[論文關鍵詞]社會救助；理念；權利

[論文摘要]我國社會救助史以90年代為轉折點分為傳統社會救助階段和現代社會救助階段。傳統社會救助階段，堅持個體歸因性貧困觀、施恩思想和行為取向上的特殊主義；現代社會救助階段，堅持社會歸因性貧困觀、權利本位思想和行為取向上的普遍主義。

社會救助制度是指公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度[1]。我國社會救助歷史悠久，然而，對致貧原因所持的觀點、政府與民眾之間的權責關系等社會救助的理念卻在不同時期表現出質的差異，以90年代城市居民社會救助制度的建立為轉折點，我國的社會救助史分為傳統社會救助和現代社會救助兩個階段。

一、傳統社會救助。我國的社會救濟制度是在50年代形成的，在當時的計劃經濟體制下，中國以“低收入”為前提實現了城鎮人口的“普遍就業”，而就業又與政府包攬、企業包辦的保險福利制度相聯系，所以，社會救濟只對極少數保險福利制度“漏出”的人而言的，其重要性無從談起[2]。在城市貧困問題發展的初期，中國政府并沒有考慮到創建一種制度性的社會政策作為長久的應對措施，而是習慣性地采用了“搞群眾運動”的臨時性補救措施，不夠規范，并沒有達到應有的效果。在傳統社會救助階段，主要是堅持以下理念為特征的。

1.個體歸因性貧困觀。這種觀點認為人都有同樣的通過努力工作獲得發展的機會，如果一個人陷于貧困，那肯定是由于個人的原因，這些原因包括個人經濟上的失敗、遺傳因素、個人的道德品質和不良生活方式、家庭環境等[3]。個體主義貧困觀在西方頗為流行，自由主義經濟學家弗里德曼也認為“既然自由的市場機制已經給人們提供了各種機會，那么不能獲取這種機會的責任只能在于個人而不在于政府管理者”[4]。貧困被歸因于個人的懶惰與無能，濟貧措施都帶有懲罰與歧視性質。在我國，個體主義貧困觀一直得到社會的廣泛認同。中華民族歷來重視勤勞自立、勤儉持家，一個人的貧與富完全是自己個人或家庭的事，直到今天，這種個體主義貧困觀仍有相當的市場，多勞多得、少勞少得、不勞不得依然深入人心，“一分耕耘、一分收獲”仍然是人們教育子女的常用警言。

2．救助理念上的施恩思想。在現代社會保障制度建立之前，社會救助作為一種慈善事業，是對窮人的一種施舍和恩賜，其思想基礎是人道主義精神。實際上，施恩論是個體主義貧困觀的邏輯發展，社會救助作為一項社會保障制度，集中體現著對社會弱勢群體的人道性和人們相互之間的互助共濟性。那種建立在憐憫和同情基礎上的社會救濟，實施者和受惠者是不平等的。實施者以仁者自居，總帶有某種程度的優越感，是在做好事。受惠者顯現一種感恩戴德的欠情心態，缺失自尊、自強、自立、自主的精神，其中一些人慢慢地演變成被動的等、靠、要的惰性，使貧困者長期處于貧困狀態。傳統社會救助階段政府救濟帶有某些施舍、愛心、同情的屬性，典型表現是“節日問候，平時不管”，由于仁慈具有非約束性、等級次第性并帶有施舍色彩，存在此基礎上的社會救助是自發的、無序的，慈善雖然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的[5]。這種隨意性很大的道義性救濟，對大量貧困人口只能是杯水車薪，無法承擔最后一道防線的安全網重任。

本學會各會員單位，各有關單位：

為配合*年度省長重點課題調研工作，發揮學會為政府決策服務的職能，經研究決定，我會將于*年7月下旬召開完善*省就業和社會保障制度理論研討會。現將有關事項通知如下：

一、會議主題

本次研討會將圍繞完善*省就業和社會保障制度這一主題，重點研究以下內容：

（一）黨的十六大以來我省建立健全就業和社會保障體系的實踐探索和經驗總結；

（二）當前我省就業和社會保障體系建設所面臨的宏觀環境和突出矛盾；

編者按：本論文主要從建立流動人口社會救助管理制度的現實意義；現行流動人口社會救助管理制度的進步與局限；對流動人口社會救助管理制度的改革與完善等進行講述，包括了建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現實性、建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大、對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強等，具體資料請見：

我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。

中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。[1]而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬于弱勢群體。[2]流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。

一、建立流動人口社會救助管理制度的現實意義

社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。

目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。

──以全國第一起賠付到位的“流浪漢維權案”為研究案例

[論文提要]：根據湖北省宜昌市伍家崗區人民法院(2006)伍刑初字第141號案件卷宗材料，介紹本文研究的案例“宜昌流浪漢維權案”的案情和以和諧司法理念為指導審判該案的過程。將民政部門的維權主體分為救助主體和起訴主體，用于對應實體法和程序法；將民政部門維權主體的立法漏洞分為法律部分殘缺和法律絕對空白兩種形式，用于論述救助主體和起訴主體。針對司法實踐中對民政部門維權主體資格認定存在的不同觀點，提出對民政部門維權主體的認定，必須充分考慮到現階段有關立法的現狀，法官應主動“找法”與“造法”，平衡個案的實體正義與程序正義。分析現行社會救助制度存在法律殘缺的現狀和原因；采用目的性擴張的方法，探尋民政部門為死亡的未知名流浪乞討人員提供救助并不違反職權法定和合理行政原則的法理；得出民政部門是目前唯一既合法又合理代替死亡的未知名流浪乞討人員近親屬的救助主體的結論。分析民事公益訴訟起訴主體存在法律絕對空白的現狀和原因；采用法官直接創設法律規則、類推適用和依據法律條文的客觀目的的方法，探尋民政部門可以代替死亡的未知名流浪乞討人員近親屬提起民事公益訴訟的法理；得出按照實現全社會公平正義的社會主義法治理念、類推適用最相類似法律規定的裁判規則和依據民事訴訟法支持起訴原則的法律的客觀目的確認民政部門具有起訴主體資格的結論。

[關鍵詞]：和諧司法流浪漢維權案民政部門維權主體資格救助主體起訴主體法理探尋

前言

2003年上半年廣州發生震驚全國的“孫志剛案”直接導致我國實施20年之久的強制性收容遣送制度被依法終結,同年8月我國開始實施以自愿性和臨時性為基本特征的社會救助制度。[1]現行民事訴訟制度屬于私益訴訟性質，其固有的缺陷在客觀上為賠償義務人逃避承擔因侵權行為造成未知名[2]流浪乞討人員死亡的民事責任提供了便利。2006年全國發生多起“民政局為流浪漢維權案”[3]，被媒體稱為影響2006年中國法治進程重大事件之一。[4]在各種法律制度的建立及其發展過程中，某個偶然事件就可能會起到重要作用，“民政局為流浪漢維權案”猶如“孫志剛案”可以推動國家尊重和保障人權的一次進步，其具有的典型性意義和基本價值是值得法官進行研究的。“民政部門替因故而亡的無名流浪漢打官司，全國出現的三種不同的結果不僅使公眾陷入不解，也使許多法官陷入無措。在很難用對與錯來評價三種結果的情況下，進行對此類案件的討論，加深對此類案件的認識，不僅有益于司法實踐，也將有益于立法完善?！盵5]

“宜昌流浪漢維權案”的司法處理結果吸引了包括中央電視臺在內的全國多家媒體的特別關注[6]，被譽為“全國第一起賠付到位的‘流浪漢維權案’”[7]，該類案件首次能以司法調解方式予以圓滿解決，為我國審判類似的案件提供了一個成功的案例。筆者以“宜昌流浪漢維權案”案例為依托，結合“高淳流浪漢維權案”與“桐廬流浪漢維權案”[8]對民政部門維權主體資格不同的司法認定，探尋和諧司法視野下民政部門具有維權主體資格的法理所在。

農村貧困救助問題的凸顯，來自兩方面原因：一是中國經濟體制改革形成了趨于統一的國內大市場，在市場的作用下，城鄉之間、農村內部的貧富差距都越拉越大，農村社會的貧困問題也越來越突出，陷于絕對貧困的人口群體在擴大。當前，我國農村社會的貧困不僅表現在絕對貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現在略高于絕對貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩定。根據2002年農村居民生活消費價格指數，農村絕對貧困標準為年收入627元，低收入人口標準年收入869元，該年底全國農村絕對貧困人口為2820萬，貧困發生率為3%.初步解決溫飽但還不穩定的農村低收入人口為5825萬，低收入人口占農村人口的比重為6.2%[1].2003年，我國未解決溫飽的貧困人口不僅沒有減少，反而增加了80萬人，貧困人口自實施八七扶貧攻堅計劃以來首次出現反彈[2].二是農村社會的貧困救助資源一貫來自集體經濟，例如始于20世紀50年代即農業合作化時期建立的農村五保供養制度，一直是政府規定政策，鄉村集體供給，屬村社集體保障制度。農村實行分田到戶的生產責任制以來，集體經濟瓦解了，主要依靠農村自身產出和提供救助資源的途徑行不通了。研究農村社會救助政策，其意義不僅在于解決農村貧困救濟問題，更深遠的意義是沖擊城鄉二元結構的基本制度矛盾，推動中國社會走向以公平求發展的可持續道路。

本文擬在整理農村現行的社會救助措施基礎上，提出對我國農村社會救助政策體系進行總體性思考的初步框架。即重塑農村社會救助概念，建立發展型政策框架，實施全覆蓋的農村貧困救濟制度，突出能力扶助和公共服務——投資農村公共福利資產和社區組織，支持集體福利，整合各類資源，探討社區扶助型的社會救助，為農村逐漸向現代化目標發展服務。

一、中國農村社會救助領域中的主要措施

在中國農村社會救助領域，現行的主要政策措施有五保供養、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。

1、五保供養制度

對農村“三無”人員實行五保供養，是我國農村長期實施的一項基本的社會政策。