，因為政府實行重大活動請求報告審批制度而易使社會組織產生對立情緒；另一方面，大多社會組織在登記注冊以后，因為政府監管手段較弱而屢屢發生違規運作甚至出現違法行為。

（三）社會組織自身存在著“行政化運作”和“公益腐敗”的發育缺陷

我國的社會組織是在社會轉型過程中適應社會公共實踐的需要而發育起來的，其組織構造尚處于弱勢狀態，在功能定位、組織制度和社會監督管理等方面都存在著不規范、不成熟的問題，特別是存在著組織行為行政化、內部治理結構官僚化、公益項目執行效率低下和服務不到位的傾向。由于對社會組織的功能認識不到位，政府有關職能部門在管理過程中還存在著過多的行政干預、不愿意為其松綁的傾向。以至于受其行政制約與影響，許多具有“官”辦性質的社會公益組織也往往染上“行政化運作”的毛病，過分拘泥于行政組織管理制度，“官本位”現象嚴重，一些與政府關系密切的組織甚至變相成為政府行政業務主管部門領導增加自己政績的工具，甚至異化成為其業務主管單位所屬的具有“養老院”、“收容所“、“小金庫”職能的“第二政府”。由于這些社會組織的自治能力有限且得不到有效的發揮，無法滿足現實社會群體及成員多元化、利益多層次的社會性和文化性需求。人們普遍認為，社會組織的特征之一是以追求社會公益為主要目標的“非營利性”，這是它與以追求利潤最大化為目的的營利性組織的最大區別。但從現實看，我國的社會組織還沒有完全脫離市場化運作模式，變相地以營利為目的經營活動較多，特別是一些民辦非企業單位，常常借開展公益之名以獲營利之實。在社會福利、行業協會、民辦教育等組織中也都或多或少地存在著以營利為目的的經營活動，有些社會組織甚至為此而不擇手段，由此產生一系列社會問題和矛盾，例如轟動一時的“全國牙防組”違規認證非法收取資金案，“全國高科技協作組織”分支機構以國家機關名義在各地的詐騙斂財之舉等等，就嚴重地影響和損害了社會組織的形象，引起人們對其公益性與公信力的質疑。

三、社會組織建設的創新之路

當下的我國社會管理和公共服務已呈現出多元特征，一方面，在活躍的市場領域，除了政府領導的組織力量外，群眾組織和社會組織已經逐步成為重要的主體部分，甚至成為基層社會管理和服務的基礎力量與重要依托，承接著越來越多的從政府轉移出來的工作并發揮著越來越重要的管理作用，成為不可或缺的社會治理力量；另一方面，我國行政管理領域正處在從“大政府”走向“小政府”的改革進程中，各級政府正在根據社會管理發展需要，精簡政府職能部門并在許多具體的公共服務領域退出。在這樣的新形勢下，原先握有公權力的政府部門如何在有效地改進和完善現行的組織運行機制過程中實現“華麗轉身”，在公共管理的有關領域順利向社會組織“交棒”，如何培育尚處在襁褓之中的社會組織使其發展狀大，這是社會管理創新中迫切需要解決的現實問題。對此，我們認為政府應做如下工作：

（一）促進政府治理思想觀念的轉變

總結我國過去的公共管理進程，人們普遍認為社會組織發育長期缺乏良好的成長環境，并將其原因歸結為政府實行“雙重管理”的限制性“制度安排”。其實究其根本，是政府對社會組織存在的功能多持否定和懷疑、限制和排斥的認知態度起了無法發育和發育不良的抑制作用。認為社會組織發展過快和力量壯大會影響社會穩定的僵化的傳統思維觀念才是社會組織發育成長的最大“殺手”。“長時期以來，我國‘官’方和民間都對來自民間的非政府組織表現出矛盾和不信任態度。既希望它能發揮橋梁作用，對政府的職能起到拾遺補缺的補充作用，又擔心民間組織會發展成為體制外的異己力量，挑戰黨和政府的權威。這一態度代表了控制型管理制度的思想基點，并成為民間組織發展壯大的思想阻力和制度瓶頸的根源”。[3]25因此，若進行深入的社會組織管理體制改革，首先應當擯棄的是人們頭腦里存在的對社會組織限制的思維觀念。其實，中國絕大多數存在于民間的社會組織是好的，它們在溝通政府與市場、政府與社會方面，在緩解貧困、解決就業、促進社會融合方面，在弘揚社會主流價值觀方面起著重要的作用。這些社會組織也不是政府管理的對立物，他們與政府之間應是一種互相依存、互相補充的合作關系。通過合作，民間組織還可以做許多政府想做而做不好的事情，“致力于解決的問題是被主流社會組織體制，即企業—市場體制和政府—國家體制所罔顧或所顧不及的一些重大社會問題能夠在其所工作的特定領域里成為具有專門知識和技能的社會組織，并使非政府組織在解決一些重大社會問題時成為政府、政府間國際組織或企業的不可或缺的合作伙伴。”[6]毋庸置疑，若變政府的“包打天下”為社會的公共治理，需要政府在社會管理體制改革的過程中突破傳統的狹隘管理意識，放下“架子”，將部分權力讓渡給社會組織，例如在更多的公共服務領域通過采購或委托等方式，與民間的社會組織之間形成廣泛合作的伙伴關系，以更好地服務于社會。

（二）明確政府與社會組織的職能

經過30多年行政體制改革，我國過去存在的計劃經濟體制下政府對經濟社會事務管得過多過死的狀況已有了較大改變，但原先存在的職能不清和“越位、缺位”老問題還沒有得到解決。如今應當進一步深化行政管理體制改革，轉變政府的職能，促使政府實現變微觀管理為宏觀管理、直接管理為間接管理、部門管理為行業管理、以“管”為主轉向以服務監督為主的轉變。政府應當在觀念上認同社會組織必然是社會管理主體部分的前提下厘清與社會組織之間的職能，做到需要政府負責的，如在提供教育、醫療、公共文化等公共事業性服務，環境保護、基礎設施建設等公益性基礎服務，生產安全、消費安全、社會安全等公共安全性服務，對社會其他主體提供的公共服務進行有效的管理和監督等方面，政府決不能推卸責任。凡屬公民、法人和其他社會組織能夠自主解決的，市場機制能夠調節的，行業組織、中介組織通過自律能夠解決的事項，政府不再進行過多的行政干預。從社會組織方面說，其本身就具有為滿足社會成員的多種需要而服務社會、規范行為、表達訴求、社會監督的職能，以及協同政府進行社會管理的職能，因此社會組織應配合政府進行社會管理，履行開展行業自律、制定行業標準等方面的自我管理職能，組織協助政府參與社會事業、興辦公益慈善事業的公共服務職能，配合政府外交開展國際交流、處理糾紛爭端等的協調服務職能，等等。基于社會組織在社會管理中所具有的積極作用，政府應允許和鼓勵各類社會組織承接和參與公益事業和社會服務，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，滿足社會成員多元化的社會需求。

（三）加強社會組織的制度建設

依現代組織理論，社會組織建設的根本體現在制度建設上，這是因為現代的社會組織幾乎都是靠制度規定建立起來的。在組織生活中，只有確立了各種制度，組織成員才能開展組織活動，組織功能才能有效發揮，組織目標才能實現。依此而言，如今的社會組織若實現良好發育并成熟，政府應當通過制定和修正社會組織管理的法律法規來改善社會組織的制度環境，幫助社會組織進行強化制度建設，依法規范社會組織的行為，規范社會組織在章程規定的宗旨和業務范圍內開展活動，使之不斷地完善、發展和壯大自己并實現公共服務。社會組織則應當建立以制度章程為核心的內部治理結構，包括人事制度、財務制度、內部民主決策制度，同時還包括推動社會組織向社會公開信息，增強社會組織運作的透明度，以提高自身的公信力。加強對社會組織的培育和建設，政府應當進行管理創新：第一，在培育和扶持社會組織的手段上，政府應當采取多種形式培育社會組織，如通過購買社會組織服務，稅收減免稅優惠，完善社會組織員工的社會福利與保障，加強對社會組織的培訓與能力建設等措施，穩步推動社會組織的發展。第二，在監管社會組織的機制上，政府應當在遵循培育與監管并重原則的同時，力求通過監管促進發育，而不是將其管死。特別是民政部門作為社會組織的政府具體管理部門，應當在管理過程中盡量實現對社會組織的登記“松綁”，如開放和降低對社會組織的登記注冊門檻，變雙重管理體制為社會組織“自我管理”，取消社會組織必須有業務主管部門才能登記這一規定，使社會組織盡快走出“不合法”的困境。再如加強對社會組織的準入標準、機構評估、信息公開等制度的建設，以實現政府對社會組織運作過程的規范化和質量的監管。通過民政部門在年檢和日常監管的行政執法，及時注銷、撤銷和取締不合格社會組織，以凈化社會組織的發育環境，等等。

（四）強化社會組織的公共責任

從目前社會組織的發育現狀看，因缺乏責任意識和責任擔當行為而致使社會組織公信力不高的問題已成為社會組織自身發展的嚴重障礙。從承擔社會責任的必然性來說，由于與企業進入市場的成長機制不同，社會組織的資金來源和運作成本是依賴于社會財富的二次分配實現的，并且因為其服務于公益事業的性質而往往在法律上享有一定的減免稅待遇，這就決定了社會組織具有比企業更重的服務于公共事業的責任。那么應當如何強化社會組織的公共責任呢？我們以為，政府可以通過強化監管職能來促進社會組織的責任落實，如通過盡快完善對社會組織管理的法律法規建設，促使這些組織在國家法律的框架內提高運行能力。政府也可通過實行準入標準、機構評級、新聞監督等制度，促使社會組織實現組織自律，承擔起公共服務的社會責任。政府還可用建立第三方監督與評估機制的辦法，來提高社會組織員工的素質，加強社會組織的自我建設和人才隊伍建設，促使他們通過自身規范有效的公共服務能力與水平來爭取政府的政策支持和社會公眾的認可，通過良好的公共服務質量來獲得社會廣泛的影響，使服務聲譽轉化為服務實力，以此積極有效地參與社會管理和公共服務。