摘要：隨著我國城鄉(xiāng)建設(shè)的全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理工作也逐漸從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)，對于城鄉(xiāng)建設(shè)與土地規(guī)劃工作的要求也正在不斷提升。在新形勢下，怎樣利用現(xiàn)代化技術(shù)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的滯后性因素，提升各級政府管理的水平，改善城鄉(xiāng)管理的矛盾因素，是相關(guān)工作人員重點關(guān)注的問題之一。文章詳細(xì)介紹三維地理信息技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的使用效果、積極影響，并且結(jié)合我國當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的可行性措施，旨在有效提升我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的質(zhì)量與水平。

關(guān)鍵詞：三維地理信息技術(shù)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理工作是當(dāng)下我國城市將建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展中不可或缺的環(huán)節(jié)之一，隨著我國城市化建設(shè)逐漸加深，眾多工作人員力求通過城鄉(xiāng)管理工作降低“二元制”發(fā)展的消極影響，促進(jìn)城鄉(xiāng)“雙贏”發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)意義是降低城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異，獲得二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展效果，以綜合性、全局性的角度考慮，盡量降低城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，形成我國區(qū)域建設(shè)中協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的首要措施便是借助三維地理技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和處理，保障規(guī)劃的基礎(chǔ)。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息化的關(guān)鍵技術(shù)

（一）GIS的基本概念

地理信息技術(shù)是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理中不可或缺的關(guān)鍵性技術(shù)之一，地理信息系統(tǒng)（GIS）能夠?qū)Φ乩砜臻g中的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和總結(jié)，顯示出現(xiàn)階段土地利用的具體情況，為相關(guān)的管理工作奠定良好基礎(chǔ)。在現(xiàn)實生活中，不同的事物都具有自身的地理特點，對其特點的表達(dá)也可稱為空間信息、屬性信息等。GIS技術(shù)便是將空間信息與屬性信息相結(jié)合，在空間和自身兩個角度對相應(yīng)的研究樣本進(jìn)行查詢、統(tǒng)計、分析，將得出的結(jié)果利用三維地圖表現(xiàn)出來。鑒于此，在對現(xiàn)實世界進(jìn)行分析和表達(dá)的過程中，相關(guān)工作人員需要更為豐富、形象的技術(shù)支持。GIS便是能夠符合現(xiàn)階段研究需求的技術(shù)形式之一。地理信息系統(tǒng)也是一個技術(shù)系統(tǒng)，是以地理空間數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，采用地理模型分析方法，適時提供多種空間和動態(tài)的地理信息，為地理研究和地理決策服務(wù)的計算機(jī)技術(shù)系統(tǒng)。借助計算機(jī)軟件的系統(tǒng)支持，能夠?qū)⑿畔⒉杉⑿畔⑻幚怼⑿畔⒐芾淼认嚓P(guān)工作在同一系統(tǒng)中實現(xiàn)，并且能夠為用戶提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)支持。與此同時，GIS技術(shù)還具有空間模擬、科學(xué)預(yù)測等多種功能，能解決復(fù)雜的規(guī)劃和管理問題。目前，地理信息系統(tǒng)已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和現(xiàn)代化管理決策的重要工具和手段。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革對于新農(nóng)村建設(shè)的重要性

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定農(nóng)民的承包地，對于農(nóng)民而言具備生產(chǎn)資料、家庭財產(chǎn)、生活保障三重功能[2]。但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農(nóng)民的土地，可能在近期是省事（無需平等協(xié)商）、省錢（低價補(bǔ)償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長遠(yuǎn)看則是后患無窮，即對農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展不利，對于國家和城市發(fā)展也不利。因為這與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相符，侵占農(nóng)地就剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)生活來源，若安置又不合理，就使得農(nóng)民的利益得不到保障，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定喪失了根基。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，能夠依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地的權(quán)屬糾紛，在一定程度上化解農(nóng)村社會矛盾，強(qiáng)化農(nóng)民乃至全社會的土地物權(quán)意識，也有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)。2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于保護(hù)和節(jié)約耕地、提高土地利用水平農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是由發(fā)包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而必須經(jīng)過發(fā)包人同意。換言之，發(fā)包人和承包人的權(quán)利關(guān)系事實上是不對等的，承包人處于明顯弱勢，農(nóng)民的土地權(quán)益易受到侵犯[3](P88)。對于農(nóng)民來說，雖然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但并不擁有全部所有權(quán)，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權(quán)，這使得農(nóng)戶維護(hù)土地權(quán)益的時候很難像維護(hù)其他完全擁有所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益那樣理直氣壯，甚至還有部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)屬于國家，承包土地是一種租借關(guān)系。基于這種考慮，農(nóng)民在土地的利用上，就沒有像保護(hù)私有物品那樣去保護(hù)農(nóng)用耕地的積極性，因而也容易導(dǎo)致耕地的浪費，降低耕地的利用率。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，對農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證，這能進(jìn)一步查清宗地①的權(quán)屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在這個前提下，才能夠更好地促進(jìn)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地。3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場、縮小城鄉(xiāng)差距新農(nóng)村建設(shè)的提出是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)一步落實[4]，這要求建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會管理體制，城鄉(xiāng)資源由市場自由支配，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源市場，讓城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體自由地聯(lián)合起來，城鄉(xiāng)土地要素暢通無阻地流動起來。倘若城鄉(xiāng)資源不能實現(xiàn)合理流動和有效配置，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展就難以實現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)也步履維艱。因此，建立適合我國國情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場日益緊迫。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，依法確認(rèn)與保障農(nóng)民的土地物權(quán)，深化改革，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，就能夠為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供前提和保障，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力和源泉。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)

1.集體作為農(nóng)地所有權(quán)主體被“虛置”我國現(xiàn)行的法律對于農(nóng)地所有權(quán)的主體有不同的提法。《憲法》規(guī)定為“集體”，《土地管理法》規(guī)定為“農(nóng)民集體”，《農(nóng)村土地承包法》則進(jìn)一步細(xì)化為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民小組”。既然通過法律的形式將農(nóng)地所有權(quán)的主體確定，那么應(yīng)該說權(quán)屬是清晰的，但在現(xiàn)實中都存在所有權(quán)主體“虛置”的問題。第一，從法律規(guī)定看，農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，卻未明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運(yùn)行原則，也未明確產(chǎn)權(quán)代表與執(zhí)行主體的界限和地位，更未解決“農(nóng)民集體”與單個農(nóng)民的利益關(guān)系。“農(nóng)民集體”是一個抽象的、沒有具體組織形態(tài)和法律人格的、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體，將其作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置也就成為必然的結(jié)果。第二，從農(nóng)村現(xiàn)實看，農(nóng)村土體所有權(quán)的基本權(quán)能被土地使用權(quán)的權(quán)能所替換。這種權(quán)能代替在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位———土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度高②。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制，使本來在法律上已虛置的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)主體。2.現(xiàn)行農(nóng)地制度制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移對于新農(nóng)村建設(shè)而言，重要內(nèi)容之一就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，現(xiàn)行作為使用權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及較少的處置權(quán)，權(quán)能殘缺阻礙了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地資源的配置效率，抑制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)。因為這一方面使得部分農(nóng)民由于經(jīng)營的土地數(shù)量有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力遭遇瓶頸；另一方面，農(nóng)地成為一種社區(qū)成員權(quán)和福利，已具備脫離土地事實的農(nóng)民大多也不肯無償放棄土地，導(dǎo)致耕地短缺與資源浪費并存。我國現(xiàn)行的“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營”的土地制度只是從農(nóng)民的生存需要出發(fā)，采用均田制分配農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)民不愿放棄自己的土地使用權(quán)，但光靠種地又難以滿足生產(chǎn)生活的需要，于是農(nóng)民普遍選擇了農(nóng)閑外出務(wù)工的方式往返于城鄉(xiāng)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。3.農(nóng)地征用制度缺陷導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損和社會不穩(wěn)定黨的十七屆三中全會提出要“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，然而對于公權(quán)介入私權(quán)的正當(dāng)性———公共利益的界定問題，現(xiàn)行法律法規(guī)卻無明確規(guī)定。當(dāng)前，農(nóng)民上訪中涉及土地問題的比例約占40%①，主要涉及征地過程中對農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)廷诤娃r(nóng)民不能直接分享土地開發(fā)收益兩方面。土地征用權(quán)是一項重要的政府公權(quán)力，具有強(qiáng)制性的特征，必須保證公權(quán)公用。然而由于我國征地制度存在缺陷，導(dǎo)致許多地方政府為降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權(quán)，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也不利于土地資源的保護(hù)利用。我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，一旦農(nóng)地以不平等、不等價和行政命令的方式被征用，土地性質(zhì)就由集體所有轉(zhuǎn)為國有，從長期看，農(nóng)民不能分享土地非農(nóng)化的級差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會保障，倘若沒有在二、三產(chǎn)業(yè)中的工作機(jī)會，那么失地農(nóng)民的日子會更加艱難。這種狀況如果持續(xù)發(fā)展下去，人數(shù)更多，范圍更廣，那么農(nóng)村穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境就要遇到極大的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。

新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

1.明確界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，培育建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是包含土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的一束權(quán)利。正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界限模糊不清導(dǎo)致土地糾紛不斷發(fā)生，因此，必須通過法律法規(guī)的形式確定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地承包者，并保留對這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利，這也為解決土地的所有權(quán)主體和農(nóng)民之間的糾紛提供確切的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過推廣試點地區(qū)的土地確權(quán)頒證經(jīng)驗，堅持依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則，力爭實現(xiàn)國家提出的“到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋”的目標(biāo)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定的基礎(chǔ)上，逐步培育壯大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場就具有了可能性和堅實基礎(chǔ)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，從過去由行政配置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^市場確定地租、地價，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、工業(yè)化和城市化推進(jìn)提供土地要素支撐。政府不再從事土地的經(jīng)營活動，而是通過制訂土地規(guī)劃、土地用途管理和監(jiān)督等手段，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，不允許利用行政職權(quán)或假借少數(shù)服從多數(shù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。政府可以支持、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行不改變土地使用性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。最后，必須逐步打破城鄉(xiāng)土地制度的二元特征，消除城鄉(xiāng)土地價格的剪刀差，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，真正實現(xiàn)集體土地和國有用地的“同地、同價、同權(quán)”。這包括兩個層面的推進(jìn)：在政策上，應(yīng)盡快結(jié)束因所有制不同而被賦予不同權(quán)利的二元化結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化；在法律上，應(yīng)當(dāng)以明確條款規(guī)定對集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)實行平等保護(hù)，農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。2.完善農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益和增收土地資源的用途不同會導(dǎo)致收益的巨大差異。當(dāng)農(nóng)村集體土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲袝r，農(nóng)民只能獲得數(shù)額較低的一次性補(bǔ)償，鑒于此，保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)就被更多地提及。土地發(fā)展權(quán)是從所有權(quán)中分離出的一種財產(chǎn)權(quán)，即享有土地用途變更所帶來的額外收益的權(quán)利。強(qiáng)化農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)是土地的社會屬性體現(xiàn)，符合法律的社會價值原則。由于土地被分為國家所有和集體所有兩種形式，國家完全控制國有土地的發(fā)展權(quán)，并完全享有土地用途變更所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。然而，集體土地所有者對于所擁有土地的用途變更權(quán)利則要受到國家的嚴(yán)格控制，從這個意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發(fā)展權(quán)。在我國的工業(yè)化和城市化推進(jìn)過程中，土地一旦從農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，價值就會急劇上升，但農(nóng)民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對集體土地所有權(quán)的“歧視”和“踐踏”嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益，因此，必須改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體以土地發(fā)展權(quán)，這是保障農(nóng)民權(quán)益、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地必須經(jīng)由“征用———批租”這一過程才能實現(xiàn)，這種在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制早已不適應(yīng)。首先，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內(nèi)，減弱政府征地沖動。要將土地征用限定在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上，控制土地的征用規(guī)模，避免由于政績工程動機(jī)驅(qū)使而濫征土地導(dǎo)致的土地資源浪費①，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)主要參考土地市場的交易價格，并對土地征收和拆遷做最嚴(yán)格的實體和程序上的限制，堅決防止公權(quán)對私權(quán)的侵犯和低價掠奪。其次，要賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)與國有土地同等的權(quán)利，允許集體土地入市。作為與國有土地所有權(quán)相并列的一種權(quán)利，農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不應(yīng)當(dāng)是劣等的權(quán)利，而應(yīng)受到法律的平等保護(hù)。通過立法承認(rèn)這兩類土地的同權(quán)，就為非公益性的用地需求提供了制度保證———只要符合規(guī)劃和用途管制，就應(yīng)納入年度土地利用規(guī)劃，用地需求者可以通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場與農(nóng)民直接達(dá)成協(xié)議，使農(nóng)民能夠分享土地非農(nóng)化所帶來的級差收益。通過這種制度安排，不僅從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的平等市場主體地位，保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，而且由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者直接進(jìn)行市場交易，由市場配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環(huán)節(jié)，提高土地資源的配置效率，從而達(dá)到兼顧公平和效率的效果。

一、土地腐敗概述

(一)土地腐敗的涵義

對于土地腐敗的概念,法學(xué)界至今未能給出明確的定義,筆者認(rèn)為,土地腐敗是我國行政官員腐敗具體的表現(xiàn)形式之一,它是指掌握國有土地使用權(quán)出讓行政權(quán)的官員,利用這一特殊的行政權(quán)力,與土地使用權(quán)的受讓方交易,換取錢、權(quán)、名、利等方面利益的行為。具體則表現(xiàn)為以下兩個方面。

1.傳統(tǒng)土地腐敗行為——權(quán)錢交易

在我國土地使用權(quán)出讓方式中,最初也是最大量為行政機(jī)關(guān)采取的便是協(xié)議方式。它是指政府或政府委托的土地管理部門作為出讓方式與選定的受讓方協(xié)商用地價款和條件,達(dá)成協(xié)議,簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式。其特點是在受讓方?jīng)]有第三者參與競爭的條件下,通過雙方協(xié)商,達(dá)到出讓國有土地使用權(quán)的目的。在協(xié)議出讓土地時,政府壟斷土地供給,其價格的形成是非常不透明的。主管國有土地使用權(quán)出讓行為的行政官員的土地腐敗現(xiàn)象大量滋生,已成為現(xiàn)今國有土地使用權(quán)出讓中的突出問題,土地腐敗已成為國家廉政建設(shè)的巨大障礙。近幾年來,大多數(shù)被腐敗拉下馬的地方高官中,都與土地出讓過程中的權(quán)錢交易問題有著千絲萬縷的聯(lián)系。最典型的例子是沈陽的“慕、馬案”。2000年,沈陽市批出的地比大連還多,但收到的土地出讓金只有7000萬元,是大連的1/24。原因就是慕綏新和馬向東兩人與開發(fā)商勾結(jié),搶著以協(xié)議方式減免地價,肥了自己和同伙,致使國有土地資產(chǎn)大量流失。

2.新型土地腐敗行為——權(quán)權(quán)交易

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，各辦事處，市人民政府各部門：

《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)[20*]38號）決定，自20*年1月起，用3年時間完成第二次全國土地調(diào)查工作。為圓滿完成我市第二次土地調(diào)查工作，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、調(diào)查的目的和意義

土地調(diào)查是我國法定的一項重要制度，是全面查清土地資源的重要手段。第二次土地調(diào)查作為一項重大的國情國力調(diào)查，目的是全面查清目前全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計和登記制度，實現(xiàn)土地資源信息的社會化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土資源管理的需要。

我市是農(nóng)業(yè)大市和人口大市，保護(hù)耕地和保障發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。近年來，隨著我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，以及土地開發(fā)整理力度的加大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，城鄉(xiāng)土地權(quán)屬和利用狀況也發(fā)生了很大變化。現(xiàn)有的土地調(diào)查成果資料、基礎(chǔ)圖件、數(shù)據(jù)與土地利用現(xiàn)狀差別較大，已嚴(yán)重制約了我市土地利用規(guī)劃、計劃的實施，也影響了政府對土地科學(xué)有效管理。開展第二次土地調(diào)查，是做好全市新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，規(guī)范土地市場秩序的重要基礎(chǔ)。

二、調(diào)查的目標(biāo)、任務(wù)和時間

同志們：

縣政府決定召開的這次全縣第二次土地調(diào)查工作會議，是一次十分重要的會議，會議的主要任務(wù)是認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院及省市關(guān)于開展第二次土地調(diào)查工作會議精神，全面安排部署我縣第二次土地調(diào)查工作，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任，確保全縣第二次土地調(diào)查工作順利開展，按期完成任務(wù)。下面，我就做好全縣第二次土地調(diào)查工作強(qiáng)調(diào)三方面的意見：

一、認(rèn)清形勢，立足現(xiàn)狀，切實增強(qiáng)開展第二次土地調(diào)查工作的緊迫感和責(zé)任感

第二次全國土地調(diào)查，是國家開展的一項重大國情國力調(diào)查，目的在于全面查清城鄉(xiāng)土地利用情況，掌握真實的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，徹底查清“土地家底”，并對調(diào)查成果實行信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計和登記制度，實現(xiàn)土地資源信息的社會化服務(wù)，為加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控及國土資源管理奠定基礎(chǔ)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的又好又快發(fā)展。重點要從以下五方面來認(rèn)識：一是開展第二次土地調(diào)查，是科學(xué)制訂發(fā)展規(guī)劃、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地是民生之本，發(fā)展之基，土地影響著國家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。國務(wù)院明確提出，到20*年，全國要保住18億畝耕地、16億畝基本農(nóng)田，這是維護(hù)國家糧食安全、保障可持續(xù)發(fā)展的“底線”，也是一條不可逾越的“紅線”。從我縣來看，土地資源有限、耕地相對貧瘠、后續(xù)利用土地不足是基本縣情，如何保護(hù)和利用好有限的土地資源，統(tǒng)籌考慮吃飯和建設(shè)、生存和發(fā)展問題，是我縣必須長期面臨的課題。隨著國家土地宏觀調(diào)控一系列政策的出臺，土地供應(yīng)閘門越來越緊，土地計劃指標(biāo)越來越少，土地報批的難度越來越大，保護(hù)資源和保障建設(shè)的矛盾依然突出，壓力依然很大。通過第二次土地調(diào)查，摸清各類土地特別是存量建設(shè)用地的家底，掌握詳實的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編以及制定城市建設(shè)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提供重要依據(jù)。二是開展第二次土地調(diào)查，是嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的現(xiàn)實需要。新的形勢下，要真正把各項土地管理政策落到實處，促進(jìn)耕地和基本農(nóng)田得到有效保護(hù)，迫切需要獲得真實可靠的土地數(shù)據(jù)。通過開展土地調(diào)查，查清耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和現(xiàn)狀，可以為我們劃定和調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、合理規(guī)劃建設(shè)用地范圍提供可靠的依據(jù)，也可以為我們加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類建設(shè)用地、嚴(yán)格土地管理提供保障。三是開展第二次土地調(diào)查，是合理利用土地、優(yōu)化空間布局的基本前提。當(dāng)前，我縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地類型和布局很不合理，土地資源的節(jié)約集約利用水平不高。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，還有大量閑置土地；在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)，還有不少未利用土地。特別是在廣大農(nóng)村，由于農(nóng)戶居住分散，農(nóng)村宅基地缺少合理布局和統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)房建設(shè)隨意性大，還存在一定亂占、亂用現(xiàn)象，土地浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。通過開展土地調(diào)查，全面查清城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地的數(shù)量和布局，可以為合理劃定各類建設(shè)用地區(qū)域提供依據(jù)。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立詳細(xì)的土地利用數(shù)據(jù)庫，使今后土地有效利用逐步進(jìn)入規(guī)范化、信息化軌道。四是開展第二次土地調(diào)查，是理順土地權(quán)屬關(guān)系、規(guī)范土地管理秩序的必然要求。長期以來，權(quán)屬爭議糾紛是農(nóng)村基層矛盾糾紛的主要矛盾之一。本次調(diào)查，針對農(nóng)民集體土地、城鄉(xiāng)國有土地的使用情況，明確每宗土地的權(quán)屬主體和界線，對推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、明確土地利用權(quán)責(zé)、解決矛盾糾紛都具有十分重要的意義。同時，開展土地調(diào)查，查明各類土地的占有、使用和供應(yīng)情況，查清農(nóng)村和城市土地所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬，對于合理調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系、保障土地交易安全有效、規(guī)范和發(fā)展現(xiàn)代土地市場、提高土地資源的配置效率、保護(hù)公民和法人的土地權(quán)益，都有著十分重要的意義。五是開展第二次土地調(diào)查，可以全面掌握我縣土地利用的現(xiàn)狀和存在的問題。第一次土地調(diào)查是19*年至19*年開展的，隨著近十多年的發(fā)展，土地利用現(xiàn)狀發(fā)生了很大變化，原有土地調(diào)查的成果已不能準(zhǔn)確反映目前土地利用的真實狀況，土地管理普遍存在“耕地面積不準(zhǔn)、土地規(guī)劃滯后、基本農(nóng)田劃定粗糙、城鎮(zhèn)用地遺留問題多、沒有城鄉(xiāng)土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”等方面的問題，制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。通過本次土地調(diào)查，可全面掌握我縣土地利用的現(xiàn)狀和問題，為今后切實加強(qiáng)土地管理，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用提供重要依據(jù)。

二、明確任務(wù)，確保質(zhì)量，扎實開展全縣第二次農(nóng)村土地調(diào)查工作

第二次土地調(diào)查工作是一項全國上下集中開展的活動，各級都非常重視，國務(wù)院和省市都作了具體安排部署，為切實抓好這項工作，縣政府制定下發(fā)了第二次土地調(diào)查工作實施方案，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要認(rèn)真按照相關(guān)文件和會議精神的要求，嚴(yán)格按計劃、分步驟組織實施。