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我國行政改革中存在的問題

許多年來，人們習慣于將我國的行政改革與撤并機構、精簡人員等同起來，而事實上，行政改革不僅指結構性的變革，還涉及到政府的治理方式及管理人員的價值觀念等方面的變革。五次行政改革使得我國政府機構在設置上有了新的突破，但在政府的治理方式及其人員的價值觀念上，還存在著計劃時代的觀念和作風，亟待改進。

（一）以權制人，缺乏法治理念。市場經濟的法治原則要求國家公職人員在進行公務活動時應遵循理性原則，按照法制的要求依法行使一些權力，但我國目前一些地方政府或其職能部門為了完成上級的任務，往往采用壓、嚇、哄、罵、打等簡單粗暴的手段。這種強制行政行為與中國官民有別的思想有著緊密的聯系。中國兩千多年的封建統治過程中，使得人治思想根深蒂固，社會關系的維系主要通過個人內心信念和道德規范來約束，政策法律的執行，不是依據法律，而是以權制人、以勢壓人。這也是導致現今中國法規體系不健全、法治觀念淡薄、法制化進程緩慢的一個主要因素。

（二）政策不透明，信息公開有待改進。政府作為社會生活大系統中的子系統，在社會生活和政府行政之間承擔著輸入———轉換———輸出的信息交流和轉換關系，政府通過調研、征稅等手段，從社會中獲取行政管理所需的各種信息資源，經過局部的試運行、調整和轉換，再向社會輸出政策產品、指導文件或公共服務。但在中國，當信息從輸入進入轉換階段（即第二階段）時卻處于不透明狀態，人們對政府行政的法律政策依據、行政的法定程序以及行政結果知之甚少，只是盲目被動地接受政府的行政決定。現在，由于網絡、新聞等各種信息載體的迅速發展，信息公開化的程度得到改進，但在很多時候，面對公眾的質疑，政府都是處于被動狀態，是迫于輿論壓力的被迫公開，沒能實現由被動到主動的真正轉變。

（三）回應不及時，缺乏服務理念。“善治”理論中“回應”的基本內涵是指公共管理機構及其公務人員面對公民的要求，必須作出及時、負責的反應，不得無故拖延或沒有下文［3］110。必要時，政府機構應當定期、主動地向公民征詢意見、解釋公民有疑問的政策和問題。這一點與前面所提的善治理論中的“責任性”緊密相關，是“責任性”的最主要體現。政府在管理過程中習慣于坐在辦公室里進行上傳下達，上行下效的傳統管理模式，而對于民間的呼聲、普通民眾的各項要求卻往往置之不理，或者是能拖則拖。公共管理機構中的公務人員應深刻領會“立黨為公、執政為民”的理論精神，主動征詢廣大民眾意見、定期解釋政策并不斷改進辦事方式，對與群眾利益相關的熱點和難點問題，要及時解答，主動解決，切實做到為群眾排憂解難，不斷提升樹立服務理念。（四）管理機制不健全，效率有待提高。“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象在計劃經濟時代普遍存在，改革開放以來，中國政府雖從各方面都在改變這種局面，但在機關單位“一杯清茶一支煙，一張報紙看半天”的現象仍普遍存在。政府部門和服務機構的辦事效率普遍較低，在做到笑臉迎客的同時，卻不能快速高效地完成業務，難以讓企業和公眾滿意。這種管理效率低下的背后存在著各種原因，從根源上來看，主要是兩個方面：一方面，政府機構設置不合理，多頭管理或是無人管理現象仍然存在；另一方面，干部管理監督機制不夠健全，干部能上不能下的事實普遍存在，對干部的監督、問責也大都流于形式。

“善治”理論對我國行政改革的幾點啟示

“善治”理論自20世紀90年代以來影響不斷擴大，它為眾多的國際組織及發達國家和發展中國家的官員和民眾所普遍接受并廣泛使用，正在變成國際社會學界的流行話語。比較東西方的行政改革，它們所面臨的許多問題是共同的，理論和實踐的軌跡也有許多重合之處。因此，中國政府可以從自身的國情出發，參考和借鑒西方政府的“善治”理論，在行政改革中注意從以下幾方面入手。

（一）摒棄人治觀念，牢固樹立法治理念。實行法治、保障司法獨立是善治的一項重要內容。改革開放以來，由于確立了社會本位及企業、公民的主體地位，政府行政就從原來的強制性行政轉變為引導性行政，從原來的強制要求管理對象按政府劃定的線路運行來實現政府的主觀意圖，轉變為引導服務對象朝自我目標和這個目標和諧統一的方向前進。黨的十五大中明確提出了“建立社會主義法治國家”的目標，并在隨后的立法工作和司法體制改革中都體現了這一目標要求，使我們進一步明確必須從人治管理觀念向法治管理觀念轉變。為此，就要做到：第一，政府政策必須符合社會目的、符合公民的普遍價值偏好，任何時候政府不能把自認為好的政策強行推向社會。第二，當政府目標與企業、公民的目標有分歧時，不應以行政力量實現政府目標，而應運用經濟杠桿，通過利益協調、引導縮小兩類目標的差距，并努力從中找到一個最佳聯合點，使兩者達到一致。

（二）建立陽光政府，實現信息公開。政治透明化是“善治”理念的主要內容，其核心是政治信息的公開化，俗稱政務公開。政府公開行政，通過制度化的途徑向社會提供行政信息，既是市場經濟和民主政治的必然要求，也是一個國家民主建設的重要組成部分。從實踐角度，政務公開主要體現在兩個層面：第一，引導公眾參與決策過程。廣泛吸收社會力量參與行政決策過程，通過政府———社會之間反復充分的博弈，政策將具有最大的合理性與可接受性；第二，行政執行過程公開，即政府的辦事紀律、辦事依據、辦事程序、辦事結果公開。近年來，我國政府通過推行電子監察系統、網上審批和電子政務平臺建設等措施，拉近了政府與普通民眾的距離。但從總體上講，各地政府推行的“政務公開”大多流于形式，把執行性事務公開，而相關事務的辦事依據、辦事標準以及決策過程卻很少公開。顯然，這種公開行政還有待進一步深化。

（三）積極回應，從管制轉向服務。政府能否及時、準確回應公民的要求，并提供高效、優質的服務是衡量“善治”程度的重要內容。市場經濟條件下，民眾的訴求日益多元化，對于政府行政能力、政策施行水平的質疑也時有耳聞。各級政府的回應能力、應對措施，已經成為衡量各級政府執政水平、檢驗執政理念的重要標桿。對政府而言，社會、企業和公民既是管理對象，又是服務對象，是政府行政環繞的中心。政府行政機關及其工作人員應通過向公眾匯報工作、幫助公民了解法律和規章條例等途徑來順應他們的意志、愿望實施職能活動，從而獲得公眾的認可。同時，還應對公共決策回應程序進行制度化規范，逐步建立和完善公共決策回應的時間、聽政程序、決策責任、決策公示等方面的制度，以實現政府行政從管制到服務的轉變。

（四）倡導低碳行政，從數量轉向效能。效能或有效性是“善治”理論的重要內容。政府行政以公共服務為主旨，政府所提供的公共服務只有滿足了社會、企業和公民的需求，其價值才能得以實現。因此，政府績效評估的標準應以服務對象的滿意程度為根本，而不能僅僅停留在數量的多少上。改革開放以后，政府在提高行政效能和效率方面取得了一定的成效：一是通過五次機構改革，使政府的專門經濟管理部門得到精簡，綜合管理部門得到充實和加強，機構和人員更加精干，效率得以提高；二是實行行政審批制度改革，大幅度精簡審批事項和審批手續，規范審批行為，提高辦事效率。今后，在提高政府效能方面還應從壓縮行政開支、規范行政收費、綠色低碳行政等方面入手，不斷降低政府運作成本，使政府成為一個廉潔和低成本運作的政府，即廉價政府。著名學者俞可平認為，“善治”不同于我們常說的“治理”，它是國家權利向社會的回歸，是一個還政于民的過程［4］。市場經濟條件下的中國，人們的文化水平在不斷提高，民主意識也在不斷增強，政府在行使公共權利時，必須充分考慮這些事實，不能把計劃經濟時代甚至是封建社會中的某些官僚作風、形式主義帶到現代化的社會管理中。提高行政效率、增強服務意識、強化法制觀念、及時有效地批露民眾所關注的信息是資訊發達的現代政府應具備的理念。

作者：王愛芳單位：南京信息職業技術學院