摘要:從各國(guó)憲法制度安排的角度探討公共財(cái)政政策形成過(guò)程中的國(guó)家權(quán)力配置問(wèn)題，有助于反思國(guó)家公共財(cái)政監(jiān)督的制度建構(gòu)。議會(huì)制度產(chǎn)生之初，議會(huì)通過(guò)控制財(cái)政來(lái)監(jiān)控政府，系議會(huì)民主性的表現(xiàn)。隨著社會(huì)發(fā)展，公共財(cái)政已由議會(huì)控制轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)上由政府掌控，議會(huì)對(duì)財(cái)政控制轉(zhuǎn)而通過(guò)立法等法治手段來(lái)監(jiān)督，并不參與實(shí)質(zhì)意義上的議決。在我國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能、監(jiān)督功能尚待完善的情形下，將公共財(cái)政監(jiān)督制度化、法治化應(yīng)成為首選途徑。只有在此基礎(chǔ)之上，公民或者社會(huì)組織才能真正有效地參與監(jiān)督國(guó)家的公共財(cái)政開(kāi)支。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政/經(jīng)濟(jì)憲法/監(jiān)督與控制

引言：公共財(cái)政的憲法學(xué)視角

2008年底，一場(chǎng)金融危機(jī)席卷全球，各國(guó)紛紛拋出“救市方案”。美國(guó)政府前任總統(tǒng)布什及現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬也分別提出“救市方案”。奧巴馬總統(tǒng)8000億救市方案，經(jīng)由美國(guó)眾參兩院的激烈爭(zhēng)論獲得議會(huì)批準(zhǔn)。（注釋1：美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署7870億美元刺激經(jīng)濟(jì)方案.2009-02-14來(lái)源：新華網(wǎng)。新華網(wǎng)華盛頓2月13日電（記者胡芳劉洪）美國(guó)國(guó)會(huì)參議院13日晚在最終投票表決中，以60票對(duì)38票的結(jié)果，批準(zhǔn)了總額為7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。該計(jì)劃將送交美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。值得注意的是，作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策本身的合理性，在議會(huì)中受到激烈的爭(zhēng)論。美國(guó)消費(fèi)電子協(xié)會(huì)主席加里·夏皮羅發(fā)表聲明，批評(píng)國(guó)會(huì)這一做法，指出這一條款將發(fā)出一個(gè)信號(hào)，即美國(guó)正在回到貿(mào)易保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)民族主義的不健康的老路上去。夏皮羅警告，這一條款將沖淡經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的作用，并引發(fā)其他國(guó)家對(duì)美國(guó)產(chǎn)品采取報(bào)復(fù)性措施，反而會(huì)損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)。）作為國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，背后復(fù)雜的利益博弈與爭(zhēng)奪是可想而知。本文無(wú)意論述公共財(cái)政政策的政治過(guò)程有關(guān)問(wèn)題，而是旨在從憲法學(xué)的角度來(lái)探討公共財(cái)政政策形成的制度安排，考察公共財(cái)政政策出臺(tái)的國(guó)家權(quán)力的配置，并對(duì)憲法制度安排及其正當(dāng)性作理論和實(shí)踐上的分析。具體內(nèi)容主要包括公共財(cái)政政策如何被合法批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)控，以及政策方案如何提出，須經(jīng)什么具體程序，由誰(shuí)來(lái)審議批準(zhǔn)，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)控等問(wèn)題。

從憲法學(xué)上來(lái)分析公共財(cái)政政策的制度問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)屬于憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。詹姆斯·布坎南等人曾將“憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)”定位為：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，研究約束人類(lèi)經(jīng)濟(jì)和政治選擇的憲法規(guī)則和制度。認(rèn)為在市場(chǎng)上自利的“經(jīng)濟(jì)人”在轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^(guò)程中的投票人或官員時(shí)，其自利的品格不會(huì)發(fā)生根本變化，掌權(quán)者濫用權(quán)力具有不可避免性。因此，約束政府權(quán)力，防止掌權(quán)者權(quán)力是憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問(wèn)題[1]。這與古典憲法學(xué)方法論并無(wú)本質(zhì)差別，僅是研究領(lǐng)域的拓展。我國(guó)早期的經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)研究者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)是以征稅權(quán)為邏輯起點(diǎn)，以財(cái)政權(quán)為核心內(nèi)容，建構(gòu)以貨幣發(fā)行權(quán)為主要手段的國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力體系[2]。近年來(lái)，我國(guó)憲法學(xué)界從憲政制度上探討財(cái)政的形成與控制已引起關(guān)注（注釋2：參見(jiàn)周剛志.論公共財(cái)政與憲政國(guó)家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言，北京大學(xué)出版社，2005年版.吳越.經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)導(dǎo)論——轉(zhuǎn)型中國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與權(quán)力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而總體來(lái)看，大多成果仍然無(wú)法擺脫財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等學(xué)科影響。如果對(duì)我國(guó)的國(guó)家財(cái)政的運(yùn)作制度作深入分析，這無(wú)疑是我國(guó)憲法學(xué)切入社會(huì)實(shí)踐的一個(gè)新角度，也有助于完善我國(guó)公共財(cái)政監(jiān)督制度。

一、憲法的設(shè)計(jì)：議會(huì)財(cái)政功能

【論文關(guān)健詞】政府財(cái)政監(jiān)督信息化

【論文摘要】本文結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)辰的實(shí)際需要，分析了在信息化背景之下進(jìn)行葉政信忠化建設(shè)的必要性及實(shí)施條件，并就如何構(gòu)建和完善時(shí)政監(jiān)資信息化體系給出了相應(yīng)的時(shí)策和方法。

一、財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)的必要性

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的持續(xù)深入，經(jīng)濟(jì)信息量急劇增大，這迫切需要財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)改變傳統(tǒng)手工作業(yè)的監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段信息化，使監(jiān)督工作人員從繁瑣的數(shù)字運(yùn)算、法規(guī)查證中解放出來(lái)，提高工作效率。

另一方面，隨著計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，被監(jiān)督單位在管理手段、信息存儲(chǔ)等方面發(fā)生了本質(zhì)的變化，這些對(duì)財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象、范圍、線索以及監(jiān)督程序造成很大影響，傳統(tǒng)的以審查紙質(zhì)賬目為基本手段的監(jiān)督工作方法己經(jīng)不能適應(yīng)新環(huán)境的要求。因此，財(cái)政政監(jiān)督手段必須順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，加快信息化建設(shè)，改變監(jiān)督方式、手段和技術(shù)。

二、信息化建設(shè)的作用和實(shí)施條件

【論文關(guān)鍵詞】財(cái)政監(jiān)督外部監(jiān)督事前監(jiān)督事中監(jiān)督

【論文摘要】本文在借鑒國(guó)際財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)如何完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督體制及提高政府財(cái)政監(jiān)督效率提出了政策建議。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公共財(cái)政框架的構(gòu)建，國(guó)家財(cái)政管理體制發(fā)生了較大變化，而財(cái)政監(jiān)督體制還存在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政要求不相適應(yīng)的情況，如財(cái)政監(jiān)督立法滯后、財(cái)政監(jiān)督方式不規(guī)范、財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)、財(cái)政監(jiān)督信息化程度低等，亟待探索解決之道。

一、國(guó)外財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.國(guó)外財(cái)政監(jiān)督的基本做法。

（1）財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。首先，重視對(duì)內(nèi)部職能部門(mén)的監(jiān)督，例如澳大利亞通過(guò)監(jiān)督內(nèi)部各部門(mén)的工作行為，促進(jìn)各部門(mén)依法行政，提高工作效率；其次，重視對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督，例如法國(guó)財(cái)政部門(mén)設(shè)有財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員、公共會(huì)計(jì)、財(cái)政監(jiān)察總署和稅務(wù)稽查等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政收支過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督；再次，發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視對(duì)國(guó)有企業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督；最后，重視對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督。國(guó)際上會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在行使社會(huì)監(jiān)督職能時(shí)都直接或間接地接受財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督，以保證社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的公正，如新加坡財(cái)政部成立了一個(gè)會(huì)計(jì)委員會(huì)，財(cái)政部長(zhǎng)任主任，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的資格審查和證書(shū)的頒發(fā)，同時(shí)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)成員中必須有財(cái)政部委任的成員。

編者按：本論文主要從當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)管的現(xiàn)狀；當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督改革的指導(dǎo)思想；當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的改革思路等進(jìn)行講述，包括了財(cái)政監(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財(cái)政監(jiān)督的效果和權(quán)威、財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不完善，影響財(cái)政監(jiān)督功能的發(fā)揮、要把財(cái)政監(jiān)督納入法制化的軌道、把財(cái)政監(jiān)督工作貫穿于整個(gè)財(cái)政管理工作之中、完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

隨著改革開(kāi)放的逐步深入，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督職能日益完善、監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，它對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障各項(xiàng)事業(yè)的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用。然而，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域內(nèi)的違法違紀(jì)行為屢禁不止，財(cái)政專(zhuān)款被挪用、會(huì)計(jì)信息失真、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題大量存在。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因何在？其中的重要因素之一是財(cái)政監(jiān)督不到位。因此，如何探索一條既符合我國(guó)國(guó)情，又有利于提高效率的監(jiān)督模式，目前已成為理論界、實(shí)務(wù)界乃至政府部門(mén)關(guān)注的熱點(diǎn)。下面是本人對(duì)當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革思路的幾點(diǎn)看法。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)管的現(xiàn)狀

綜觀我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督從某種程度上是屬于較為單純的行政監(jiān)督模式。這種模式是置于政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，而且財(cái)政管理權(quán)與財(cái)政監(jiān)督權(quán)相脫節(jié)。明顯存在缺乏權(quán)威性、獨(dú)立性和規(guī)范性的問(wèn)題。并且當(dāng)我們談及其及時(shí)、高效時(shí)應(yīng)以較為完善的立法為前提，就我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，由于法制建設(shè)普遍滯后，使其本應(yīng)有的優(yōu)點(diǎn)也大打折扣。主要表現(xiàn)在：

（一）財(cái)政監(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財(cái)政監(jiān)督的效果和權(quán)威

建國(guó)以來(lái)，財(cái)政立法取得了顯著成績(jī)，相繼頒布了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》等財(cái)政法律、法規(guī)，使財(cái)政運(yùn)行中一些重大領(lǐng)域基本做到了有法可依，為促進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立發(fā)揮了重要作用。但從整體上看，財(cái)政立法嚴(yán)重滯后，迄今尚無(wú)一部完整的、具有權(quán)威性的對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的法律。我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督工作時(shí)，至今還是依照國(guó)務(wù)院1987年頒布的《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和財(cái)政部于1998年制發(fā)的《財(cái)政檢查工作規(guī)則》等規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行。由于沒(méi)有將財(cái)政監(jiān)督提到足夠的立法高度，因而財(cái)政監(jiān)督地位得不到法律保障，在執(zhí)法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問(wèn)題，嚴(yán)重影響著財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和成效。在這種情況下，財(cái)政監(jiān)督工作難免不帶有較大的偶然性，往往是對(duì)列入檢查的單位實(shí)施檢查，而沒(méi)有列入檢查的單位就失去了有效的監(jiān)督，極易遺漏，不符合財(cái)政管理的根本要求；制約了監(jiān)督效能發(fā)揮。職責(zé)分工還不明確，多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，造成不必要的人力、財(cái)力和時(shí)間的浪費(fèi)，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效率降低。

一、研究背景意義

社會(huì)保障制度在西方出現(xiàn)后，經(jīng)歷了一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程。它為緩和西方國(guó)家社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化，原有的以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系，70年代以來(lái)就面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，原有體系難以為繼，也不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，越來(lái)越高的社會(huì)福利開(kāi)支成為各國(guó)政府財(cái)政赤字的主要原因之一。

從上海社保基金腐敗大案到浙江金華用社保基金炒股案，從河南淮陽(yáng)用社保基金換轎車(chē)和修建辦公樓案到黑龍江阿城市把社保基金借給企業(yè)作流動(dòng)資金案，從地方社保機(jī)構(gòu)工作人員用社保基金炒股案到廣州市十點(diǎn)一八億元基金流失案，近幾年社保基金領(lǐng)域涌現(xiàn)的一個(gè)又一個(gè)大案，充分說(shuō)明我國(guó)目前的社保基金管理制度不完善，基金運(yùn)作不透明，法律約束力差，難以保障基金安全無(wú)恙。截至“十五”期間，勞動(dòng)和社會(huì)保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件高達(dá)%件。此類(lèi)腐敗案件頻頻發(fā)生，除了腐敗分子無(wú)視國(guó)家法律，以身試法以外，社保基金管理和監(jiān)督機(jī)制本身存在的缺陷也是值的思考的。因此探索完善現(xiàn)有社保基金的管理模式，杜絕此類(lèi)社保基金案的發(fā)生，具有十分重要的意義。加強(qiáng)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障基金的管理是我國(guó)建立和諧社會(huì)的要求，也是“十一五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和百姓養(yǎng)老保障的要求。

社會(huì)保障基金的管理是社會(huì)保障制度中的一個(gè)重要內(nèi)容。隨著社會(huì)保障籌資方式的轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)保障基金有了一定的結(jié)余，但是，根據(jù)中華人民共和國(guó)社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，截止2006年底，全國(guó)企業(yè)累計(jì)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)436億元，全國(guó)千萬(wàn)元以上的欠費(fèi)企業(yè)177戶，累計(jì)欠費(fèi)45億元。如何加強(qiáng)社會(huì)保障基金的管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值，是從根本上解決社會(huì)保障資金的缺口，深化我國(guó)社會(huì)保障制度改革的關(guān)鍵之一。因此，確保社會(huì)保障基金的安全與增值是確立社會(huì)保險(xiǎn)基金管理模式的基本目標(biāo)。但我國(guó)目前“政事合一”的社會(huì)保障基金管理模式與這一目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。這種“政事合一”的社會(huì)保障基金管理模式主要存在以下方面的問(wèn)題:籌集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且籌集方式缺乏法律保障;支付辦法不統(tǒng)一且支付標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高;投資主體及投資渠道單一且基金保值增值性差;基金管理效率低下且擠占挪用現(xiàn)象十分嚴(yán)重;法制建設(shè)滯后且缺乏有效的制衡監(jiān)督體系。由于社會(huì)保障基金是對(duì)民生直接相關(guān)的問(wèn)題，所以研究社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)管理非常重要。

社會(huì)保障基金運(yùn)行的監(jiān)管問(wèn)題在我國(guó)社會(huì)保障研究中還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。這主要是因?yàn)椋覈?guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金只是在社會(huì)保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制改革的過(guò)程中形成的，對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)行的研究還處于較為初級(jí)的階段，而對(duì)于基金監(jiān)管的研究則更是剛剛起步。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金形成后，一直處于分散、無(wú)序的管理狀態(tài),導(dǎo)致其經(jīng)常被擠占、挪用、浪費(fèi),專(zhuān)款難專(zhuān)用,降低了社會(huì)保障的效率。我國(guó)社會(huì)保障基金管理現(xiàn)狀已經(jīng)表明我國(guó)社會(huì)保障基金日常監(jiān)管不力,存在社會(huì)保障基金監(jiān)管法制建設(shè)滯后，過(guò)分依靠行政監(jiān)管系統(tǒng),社會(huì)監(jiān)督缺位,中、長(zhǎng)期預(yù)警監(jiān)督缺損比較嚴(yán)重,基金投資監(jiān)管機(jī)制很不健全等問(wèn)題。目前除社會(huì)保障基金理事會(huì)以外，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資實(shí)施具體有效的管理和檢查。

二、國(guó)內(nèi)外研究綜述