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為了深入貫徹全國煙草行業加強內部管理監督工作會議精神，全面推進行業內部管理監督工作深入、持久、扎實、有效地開展，經國家局研究，提出如下意見：

一、統一思想，提高認識，充分認清加強行業內部管理監督工作的重要性和緊迫性

(一)加強行業內部管理監督，是堅持和維護國家煙草專賣制度的本質要求。實行煙草專賣制度，是國家對煙草行業采取的特殊政策，是一項非常必要和成功的改革措施，對于有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，加強控煙工作，提高煙草制品質量，維護消費者利益，保證國家財政收入，發揮了極其重要的作用。但是，要清醒地認識到，煙草行業內部還存在著與煙草專賣立法宗旨不相符合的問題。從近幾年整頓規范、案件查處和行業審計暴露出來的問題看，少數單位超產瞞產、體外循環等違規生產經營行為比較嚴重，破壞了專賣法律法規的權威性；少數單位內部管理不嚴，存在亂投資、亂決策、亂開支的現象；有的私設“小金庫”、賬外賬，偷漏國家稅收，造成國有資產嚴重損失，損害了國家利益；有的單位制度不健全，監管不到位，使少數人以權謀私，大肆貪污受賄、侵吞國有資產；有的花錢大手大腳，鋪張浪費，敗壞了行業形象。如果這些問題不能得到有效解決，勢必影響專賣制度的鞏固和完善。國家局近兩年反復強調，全行業都要牢固樹立國家利益至上、消費者利益至上的共同價值觀，要把切實維護國家利益、維護消費者利益作為煙草行業工作的根本出發點和落腳點，這既是《煙草專賣法》的根本要求，也是行業自律必須始終遵循的行為準則。因此，從堅持和維護煙草專賣制度，切實做到“兩個維護”的高度，正視行業存在的突出問題，下決心采取更加有力的措施解決好自律問題，通過自身積極主動工作和實際行動，促進專賣制度不斷鞏固和完善，保持行業生產經營的良好發展。

(二)加強行業內部管理監督，是推進煙草行業健康發展的重要保證。

集中一段時間和精力，開展專項整頓，解決行業存在的突出問題，對于建立良好的生產經營秩序是必要的。但也要認識到，專項整頓有其階段性，不可能長期用整頓的辦法來解決某一方面存在的突出問題，需要通過加強日常管理監督來加以解決。行業專項整頓盡管取得了明顯成效，但整頓后反彈的現象在一些單位仍然存在，邊整邊犯也時有發生，必須引起高度重視。特別值得引起注意的是，通過近年來的財經秩序整頓和去年行業審計，少數單位對審計發現的問題重視不夠，存在嚴重的松懈情緒，甚至放松管理，致使原有的問題不能得到有效的整改，新的問題又重新發生，嚴重危害了行業健康發展。因此，切實加強內部管理監督，堅決克服前整后犯、邊整邊犯的現象，是保持煙草行業平穩健康發展的重要保證。

(三)加強行業內部管理監督，是加強行業干部職工隊伍建設特別是領導班子建設、樹立行業良好形象的重要措施。

目前，全行業改革和發展已進入關鍵時期。為確保行業“深化改革，推動重組，走向聯合，共同發展”主要任務的落實，順利實現改革目標，必須要有良好的外部環境。良好的外部環境要靠行業自身的努力去創造，其中一個重要方面就是煙草行業要在社會上樹立對國家負責、對消費者負責，是一個負責任的行業的良好形象。近年來，煙草行業改革能夠順利推進，關鍵一點是妥善處理了各方面的利益關系，調動了各方面的積極性，得到了各方面的關心和支持，使改革有一個良好的外部環境。煙草行業在社會上能否樹立良好形象，干部職工的一言一行，尤其是領導干部的表率作用至為重要。如果領導班子、領導干部出問題，對行業形象會帶來十分嚴重的負面影響。因此，必須加強行業職工隊伍建設特別是領導班子建設，而加強內部管理監督，是加強隊伍建設、樹立煙草行業良好形象的重要措施。

二、抓住關鍵環節，實施有效監管，推動行業內部管理監督工作持續深入開展

加強行業內部管理監督，必須緊緊圍繞煙草行業改革與發展全局，突出抓好以下幾個關鍵環節：

(一)抓思想教育，牢記“兩個維護”。

搞好思想教育，提高認識，統一思想，是加強內部管理監督工作的基礎。在開展以實踐“三個代表”重要思想為主要內容的保持共產黨員先進性教育活動中，國家局黨組明確提出，煙草行業落實堅持立黨為公、執政為民的本質要求，最為重要的就是要牢固樹立國家利益至上、消費者利益至上的共同價值觀，努力做到切實維護國家利益和維護消費者利益。這既是全行業共同的價值追求，也是加強內部管理監督工作的根本指導思想。要在全行業深入開展“兩個切實維護”的學習討論活動，把思想真正統一到“兩個切實維護”上來，真正成為全行業的共同價值追求，并在實踐中努力做到，每制訂一項政策，每作出一項決策，每使用一筆資金，每處理一件事情，都要認真檢查對照是否符合國家利益和消費者利益，形成以維護國家利益、消費者利益為榮，以損害國家利益、消費者利益為恥的良好風尚。落實這一要求，行業所有干部職工特別是黨員領導干部，在思想認識上要認真解決好以下問題：一是自覺增強黨的觀念和宗旨意識。各級領導干部通過黨員保持先進性教育活動，就是要增強黨的觀念，自覺遵守黨的紀律，牢記黨的根本宗旨，堅持以國家和人民利益為重，真正做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀。二是自覺提高對煙草行業行情的認識。煙草企業是專賣制度下的國有企業，必須自覺做到遵紀守法、照章納稅，實現國有資產保值增值。各級領導干部要認認真真做事，堂堂正正做人；高調做事，低調做人，真正對國家負責、對消費者負責，決不做那些有損于國家、有損于企業、有損于自身形象的事情。三是自覺樹立艱苦奮斗思想。每一位黨員尤其是黨員領導干部都要牢記“兩個務必”，真正把艱苦奮斗作為一種思想境界、一種精神追求牢固確立，并在實踐中養成艱苦奮斗的良好風尚，堅決克服奢侈浪費現象。

(二)抓制度建設，規范運作程序。

制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。全行業都要結合本單位、本部門實際情況，進一步健全和完善加強內部監管的各項制度。

1.按照科學管理、民主管理、依法管理的要求，建立和完善有關生產經營、內部管理和內部控制的制度規定，完善工作規則和議事決策程序，用制度來規范管理和生產經營行為。要嚴格辦事程序，加強過程控制。要明確每個崗位的職責，規范辦事每一道程序，切實防止個人說了算和決策上的隨意性。要充分發揮投資、預算、薪酬委員會等決策機構的作用，切實做到沒有經過預算，任何人無權決定開支；沒有經過投資委員會討論并按規定批準，任何人不準新上項目；沒有經過薪酬委員會討論，任何人不得隨意調整工資水平。要公開辦事結果，接受群眾監督，全面推行政務公開、司務公開、廠務公開。各單位既要重視制度的制訂，更要重視加強對制度執行情況的監督、檢查，對那些違反制度的行為必須嚴肅處理，堅決克服有章不循，違章不糾的現象。

2.按照建立現代企業制度要求，積極推進建立健全法人治理結構，形成職責明確、運轉協調、相互制衡的體制和機制。國家局正在開展理順產權關系、建立法人治理結構的試點工作。通過組建董事會、監事會，進一步規范企業重大決策行為，用現代企業制度來加強對企業的監管保證企業的平穩健康發展。

3.按照建立健全懲治和預防腐敗體系和加強執政能力建設的要求，研究制定煙草行業懲防體系實施方案。要切實加強對黨員領導干部的監督管理，尤其要加強對各單位主要領導的監督管理。紀檢監察機構實行統一領導后，要把加強對所在單位領導班子和領導成員的監督擺在首要位置，充分履行監督職能，發揮紀檢監察機構的監督作用。

為了全面了解和推進制度建設，各單位整頓辦要把本單位制度建設情況進行全面清理，尚未建立的要抓緊建立，不完善的要加以完善，形成完整的制度體系，在本單位公布實施的同時報國家局。國家局利用多種方式，交流各單位制度建設經驗，推動全行業加強內部管理監督的制度建設。

(三)抓專項整治，解決突出問題。

近幾年，全行業在整頓規范工作中，堅持不懈地突出抓好財經秩序整頓和治理卷煙體外循環兩項工作，取得了明顯成效。實踐充分說明，對行業存在的突出問題集中一段時間開展專項整治，是十分有效的方法。要認真總結近年來專項整頓的經驗，繼續深入開展專項整頓工作。

1.集中開展煙葉生產經營秩序整頓工作。要按照國家局統一要求，嚴查煙葉生產收購合同的簽訂和落實情況，加強對煙葉收購環節的監管，規范對工商企業煙葉生產扶持資金的支出管理，進一步規范煙葉復烤企業的生產經營行為，嚴禁違法違規加工、經營煙葉，加強對工商企業間煙葉交接環節的檢查監督，根據煙葉收購的“七條要求”，加大對違法違規案件的查處力度，堅決遏制各種違規違紀問題的反彈勢頭。

2.繼續推進專項治理卷煙體外循環工作。要嚴格執行卷煙生產經營的“五條紀律”，下大力解決卷煙流通環節中出現的拆單分攤、假入網銷售的新問題，并做好卷煙到貨確認的監督檢查工作，努力實現根本性好轉。

3.切實做好財經秩序專項整頓后續工作。在認真做好財經秩序專項整頓的總結工作的同時，對整頓工作和行業審計中發現的問題，要依法依規進行整改；要積極研究加強內控和監管的有效制度，建立用制度管人管錢管資產的長效機制。

4.全面開展多元化經營整頓工作。從現在起，全行業各級、各單位一律暫停新的多元化投資項目。對已投的有市場、有效益的多元化項目，需增資的必須通過嚴格審批。要用改革的辦法解決多元化經營項目存在的問題，通過加強管理提高效益。要理順主業與多元化經營投資關系，防止出現賬外賬，游離于監管之外，導致國有資產流失；投資者要認真履行出資人責任，通過董事會、監事會制度依法加強管理；對一般競爭性企業要加快改制步伐，不得憑借權力和關系參與主業關聯活動和業務往來；與主業關聯的企業要提高市場化水平，通過提高競爭實力，平等參與市場競爭；對長期虧損、扭虧無望的企業，要依法退出市場。凡涉及產權交易、轉讓，必須進行嚴格的資產評估。

(四)抓查處案件，嚴格紀律規定。

堅持嚴肅查處違紀違法案件，是加強內部管理監督工作十分重要的一個環節。通過查處案件，對違規違紀行為進行嚴肅處理，既維護紀律的嚴肅性，也是對廣大干部職工的教育警示。煙草系統各級紀檢、監察機構要加強自辦案件工作，各級紀檢監察機構和紀檢監察干部必須忠于職守，對嚴重違紀案件必須進行嚴肅處理。通過查辦案件，深入剖析案例，針對存在的問題，查找分析機制體制上的漏洞，總結教訓，提出對策，完善規章制度，充分發揮查辦案件在治本方面的作用。要注意辦案的綜合效果，搞好案例警示教育，力求達到查處一案，教育一片的目的。

三、加強領導，落實責任，確保行業內部管理監督各項工作取得成效

為了切實做好行業內部管理監督工作，行業各單位都要把加強內部管理監督工作擺到更加突出的位置，進一步加強對內部管理監督工作的領導。要形成各單位主要領導負總責、分管領導具體負責，管理監督部門為主、整頓辦加強協調、各部門齊抓共管的工作機制。要切實加強各單位整頓辦機構建設，抽調素質好的同志充實整頓辦力量，充分發揮整頓辦的牽頭、指導、綜合協調作用。各級領導都要選擇一個聯系點，總結經驗，指導面上的工作深入、持久、扎實開展，真正把加強管理監督工作落到實處。要切實重視和認真做好以下幾方面的工作：

(一)增強內部監管意識。

一是要強化責任觀念。法人代表對企業國有資產行使經營者的權利，同時也承擔著相應的責任，權利和責任是對等的。目前煙草行業產權關系尚未完全理順，但實際上承擔著資產經營、資產監管、保持國有資產保值增值的責任。煙草行業國有資產的存量和增量都很大，資產管理和投資決策比較分散，防止國有資產流失的責任更大。因此，各單位領導要從行業自律和承擔法律責任的高度，真正加強內部管理監督的責任。二是要強化依法經營觀念。社會主義市場經濟是法治經濟，法治經濟的基本要求就是規范。煙草行業實行專賣專營的管理體制，不同于一般競爭性行業。行業的特殊性要求我們必須更加注重經營行為的規范。三是要強化監管觀念。行業自律在很大程度上體現在監管的力度和水平上。目前行業正面臨管理體制和產權制度的雙重調整，隨著產權關系逐步理順，除了承擔政府監管職能外，國家局和省級局還要承擔出資人的監管職能和責任。各級領導要不斷增強監管的自覺性，真正形成完整的監管體系,切實轉變職能、轉變作風、轉變管理方式，提高監督和管理工作的水平。四是要強化內控觀念。隨著企業組織結構調整步伐的加快，聯合重組后的企業資產越來越多，業務流程越來越復雜。一些總廠管轄的分廠不僅跨地區，甚至跨省份；取消縣級公司法人也對地(市)級公司的效率和內控的有效性提出了新的挑戰，客觀上既要求企業經營者不斷提高主體經營管理能力，更要求企業加強內部控制、建立自我約束的管理機制，防范內部風險。

(二)突出內部監管重點。

加強全行業內部管理監督工作，要突出抓好以下四個方面：

1.加強“兩煙”生產經營全過程的管理監督。要嚴格執行煙草專賣法律法規，煙葉、卷煙必須嚴格按計劃組織生產，決不允許超產、瞞產；“兩煙”經營必須通過正規渠道流通，決不允許內外勾結、體外循環；同一地區同一等級煙葉、同一品牌卷煙必須執行統一價格，決不允許隨意變動價格。搞好“兩煙”生產經營全過程管理監督，專賣監督管理部門要切實負起責任，健全和完善監管制度，要明確專賣管理監督的對象，確定專賣管理監督的范圍和重點，規定專賣管理監督的職責，確保管理到位，監督有力，制度得到有效落實。

2.加強財務審計的管理監督。要認真執行《會計法》，嚴格財經紀律，規范財務核算，保證會計信息真實；要認真執行國家稅收法律法規，自覺依法納稅。要加強資金管理，全面推行預算管理，對投資項目、物資采購、資金流動必須嚴格執行制度，認真貫徹國家局制定的財務管理的“四不準”要求，防止出現漏洞；要嚴格審計監督，全面開展以經濟責任審計為主要內容的審計工作，拓寬審計領域，加強日常審計監督，充分發揮內審機構的作用。要在切實抓緊抓好審計中披露問題整改工作的基礎上，把全面預算管理作為內部控制的主線，把資金管理作為財務審計監管的重點，把投資和資產管理作為防止國有資產流失的關鍵環節，把加強成本費用管理作為提高企業管理水平的重要目標，把內部審計作為有效監管的重要手段，建立行業財務審計監督與管理的長效機制，確保財務審計管理監督各項工作落到實處。

3.加強對物資采購、工程建設、軟件開發、卷煙促銷等方面的管理監督。要認真做好對物資采購、工程建設、軟件開發、卷煙促銷等活動中存在的主要問題的調研工作，把易發生問題的環節、易發生問題的原因摸清楚。同時，要堅持邊整邊改原則，對能夠糾正的問題，要立即采取措施予以糾正。

4.加強對干部選拔任用工作管理監督。要認真執行干部選拔任用條例，嚴格干部選拔任用程序，深化干部制度改革，擴大干部選拔任用工作民主，堅持按公道正派、德才兼備原則選拔任用干部。

(三)努力完善內部監管制度和建立監管長效機制。

各單位要按照行業加強內部監督管理工作會議上對建立監管制度方面作出的部署和要求，認真抓好落實，并在實踐中進一步探索完善加強監管的長效機制。

1.要抓好職能轉變。隨著煙草行業產權關系的理順，各級專賣局要退出生產經營活動，都要把加強管理監督作為主要職能，用主要的精力抓好管理監督工作。

2.要抓好日常管理監督制度的落實。各級局(公司)、工業公司的職能部門都要根據自己的職責范圍，制定切實可行的加強行業和自身管理監督的具體措施。各級業務部門都要針對承擔的業務范圍，針對薄弱環節認真制定加強管理的制度，并自覺接受管理監督部門的監督。

3.要做好構建行業懲治和預防腐敗體系工作。認真貫徹黨風廉政建設責任制，切實抓好行業內部管理監督各項任務的落實，各單位要堅持在黨組(黨委)的統一領導下，結合煙草行業垂直管理的實際，搞好分級管理，加強逐級監督。要加強對權力運行的制約，確保對重點部位、重點環節實施有效監督。在監督對象上，要突出抓好各級領導機關和領導干部特別是“一把手”這個重點，在監督的環節和部位上，要緊緊抓住易于滋生腐敗的重點環節和重點部位。要改革完善紀檢監察體制。全行業直屬單位紀檢監察機構實行統一管理后，要加大紀檢監察機構對本級領導班子和領導干部監督檢查的力度，各直屬單位的領導班子和領導成員要支持紀檢監察機構的工作，自覺接受監督，確保權力的正確行使。

4.要進一步明確領導分工。各省局都要配備好專職副局長，具體負責專賣管理監督工作；各單位都要配備好紀檢組長，具體負責黨風廉政建設和反腐敗工作。專職副局長、紀檢組長不分管生產經營業務工作，集中精力抓好管理監督。為切實加強國有資產監管，防止國有資產流失，各省級局、公司要有一名領導分管財務、審計工作，或配好總會計師。

(四)全面落實內部監管責任。

落實監管責任，重要的是要增強事業心、責任心和責任意識，做到守土有責。主要領導要把精力放在認真貫徹執行黨的路線、方針、政策和上級決定指示上，用在謀劃好本單位改革發展穩定重大部署上，用在加強隊伍建設、提高隊伍素質上，用在解決本單位突出矛盾和問題上。各級領導要切實履行行業內部管理監督的職責，加強對行業內部管理監督工作的組織領導；各職能部門要積極履行工作職責。認真抓好管理監督工作的落實；各級紀檢監察機構要加強對監督管理部門的再監督，確保管理監督到位。

煙草行業內部管理監督工作任務艱巨，責任重大。各單位要切實提高認識，統一思想，認清責任，樹立信心，自覺增強行業自律意識和內部監管意識，堅持不懈地全面推進內部管理監督各項工作，努力做到“兩個切實維護”，確保煙草行業持續穩定協調健康發展，為全面建設小康社會做出積極貢獻。