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隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，城市用地不斷增多，需要大量征用農(nóng)村集體的土地。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就意味著平均減少耕地52.77萬(wàn)公頃。與此相關(guān)的另一個(gè)方面則是失地或部分失地農(nóng)民的大量產(chǎn)生。由于目前我國(guó)正處于城市化發(fā)展的高漲階段，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的速度加快，失地農(nóng)民群體還將以每年250～300萬(wàn)的速度不斷擴(kuò)大。失地農(nóng)民的安置問(wèn)題已經(jīng)成為城市化進(jìn)程和改革發(fā)展的重要因素。

1、失地農(nóng)民社會(huì)保障安置的制度設(shè)計(jì)與難點(diǎn)

自2003年起上海、江蘇和浙江等省市首先實(shí)行“土地?fù)Q保障”的思路后，全國(guó)各地紛紛學(xué)習(xí)和參考這些地區(qū)的做法。“土地?fù)Q保障”在維護(hù)農(nóng)民的根本利益、保障其長(zhǎng)期生活穩(wěn)定沒(méi)發(fā)揮了一定作用。不過(guò)就如何建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，各地的情況和條件不同，目前都處在探索之中，并且著重考慮的是失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。其中主要有這樣幾種模式：

1.1繼續(xù)實(shí)行被征用土地以前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。有些地方暫時(shí)沿用農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于這項(xiàng)制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎(chǔ)上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無(wú)論在基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測(cè)算上都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此實(shí)際上無(wú)法保障失地“非農(nóng)化”后的生活水準(zhǔn)。

1.2直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此類制度可以使被征地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民，達(dá)到相應(yīng)的生活水平。但是按現(xiàn)行政策規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保費(fèi)的繳費(fèi)期限不能少于15年，這就限制了那些年齡偏大的失地農(nóng)民。

1.3建立社區(qū)式的農(nóng)民退休制度。東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)嘗試建立了該制度，但由于需要強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作為支持，此模式的實(shí)用性也十分有限。而且集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力也影響該制度的運(yùn)行和長(zhǎng)久性。

2、現(xiàn)行土地征用制度的缺陷

2.1所有權(quán)主體不清造成農(nóng)民的權(quán)益受損。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，統(tǒng)一支配。而當(dāng)集體組織的所指并不清晰、主體不確定時(shí)，村民小組、村委會(huì)甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都成為集體土地的支配者，并互相爭(zhēng)權(quán)奪利。由于對(duì)土地補(bǔ)償?shù)姆峙淙鄙倬唧w細(xì)則，土地補(bǔ)償在征地補(bǔ)償中占的份額又大，一些地區(qū)發(fā)生了村干部隨意截留、私分補(bǔ)償款等，引起群眾不滿。

2.2集體土地所有權(quán)主體不清使得農(nóng)民雖然在原則上享有占有、使用、處置土地利益的權(quán)利，但在土地的征用、補(bǔ)償問(wèn)題上并沒(méi)有與國(guó)家進(jìn)行平等對(duì)話的法律地位。政府有權(quán)利“強(qiáng)制性”地將集體土地征用為城市公共利益的建設(shè)用地，但與作為土地真正所有者與農(nóng)地需求者的農(nóng)民之間處于隔離狀態(tài)，不發(fā)生直接的經(jīng)濟(jì)和信息聯(lián)系。《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地原用途給予補(bǔ)償”。這實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機(jī)會(huì)。征地補(bǔ)償沒(méi)有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的上升。按照馬克思的地租理論，對(duì)增值部分的分配應(yīng)考慮被征地者的利益。國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校蠹s得60～70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25～30%，農(nóng)民個(gè)人只得5～10%。總體上，土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低農(nóng)民的生活水準(zhǔn)，卻沒(méi)有考慮到土地改變用途后的級(jí)差地租，也沒(méi)有充分考慮到被征用土地后的這些農(nóng)民將成為新市民，生活費(fèi)用水平必然提高的客觀事實(shí)。

3、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障安置的對(duì)策思考為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)保障，受到很多客觀因素的制約。比如，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加上財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，社會(huì)保障基金缺口很大。另外，如果按照城鎮(zhèn)模式建立統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)，需要個(gè)人有相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力，但失地農(nóng)民在城市正式部門就業(yè)具有相當(dāng)?shù)碾y度，因此很難通過(guò)充分就業(yè)的途徑來(lái)建立失地農(nóng)民的個(gè)人賬戶。

3.1對(duì)現(xiàn)行的土地征用制度進(jìn)行改革，是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要前提。構(gòu)建新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民承包土地所具有的“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度。凡經(jīng)營(yíng)性土地，政府不得強(qiáng)制征用。當(dāng)非公益經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲得政府批準(zhǔn)需要征用農(nóng)民的土地時(shí)，農(nóng)民有權(quán)選擇以市場(chǎng)方式公平地兌現(xiàn)土地私權(quán)利的價(jià)值。完善土地征用補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政府定價(jià)的做法，遵循價(jià)值規(guī)律，以市場(chǎng)價(jià)格生成土地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)我國(guó)征地改革的必然方向。建立合理的失地農(nóng)民社會(huì)保障安置制度。目前需要建立既符合現(xiàn)實(shí)實(shí)際，又便于今后與城鎮(zhèn)社會(huì)保障相銜接，且具有可操作性的社會(huì)保障安置方案。

3.2確立失地農(nóng)民社會(huì)保障與城市保障體系銜接的時(shí)間進(jìn)度表。失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容應(yīng)該包括基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。但對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這些保障內(nèi)容的迫切程度不同，層次也不同。從前面提到的幾種安置模式來(lái)看，當(dāng)前各地所建立的失地農(nóng)民社會(huì)保障安置辦法主要考慮的是養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他方面暫時(shí)沒(méi)有建立。各地對(duì)失地農(nóng)民是否應(yīng)該納入城市“低保”也沒(méi)有統(tǒng)一的看法。

3.3建立失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的合理籌措方式。需要堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人三方負(fù)責(zé)的原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，保證資金到位和安全運(yùn)轉(zhuǎn)。專家建議建立社會(huì)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移、統(tǒng)籌機(jī)制；將征地人口原有的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)積累隨個(gè)人轉(zhuǎn)移，保持個(gè)人積累的連續(xù)性；還可以將農(nóng)村集體資產(chǎn)的一部分轉(zhuǎn)移到失地農(nóng)民的基本社會(huì)保障基金。

3.4將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)工程。經(jīng)過(guò)不斷努力，城市下崗職工這個(gè)專有詞匯即將走出歷史舞臺(tái)。而在下崗失業(yè)人員再就業(yè)方面我們積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，需要政府有關(guān)部門承擔(dān)起為失地農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)、技能培訓(xùn)的責(zé)任，幫助他們提高就業(yè)能力，適應(yīng)城市的崗位需求。因?yàn)榫蜆I(yè)是最好的保障，是讓這些失地農(nóng)民像其他市民一樣正常生活的唯一途徑，也是讓這一人群盡快融入城市的最好辦法。