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國土空間規劃分析范文第1篇

一、土地規劃現狀

目前，我區土地規劃體系主要包括土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三大類，其中土地利用總體規劃體系又分為自治區、盟市、縣、鄉四級。自治區共編制三輪土地利用總體規劃，其在引導全區保護和合理利用土地資源、加強土地宏觀調控、嚴格保護耕地等方面起到了重要作用；土地利用詳細規劃編制工作在內蒙古地區尚屬薄弱環節，至今未編制完成相關類似規劃；全區土地利用專項規劃主要包括土地整治規劃、未利用地開發利用保護規劃、耕地保護規劃等。各類規劃間形成了土地規劃體系，總體規劃與專項規劃分工明確、層次分明，各類規劃之間基本銜接。土地規劃情況見表1。

二、土地規劃與相關規劃的矛盾

（一）土地規劃體系協調性分析

就土地利用總體規劃本身而言，省級與盟市級層面規劃基本銜接，規劃內容一致性較高；盟市級與旗縣（市區）級規劃之間協調性較弱，二者在規劃編制時銜接性較好；旗縣（市區）級與鄉鎮（蘇木）級規劃基本上同步編制，規劃內容一致性較高。土地利用總體規劃與土地各專項規劃之間協調性較好，各類專項規劃均在土地利用總體規劃的框架下，以總規為前提條件和依據，開展編制工作。規劃編制的數據基礎、分類標準、統計口徑等基本一致，只是在規劃編制基期、規劃期限及側重點方面有所不同。

（二）土地規劃與其他規劃之間矛盾問題分析

主要表現為：一是法律依據不統一，缺乏主導性規劃加以協調；二是規劃編制基礎缺乏協調和統一，各部門有著各自的國家標準和行業規范，出現用地分類標準不統一、規劃編制所依據的基礎資料不一致、規劃編制的基礎統計口徑不一致、空間管制分區的規定不銜接等問題；三是規劃編制的技術方法和路線不一致，規劃的目標和結果也存在較大差異；四是相關規劃之間管理體制不順，規劃協調不暢，不同規劃在不同部門主管下自成體系，每一體系又有諸多不同層級、不同深度的具體規劃類型。

三、空間規劃體系重構建議

綜合考慮各項規劃特征，統一的空間規劃理想模式應為――主體功能區規劃定“政策”，城鎮體系規劃“定需求”，土地利用總體規劃“定供給”，生態功能區規劃“供底圖”。在相關目標的引導下，需綜合平衡國土空間需求和供給，并通過相關政策引導將有限資源配置到“底圖”上。

（一）空間規劃體系

對現有規劃類型進行改造和功能定位，形成以保護、管控規劃為基礎，綜合規劃為引領的空間規劃體系。主體功能區規劃不再作為規劃而是以主體功能區劃形式同生態功能區劃、自然區劃、農業區劃等一同作為規劃編制的理論依據；分解整合土地利用總體規劃職能，作為空間規劃體系基礎與骨干的土地利用總體規劃和作為國土部門主要職責范圍的耕地和基本農田保護專項規劃；城鎮體系規劃仍定位為城鄉建設規劃體系的最高層次規劃類型，但同時也是空間總體規劃的專項規劃；城鎮體系規劃、基礎設施規劃、農地保護利用規劃、林地保護利用規劃、礦產資源規劃、水資源規劃、生態環境保護規劃等均作為綜合性專項規劃進行編制實施。各專項規劃、次區域規劃可根據需要進一步編制行業性專項規劃、詳細規劃、年度計劃等。由此形成空間規劃橫向體系，統籌協調生產、生活、生態等用地需求和農業、國土、水利、財政等部門關于土地利用的各種政策。

（二）空間規劃層次

合理的空間規劃體系，不僅需要考慮橫向規劃層面，即整合現有各類規劃，形成有機統一橫向空間規劃體系，從而達到對國土資源的統籌安排。還需考慮科學構建規劃層次，即縱向規劃體系，從省、市、縣、鄉不同層級政府的行政、立法、司法權力的差異及不同層級行政區域空間尺度的差異出發，采取不同路徑形成各有側重的空間規劃成果：省級空間規劃屬宏觀層面，應突出戰略性、政策性和指導性，統籌落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略；市、縣級空間規劃屬中觀層面，應推進以土地利用總體規劃為基礎的“多規合一”，強化管控性和綜合性；鄉鎮空間規劃屬微觀層面，應重點強化地區內土地利用詳細規劃的編制與實施，有機整合各類橫向空間規劃，著重體現可操作性。

（三）空間規劃指標體系

考慮構建合理的指標體系，在分析梳理各類空間規劃的規劃目標、核心內容及調控對象等基礎上，研究形成統一的空間規劃指標體系。設定約束性指標與預期性指標，約束性指標主要涉及耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、主要污染物排放總量，等等；預期性指標涉及單位GDP能源、水資源、建設用地消耗、城鎮化水平、生態用地面積，等等。在構建完整指標體系的基礎上，科學設定各指標的規劃目標值。

（四）合理確定省級空間規劃期限

統籌考慮目前各類規劃的特點及相關法律法規的要求，探索確定統一協調的規劃中期年限與目標年限。目前，國民經濟和社會發展規劃、生態環保規劃屬于中短期規劃類型，規劃年限通常為5年；而土地利用規劃與城鄉規劃的規劃時間相對較長，一般在10年以上。省級空間規劃屬于長期規劃類型，其著眼于未來10到15年的長遠可持續發展，規劃期限應設為15-20年。考慮空間規劃的合理性與現實性，可適時開展空間規劃評估調整工作。綜合考慮上述情況，建議將空間規劃期限設定為15-20年，每5年開展一次評估調整工作。

（五）空間規劃開發、利用、保護格局

按照“一套規劃、一張藍圖”的總體要求，形成統一的空間開發與保護格局。科學劃分城鎮建設、農業生產和生態保護三大功能空間，劃定生態控制線與建設用地增長邊界控制線，并實現二者之間的無縫對接。在兩類控制線內部，進一步劃定詳細的用地控制線，生態控制線范圍內按照管理主體及用地類別進一步劃定基本農田控制線、林地控制線、水域控制線及風景名勝控制線等各類用地控制線，形成生態保護體系。建設用地增長控制線內進一步劃定城鎮建設用地擴展邊界，同時明確產業布局與重大基A設施布局。

國土空間規劃分析范文第2篇

【關鍵詞】區域經濟學理論；主體功能區；規劃方案

前言

以往在城市規劃中，由于受各種因素的相互影響，導致規劃工作中經常出現規劃不合理，區域發展不協調、生產力分配不均衡，土地利用不合理、不充分等諸多問題，嚴重限制了城市規劃工作的正常進行，降低了規劃的效率，制約了區域優勢的發揮和集中利用。為了盡快解決這些問題，區域經濟學理論逐漸被應用在主體功能區規劃當中，為主體功能區規劃提供了相應的理論依據。

1區域經濟學理論概述

區域經濟學作為經濟學范疇中的一門分屬科目，在長期的發展過程中，形成了多種理論與學派，如增長極理論、二元經濟結構理論、點軸開發理論、核心一邊緣理論、平衡增長理論、惡性循環理論等等。這些理論都在不同程度上推動著區域經濟學理論不斷走向成熟，不斷S富著區域經濟學的思想與內容。其中，核心一邊緣理論、增長極理論、點軸開發理論等是區域經濟學中幾個重要的理論。這幾個理論不管是在思想上還是主張上都與主體功能區規劃相契合，且在實質上貫穿于整個主體功能區規劃過程，對主體功能區規劃具有極強的理論指導作用與應用價值。

1.1核心一邊緣理論內涵

核心一邊緣理論最初研究的主要是發達國家與落后國家之間的不平等關系，以及國家的發展模式，后被引入區域經濟學領域，經過大量學者們的不斷研究摸索，逐漸得到成熟和完善。其內涵是所有區域系統都是由核心區和邊緣區兩個子系統構成的，核心區一般指城市或聚集區，是社會經濟活動的集中區域，這里工業發達、技術先進、經濟水平較高且增長速度快，人口密集。而邊緣區則指分布在核心區周圍的，會受到核心區影響的邊緣區域，這里經濟相對落后。由于經濟等差距的存在，形成了空間二元結構，但隨著市場范圍的不斷擴大、交通設施的逐漸改善，核心區與邊緣區間的差距會逐漸縮小。

1.2區域經濟協調發展理論內涵

所謂區域經濟協調發展理論，是指在對內對外均開放的條件下，各區域相互之間所形成的協同發展、相互促進、相互依存關系的一個過程。從大的層面來說，區域經濟協調發展內涵為維持各種生產要素處于較為理想的空間配置狀態中，且各部門經濟發展協調，盡可能縮小區域差異，優化區域經濟結構，相互包容、團結與合作，形成協調發展模式。該理論強調縮小東部、西部與中部區間發展差距，協調區域產業結構、協調區域間生產力布局，協調區間利益關系，消除市場分割與貿易封鎖。

2主體功能區規劃現存問題

2.1社會空間結構研究不足

雖然在國土空間規劃基礎上提出的主體功能區規劃非常注重空間規劃的秩序，但對影響空間規劃秩序的社會空間結構研究卻較為薄弱。社會空間結構是個大的層面，它要求主體功能區規劃對區域內的人口、資源與產業三大要素進行充分考慮，促進三者在區域內、在社會空間上的有效匹配。但我國當前主體功能區規劃還存在較多的問題區域，包括資源結構單一區，經濟壓力沉重區，發展落后、貧困區，逐漸衰退的老工業區等。而且，我國將大部分西部地區劃分為限制開發區和禁止開發區，雖然這在一定程度上保護了西部地區的生態環境，維護了該地區生態系統的良性循環，但同時也加重了西部地區未來開發的建設成本，增加了西部地區開發的難度。這是我國主體功能區規劃對社會空間結構考慮不全面、不充分的一個主要表現。

2.2規劃編制與實施中缺少民意

以空間規劃為主的主體功能區規劃的最終目的是促進區域整體協調可持續發展，提高土地空間規劃的合理性，提高土地空間利用率，最終服務于全國人民，促進人的全面發展。但在規劃編制與實施過程中，卻存在有民意融入不足，缺少民意調查與考慮現象，使得主體功能區規劃往往難以達到預期的理想目標，難以為人民提供高水平的公共服務。我國現行主體功能區規劃與省級主體功能區規劃對于配套技術規程的編制目前仍停留在區域人地協調發展、資源環境協調發展層面，以及相關空間管理理論與方法的研究上，且對現代計算工具過分依賴，導致相關工作者往往將精力集中于某一處，而沒有從整體角度出發，沒有對區域內的人口、資源、產業等各種要素全面考慮在內，對民意的調查與采訪力度也不夠，是我國當前主體功能區規劃編制與實施中所面臨的一個重要問題。

3基于區域經濟學理論的主體功能區規劃方案

3.1核心一邊緣理論對主體功能區的規劃指導

主體功能區規劃按照可開發程度將我國國土空間劃分為四個等級，依次為禁止開發區、限制開發區、重點開發區和優化開發區。禁止開發區指世界自然文化遺產區、國家級自然保護區、風景名勝古跡區、地質和森林公園等。限制開發區指經濟條件較差、資源環境承載能力較弱的區域，其規劃目標在于改善生態環境。重點開發區指經濟條件較好、環境承載能力較強、人口聚集較好的區域，其規劃目標在于推動區域城鎮化和工業化發展，在優化開發區與限制和禁止開發區之間起著一個承接過渡的作用。優化開發區是指開發密度較高的區域，其規劃目標在于帶動所有龍頭企業參與經濟全球化。基于區域經濟學視角，重點開發區和優化開發區為核心區，而禁止開發區限制和開發區則為邊緣區。邊緣區為核心區提供重要生態安全保障，并將核心區輻射效應擴散至周邊地區，尤其是生態型限制開發區。

主體功能區規劃中的核心區從邊緣區不斷獲取市場生產要素產出源源不斷的創新成果，而這些創新成果又不斷向邊緣區拓展，不斷帶動周邊地區向著工業化方向發展，同時核心區支付給邊緣區一定的生態補償費，用于生態修復和保護，以實現區域經濟的協調可持續發展。實際上，核心區與邊緣區在相互促進的發展過程中。兩者也在不斷的融合，主要表現在對限制與禁止開發區實施財政轉移政策，這樣可以加快區域之間公共服務的均衡發展，引導人口有序地向著核心區轉移，從而達到縮小城鄉差距，促進各區域協調均衡發展目標。

3.2區域經濟協調發展對主體功能區的規劃指導

本質而言，主體功能區規劃就是在區域經濟協調發展理念基礎上所提出的，所以基于區域經濟協調理論對主體功能區進行規劃必然會充分體現出區域協調發展。在區域經濟協調發展理論的指導下，要求主體功能區規劃以區域間協調發展、區域間功能優勢互補為發展重點，將四種類型功能區各自所具有的獨特優勢進行有效互補，以優化和重點開發區經濟、技術優勢帶動限制、禁止開發區經濟增長，創造就業，參與國際競爭，以限制和禁止開發區農業、生態優勢為優化與重點開發區提供生態安全保障，提供可持續的資源供給，從而實現各區域間優勢的相互補充，實現各區域經濟的協調發展。在定位與劃分各區域主體功能時，應嚴格遵循分工協作、友好互動、優勢互補、相互促進的原則來進行，將該區域擁有的技術優勢和資源優勢引入到薄弱區域，將薄弱區域擁有的農業優勢、生態優勢引入到其他區域，努力縮小各區域間的經濟差距與技術差距，努力追求平衡均等。

3.3增長極理論對主體功能區的規劃指導

增長極理論強調依靠經濟條件較好的區域來帶動經濟較差區域的開發與協調發展。根據增長極理論指導，在規劃主體功能區時，應將重要的經濟密集區作為極核點，現階段我國已初具規模的極核點有珠三角、長三角、中原城市群等。這些地區經濟都較為發達，人口較為密集，具有較高的開發強度，但環境問題與資源問題也非常嚴峻，必須要嚴格遵循區域經濟學理論指導積極制定優化的開發方案，以實現對這些人口密集、經濟發達地區的健康優化開發，減少環境問題、資源問題的發生，實現中心城市帶動區域經濟發展目標。

國土空間規劃分析范文第3篇

為貫徹落實《國務院辦公廳關于開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知》（〔2006〕85號）精神，深入實施《福建省建設海峽西岸經濟區綱要》和《福建省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，省政府決定開展全省主體功能區規劃編制工作，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策。主體功能區規劃是統籌經濟社會發展和人口資源環境的重要載體，也是協調各類空間規劃的重要手段，涉及各地自然條件、資源環境狀況和經濟社會發展水平，涉及全省人口分布、國土利用和城鎮化格局，涉及我省區域協調發展布局等，需要各有關方面廣泛參與，深入研究，科學論證，民主決策。為切實做好這項工作，經省政府同意，現就有關事項通知如下：

一、目的和意義

編制全省主體功能區規劃，就是要認真貫徹落實科學發展觀，按照省委、省政府關于全面推進海峽西岸經濟區建設的戰略部署，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我省人口分布、經濟布局、土地利用和城鎮化格局，將國土空間按優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的有關要求進行科學合理劃分，并按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，實現人口、經濟、資源環境以及城鄉、區域協調發展。按主體功能區對全省國土空間發展方向和要求進行定位，是在區域發展中貫徹落實科學發展觀、實施“五個統籌”的重大舉措，也是貫徹落實宏觀調控政策的重要保證，有利于維護自然生態系統和建設資源節約型、環境友好型社會，對全面推進海峽西岸經濟區建設，促進經濟社會全面協調可持續發展具有重要意義。各級各部門必須高度重視,從經濟社會發展全局出發,認真做好規劃編制工作。

二、主要任務和工作步驟

主體功能區規劃編制工作的主要任務是：確定全省主體功能區劃分的具體標準和評價指標體系，綜合評價分析國土空間，提出全省主體功能區規劃基本思路，編制完成《福建省主體功能區規劃》。工作分兩個階段進行：

第一階段（2007年7月～2008年2月）：

2007年7～8月，全面部署全省主體功能區規劃編制工作。

2007年8～12月，全面開展基礎研究。組織省直有關部門開展全省主體功能區規劃的基礎調查、信息收集、技術支撐等工作以及相關政策研究；部分委托科研單位開展專題研究；布置各設區市組織開展本市所轄各縣（市、區）主體功能區劃相關工作；配合全國主體功能區規劃劃定我省進入國家級主體功能區的范圍。

2008年1～2月，在專題研究成果基礎上，形成《福建省主體功能區規劃基本思路》。

第二階段（2008年3～12月）：

2008年3月，在《福建省主體功能區規劃基本思路》基礎上，起草編制《福建省主體功能區規劃》。

2008年6月，形成規劃初稿，報全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室，與國家主題功能區規劃和相鄰地區省級主體功能區規劃進行銜接。

2008年9月，將根據銜接意見修改形成的規劃再次報全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室進行銜接。

2008年11月，將銜接并修改完善后形成的規劃（送審稿）與專家論證報告一起提交省政府審議。

三、工作組織和要求

國土空間規劃分析范文第4篇

序是編制主體功能區規劃的主要部分之一。本文從服務于主體功能區編制的角度，綜合運用GIS空間分析、信息熵等方法，刻畫北京市城市空間、農業空間、生態空間和其他空間結構間均衡和穩定程度，并運用空間轉換矩陣分析了國土空間結構變化，揭示了國土空間利用中存在的問題，提出調整空間結構和規范空間秩序的原則和建議。研究結果表明，北京市區域國土空間結構呈明顯的圈層結構以及“三多三少”的特點，生態空間、農業空間日漸萎縮，發展重心向西、北部偏移，國土開發趨于無序。未來北京市國土利用應充分體現首都的功能和特色，嚴格管制生態人文關鍵區域、構建生態安全網絡，開發東南、控制西北、保護西部，嚴控城市發展邊緣，按照生活、生態、生產的順序進行國土空間結構調整；而四類功能區則應分別按照疏解、控制、集聚、保護的原則發展，共同構建北京市城鄉協調、疏密有度、協調清晰的國土利用總格局。

鍵詞 主體功能區規劃；國土空間結構；空間秩序；人居環境；北京

中圖分類號 F0622 獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2011）01-0020-08

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004

城市國土空間結構是指在一定區域內城市國土空間及其功能之間的相互作用與相互聯系，以及反映這種關系的空間和現象的區位關系、分布形式、集聚規模程度0，是城市結構圖譜中的基礎結構［1］。合理的區域空間結構是區域發展的“助推器”和“調節器”，調整和優化國土空間利用已成為現代政府經濟管理和社會管理的重要內容［2］，對于經濟轉型和今后的運行效率有著巨大而長遠的影響。

改革開放以來，我國城市空間演化表現出令人驚異的速度，隨之人口、經濟與資源環境不協調和國土開發失衡等問題也日益突出。據此國家“十一五”規劃綱要提出了推進主體功能區建設的戰略任務，這是我國加強國土空間管理的重大創新［3,4］。其中分析國土空間結構現狀，規范國土開發空間秩序是編制主體功能區規劃的最重要組成部分之一。當前，關于主體功能區構建的研究主要集中在主體功能區的理論基礎與戰略選擇、國外空間規劃的借鑒、基本思路、分區政策與其實施等方面［5,6］，服務于主體功能區規劃編制的國土空間結構與開發秩序研究尚未見報道。另外，北京市正處于社會經濟快速發展的新階段，未來幾十年也是北京市建設宜居城市的歷史時期，科學地國土空間利用導向十分重要。因此，本文以北京市為例，從服務于主體功能區規劃編制的角度，全面分析其國土空間及

其變化，揭示國土空間利用中存在的問題，進而以北京市未來空間發展戰略為目標導向，提出調整北京市國土空間結構和規范國土開發空間秩序的原則和建議，為編制主體功能區規劃提供依據。這有利于形成合理的區域空間結構，引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，推進社會經濟環境等方面的空間整合，實現國土利用的空間均衡和開發效益最大化。

1 研究區概況

北京位于華北平原西北邊緣，東南距渤海約150 km。地理坐標為北緯39°26′-41°03′，東經115°25′-117°30′。是全國的政治中心、文化中心，是世界著名古都和國際大都市，也是全國的重要經濟中心之一。全市土地面積16 410 km2，其中，山區面積占62%，分布于西部和北部地區，平原面積占38%，分布于東南部。現轄16區、2縣。作為全國政治、文化和國際交往中心，北京市經濟發展水平高、人口數量大。2007年，北京全市常住人口達到1 633萬人，比上年增長3.3%，人口密度995人/km2；地區生產總值9 006億元，比上年增長14.6%，人均GDP 55 151元。

當前，北京城市空間發展受諸多資源條件的制約，有限的水土條件和人口與建設規模之間產生巨大矛盾，而北京市城市空間結構的調整對緩解這些矛盾具有重要意義。按照《北京市“十一五”時期功能區域發展規劃》將18個區縣劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區（圖1），四類功能區的劃分是未來北京進行主體功能區空間管理的基本單元［7］，為在總體上調整和優化城市功能空間布局，解決區域協調、城鄉統籌發展問題，避免盲目發展、無序競爭所造成的資源浪費和效能抵消提供了基礎2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

本文在主體功能區規劃的大框架下，對國土空間結構以及未來的國土空間開發秩序進行了分析。此處所定義的國土空間結構是指北京市不同國土空間的構成及其分布關系，包括國土空間的數量結構、組合關系、空間轉換及國土開發匹配程度等四方面。北京市及四類功能區內部國土空間結構組合關系、變化過程以及轉換特點運用轉移矩陣與信息熵的方法進行分析；空間匹配程度則從國土開發強度的區域分布及發展態勢與國土空間承載資源本底相互關系角度進行闡述；據此提出未來國土空間秩序。

@2.1.1 國土空間類型劃分根據主體功能區規劃的要求，從推進主體功能區的形成和服務于城市生產生活、農村生產生活及生態需求的角度，通過Arcview 3.3軟件對不同地類進行重新組合，將北京市國土空間劃分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間四類。其中城市空間又包括了城市建設空間、工礦建設空間，農業空間包括了農業生產空間和農村生活空間。具體分類方法見相關參考文獻［8］。

2.1.2 信息熵信息熵是系統有序化程度的一個度量，可反映國土空間結構的均衡程度和穩定程度［9］；信息熵值越高，說明系統越不穩定，反之越穩定。信息熵計算公式為：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A為區域國土總面積，Ai(i=1，2，…n)為每種空間類型的國土面積。

2.1.3 空間轉換矩陣國土空間轉換矩陣的提取使用了GIS空間分析的方法，通過對2001與2007年兩期土地利用現狀圖進行柵格運算，獲取國土空間結構變化過程編碼圖，整理得到空間轉換矩陣。

2.2 數據來源

本文所使用數據包括了2001、2007年北京市兩期1∶10萬土地利用現狀圖、2001-2007年土地利用變更數據以及相關社會經濟統計數據。相關社會經濟統計數據來自于2001-2007年北京市社會經濟統計年鑒。

3 北京市國土空間結構分析

3.1 北京市總體國土空間結構分析

2001-2007年北京市四類國土空間及其變化情況見表1。可以看到2007年城市、農業、生態、其他空間的面積比例為9.6∶29.3∶57.2∶3.9。從城四區向近郊區、遠郊區，北京市建設用地空間逐漸呈現明顯的遞減趨勢，四類功能區中所占比例從100%減少為36%、12%和3%；生態空間則主要分布在以燕山、太行山山系為依托的山區，四類功能區中生態空間所占比例依次從0%增加為23%、40%和75%。空間結構呈現出明顯的圈層結構特點

。農業生產空間與城市建設空間交錯分布，主要分布在北京灣的平原地帶以及延慶平原地區的九片基本農田重點保護區內，農業生活空間則在市區范圍內散布。由于城市和道路的輻射作用，國土開發強度區域差異明顯，各區縣國土開發強度最高的是主城四區，已達到100%，最低的懷柔區只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區的國土開發強度依次從100%減少為60.99%、25.75%和6.8%，由城區向郊區、遠郊區呈現中心城區―主城區―郊區平原區―郊區半山區、山區逐級遞減的圈層結構。

同時，目前北京市生產空間占土地總面積的29.3%，獨立工礦空間占建設空間總量的1/3，生活空間占土地總面積的8.5%，其中農村居住空間目前為城市居住空間的1.68倍。2005年，北京市城八區工業用地比例達18.3%，遠遠高于國際4%-8%的一般水平。因此，北京市國土空間結構中表現出三多三少現象，即“生產空間偏多、生態空間偏少；工業空間偏多、生活空間偏少；農村居住空間偏多、城市居住空間偏少”。并且，北京市國土開發強度較大，由2001年的16.41%增長到2007年的18.83%，處于穩步上升階段，具有大城市特性；這在全國范圍內排在上海市和天津市之后，位于第三位，但遠超德國近年13%，日本7.9%的國土開發強度。這與北京市作為國家首都的政治文化中心的責職不匹配現象嚴重，也與北京市宜居城市的建設目標不相符。應逐步將低國土開發強度，調整空間結構比例。另外，國土開發隨主要交通環線和放射線呈蔓延與帶狀相結合的分布態勢，使城市發展形成更大范圍的圈層式蔓延，造成城鄉空間的分割破碎、混雜交錯，用地功能零亂。北京市國土空間發展協調程度有待提高，空間格局需要整合。

3.2 北京市國土空間結構變化分析

由表1還可以看出，2001年至2007年，北京市處于快速的城市化進程中，城市空間面積擴大11.2%，其中城市建設空間面積增加了10.2%；工礦建設空間面積年增加了11.7%。而農業空間面積減小了7.3%，生態空間面積減少了0.49%，其中綠色生態空間增加了0.71%；其他生態空間減少了5.37%。2001年-2007年四類空間的轉換矩陣見表2，在各類空間的轉換關系中，農業空間是最大的轉出空間，共有57 482.88公頃轉為其他三類空間，其中24 645.09公頃轉為生態空間，25 855.75公頃轉為城市空間，6 982.04公頃轉為其他空間。生態空間共有21 69517公頃轉為其他三類空間，其中6 365.25公頃轉為城市空間，12 865.98公頃轉為農業空間，2 463.94公頃轉為其他空間。總體而言，2001年-2007年期間北京市主要表現為城市化過程侵占了大量農用地，農業空間向生態空間的轉換量也較大。而北京適于建設的空間僅占市域總面積的42％，且集中分布于現狀建設用地、耕地、生態用地地區；因此，國土開發與國土空間的本底狀況和耕地保護間存在突出矛盾。過度重視國土空間支撐經濟增長的功能，生產空間不斷拓展，將導致國土空間結構演變的失衡。應嚴格控制開發強度的增長，減緩農業空間的不斷流出。

從開發強度的擴展方向來看，擴展最大的仍是城市功能拓展區，2001-2007年間開發強度共增長6.21%，增長量是城市發展新區的1.53倍，生態涵養發展區的8.63倍。其中尤其以海淀和朝陽的擴展最大，空間擴展重心逐漸向北部、西部移動；而西北地區多是山區、半山區，是北京的生態屏障和水源保護地、自然人文景觀薈萃的旅游集中地，適宜低密度發展。因此，需調整北京城市擴展方向，緩解生態矛盾，避免不良生態環境問題的產生［10］。

同時，從各個區縣的經濟發展情況來看，經濟發展的重心由城區漸次向郊區轉

移。郊區縣地區生產總值占全市的份額實現了較快增長。通州、順義、大興、昌平、房山等五個區以及亦莊開發區將成為未來北京經濟發展的重點地區，2001-2007年期間城市發展新區人口年平均增長率達到3.55%，地均固定資產投資額由2001年的4.4萬元/公頃上升為2007年的15.4萬元/公頃，增長率是四個功能區中最高的，年平均增長率為3.12%。并且受北京市發展政策的影響，未來該區將是開發強度主要的增長區。但同時，14個衛星城各自為政，在邊緣地區分散、盲目建設，城市空間布局混雜，區位組合效益偏低，城鄉用地分割嚴重。也尚未起到其應達到的產業和人口疏導的功能，也沒有成為足以抗衡中心城市的發展極點，城市發展失衡，趨于無序。

此外，借助信息熵概念，分析了北京市國土空間結構組合關系及功能特點，對以上觀點進行印證，2001年-2007年北京市四類空間結構信息熵見表3。可知，2001年至2007年北京市國土空間信息熵由0.425增加到0.438，呈不斷增加態勢。其中北京市農業空間、生態空間信息熵有所降低，城市空間與其他空間信息熵則持續變大；工礦建設空間、城市建設空間信息熵均呈持續上升態勢。因此，總體上看北京市國土空間結構正趨于不穩定，這不僅與近年來城市建設與改造占用耕地和生態空間有很大關系，也與北京市空間結構的不合理及其開發建設的無序狀態密切相關。而農村生活、農業生產、綠色生態和其他生態空間則呈持續下降態勢，說明了北京市持續的農村與農業的整治和生態建設活動具有一定的成效。

4 北京市國土利用未來空間秩序

4.1 總體國土利用空間秩序

4.1.1 未來國土空間秩序的構建思路

合理的國土開發秩序是形成北京市未來科學國土利用格局的根本途徑。規范其空間開發秩序，需轉變開發理念，調整開發內容，創新開發方式，使國土利用由外延式為主轉向優化空間結構和調整各類空間分布為主。即以北京市“兩軸兩帶多中心”的未來空間發展戰略為目標導向，以國土空間結構現存問題為問題導向，從北京市整體以及四類功能區兩個層次上構建未來國土空間秩序，主要包括國土利用的空間方向、建設用地的投放秩序、重點管控區域等內容。首先，充分考慮首都土地獨有的戰略價值，根據自然條件適宜性以及資源環境承載能力，通過重點管控關鍵區域、矯正國土空間發展方向，控制總體國土開發格局，形成國土空間結構的控制性骨架；其次，統籌考慮各個功能區域的經濟布局、人口分布以及城鎮化格局，注重各類空間之間的協調，引導各類空間內部之間相互轉化，確定不同功能區的國土空間發展方向，通過合理的建設用地投放數量和時序逐步對現有空間結構進行調整，形成科學國土開發秩序，構筑最終形成北京市城鄉協調、疏密有度、邊界清晰的國土空間結構。

4.1.2 總體秩序

嚴格管制生態人文關鍵區域，形成北京市國土開發框架性控制。從形成合理空間結構角度出發，應嚴格管制區域包括：“三道生態圈、禁止與限制開發區域、城市邊緣區”等區域。三道生態圈主要包括環城綠化隔離圈、平原農田生態圈和山區生態屏障圈。禁止開發地區主要包括河流濕地、地下水保護與涵養區、自然保護區的核心區等，是禁止任何開發和建設行為的區域；限制開發區包括基本農田保護區、地表水源二級保護區、風景名勝區、以及中心城外地下水嚴重超采區等建設空間選擇應盡可能避讓的區域。對這些區域進行保護，可形成城市擴展的緩沖區域和維護城市生態的關鍵控制點，保證城市生態系統的生態服務功能。在城市邊緣應明確劃定建設區和非建設區邊界，作為開發建設的剛性控制，抑制城市建設空間無序蔓延和盲目擴張，積極促進城鎮用地理性增長。如此可營造良好城市生態空間網絡系統，以山脈、水系為骨架，組合、串聯多元自然生態資源和綠色開敞空間［11］，把城市建設置于綠色空間保護的框架內，塑造城市生態安全格局，并阻止城市蛙跳式的無序發展和蔓延，共同構筑和諧宜居城市空間形態。

以“開發東南、控制西北、保護西部，嚴控城市發展邊緣”為空間發展方向。北京西部、北部多山區，空間較局促；而東部、南部平原廣闊，向東南發展，將會提供新的城市發展極點，給城市寬裕的發展空間，也有利于京津城市群的建設；西、北部區域是整個北京城市的生態屏障，是未來可持續發展的根基。由于地處上風上水，風景和環境較好，城市向西北發展的速度過快；控制西北，制止城市過度向西北部地區發展，促進北京市城市發展空間構想的實現以及防止城市攤大餅式的無限蔓延［12］。保護西部則是保護了北京市的生態屏障，保護了北京市寶貴的水源地。而城市邊緣不僅指通常意義上的近遠郊區縣，也涵蓋

了北京市所有城鎮建設用地的發展邊緣，是相對發展最無序和混亂的區域，是能否保障城市發展預期的關鍵區域，也是塑造清晰國土空間格局的關鍵。

合理投放建設用地，有序調整空間結構。按照生活、生態、生產的順序調整空間結構，注重國土開發強度時空尺度的有序增長和城鄉、區域之間的有機協調，制定城鄉空間協同發展策略［13］，優先保證生活空間，擴大綠色生態空間，適度壓縮生產空間。還要明確土地供應總量和經濟供需總量與結構的關系，“管住總量，嚴控增量，盤活存量”，有計劃、有步驟地投放建設用地。目前，在經濟社會快速發展和中心城區功能疏散等復合作用下，對建設空間需求增長強勁。在土地供應指標分配上，應在嚴格控制總量和堅持集約利用的條件下，根據不同功能區產業發展與人口疏散和集中的目標，適當調整不同區域內產業用地供應結構的比例和住宅用地結構比例，適當壓縮工業用地，增加民生用地。并優化房地產市場土地供應結構，支持區域的交通市政等基礎設施建設和公共服務能力的提升。

此外，還要加快中心城調整優化，積極開拓新城和重點中心鎮等新的城市增長空間，形成新的城市發展引力極點，加快推動城市空間結構調整，構筑協調城市發展網絡。全面啟動實施通州、順義、亦莊等重點新城的建設，引導城市有序緊湊發展和村鎮整合。近期要加大對發展新區的投入力度，調整優化中心城區建設，并在發展新區預留遠期建設用地；遠期加快新城和重點鎮的發展，優化存量空間，促進北京市城鄉一體化進程和“兩軸兩帶多中心”城市空間結構的形成。

4.2 不同功能區國土開發秩序

.2.1 首都功能核心區――疏解

目前，北京市首都功能核心區土地開發強度達到100%，屬于人口超載區域，已沒有可利用的國土空間。該區域處于后工業化階段，作為政治、文化、國際交往、教育科研和金融管理中心，要進一步優化產業結構，促進產業升級，推進區內產業與人口外遷，引導城市建設向調整改造轉變。未來，應轉變國土空間開發的著力點，調整土地利用結構，完善空間布局，將美化土地利用環境，創造舒心宜人的城市環境作為該區國土開發的首要任務。

積極供應交通和基礎設施建設用地，加大綠化投入，改善交通狀況、美化環境。設定較高的產業用地門檻，對于要實施功能疏導和人口轉移的建設用地要禁止土地供應，并結合土地價格、稅收等政策，促進疏導功能的產業用地和人口用地外遷，實施核心區的用地秩序優化。土地供應上，優先保障首都文化保護用地的需求，適當提高商服類用地比例，主要供應星級酒店以及高檔商業中心等；住宅用地供應以供應酒店式公寓等高檔商品住宅為主，盡量不供應經濟適用房和限價房用地，鼓勵核心區內居民向城市功能拓展區和城市發展新區疏散。有序推進舊城改造和存量建設用地的整理，大力開發地下空間，減少用地重復配置和土地浪費。在保護舊城區文化傳承的前提下進行漸進式有機更新和有限度的現代化。

4.2.2 城市功能拓展區――控制

2001-2007年間城市功能拓展區因其區位條件承接了大量首都功能核心區的轉移人口，人口數和人口密度均顯著增加。同時該區域是國家高新技術產業基地，經濟發展速度加快，區域國土開發強度已達60.99%，土地利用效率提高顯著。2001-2007年，該區是農業空間減少率最高的，達28.6%；同時也是唯一生態空間有所增長的區域，為4.1%。因其較好的區條件，且經濟發展基本處于后工業化階段，因此未來一段時間內，本區域城市空間仍將持續擴展，國土開發強度仍將在一定程度上持續增加。然而由于本區部分區縣人口過于集聚，受土地承載能力的限制，開發強度進一步提升的空間不大，要嚴格控制土地開發強度的提升速度，防止土地利用超載及環境的惡化。應當重點發展高新技術產業，推進第二產業向轉移，初步形成以服務業為主體，高新技術產業占有較大比重的產業格局。

要在充分利用自身已有優勢的基礎上，積極承接中心城區的人口和職能，整合各類產業發展園區，推進傳統工業區的改造再利用和用地功能轉換，控制中心城邊緣區域的各類開發力度，改善城市空間環境品質；推進城市邊界的劃定，加強對城鄉結合部土地利用的管理，防止建成區的進一步蔓延；加強對存量土地的挖潛與集約利用，繼續大力整治“城中村”，有序實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤制度。

還要根據其主體功能定位對不同供地類型的土地供應進行調整。新增建設用地和存量建設用地優先滿足承接核心區內功能疏導的高新技術、科學、教育和文化用地；通過建立高新技術園區的產業用地標準，促進區域內的產業用地效率的提升。建立鼓勵性、引導性產業用地的產業用地標準，優先供應基礎設施用地和特殊用地的同時，適當壓縮產業用地，優先支持高新技術產業的發展，限制獨立工礦和對土地利用粗放的工業產業的供應比例，禁止供應對環境有污染的企業和工業用地；適當提高住宅用地的供應比例，特別是經濟適用房和限價房的供應比例。@@@@@@@@4.2.3 城市發展新區――集聚

城市發展新區近年來發展迅速，2001-2007年期間總人口增加幅度和地均固定資產投資額增加幅度為四類功能區中最大，期間城市空間增長率最高，達21.5%，成為承接中心城人口、職能疏解和產業集聚的主要地區。并且，發展新區的土地承載力處于相對較高水平，現狀開發強度為25.75%，五個區縣均有很大的人口承載潛力，區域總體處于工業化高級階段，在未來的一段時間內，該區城市空間仍將持續擴展，區域國土開發強度仍將持續增加。

今后應繼續提高土地投入水平，加強該區基礎設施建設，全力推進新農村建設和加快工業化進程，強化邊緣集團的居住和產業功能，提高區域的產業和人口的集聚能力，建設功能完備、環境優美的新城，使之發展成為交通便捷、公共服務設施發達的首都次中心。

應嚴格控制淺山區的開發建設，控制平原地區建設空間的盲目拓展，保護一定數量的耕地及基本農田。依托現有的衛星城和工業園區，采取比較寬松的土地政策，在對現有建設空間進行挖潛改造的基礎上適當擴大建設用地供給，適當提高產業用地的供應比例。依據產業發展導向確定供地結構，淘汰、搬遷不適合發展的產業，以產業集群的建設推動空間開發的秩序化。優先滿足基礎設施用地、高新技術產業和現代制造業用地需求；優先滿足核心區和功能拓展區產業和人口疏導的產業用地需求；優先滿足保障性用房和兩限房用地需求，降低中高檔商品房的供應比例，適當提高商服用地供應比例，提高區域內中心城和主要住宅周邊的商業服務和公共服務能力。

4.2.4 生態涵養發展區――保護

生態涵養發展區近年來城市空間、生態空間、農業空間和其他空間的面積變化不大，其國土開發、人口、經濟與投資承載均是四類功能區中最低的。由于其目前總體處于工業化高間減少0.7%。未來該區的國土開發強度及開發效率也將呈現出較緩慢增長態勢。生態涵養發

展區是保障北京市可持續發展的關鍵區域，大部分屬于限制、禁止開發區域，因此要確保承接的產業不會造成生態環境質量的下降，構建以“綠色農業”、“生態工業”、“休閑旅游業”等為特色的環境友好型生態經濟體系，“保護”應成為該區域國土利用的關鍵詞。

應加強對土地利用的用途管制和環境整治，在擴大生態環境空間方面開展聯動和統一規劃，保護好現有的林地、濕地等生態空間的規模和質量，嚴禁生態用地改變用途，同時加強耕地和園地保護；鼓勵發展綠色服務業，給予一定的綠色產業發展的相關附屬配套設施用地的供應；加大財政轉移支付力度，建立完善生態補償支付制度，穩步推進生態移民，引導人口向衛星城和中心鎮相對集聚，改善城鄉居民的居住條件和居住環境。

嚴格控制新增建設空間總量，控制一般工業項目的建設和房地產開發，降低以資源開采為主要生產模式的產業用地，并逐步減少山區建設空間。新增建設用地優先保障區域內基礎設施建設和公益性用地的供應，加強對農村基礎建設的用地安排，適當增加都市型現代農業的附屬設施用地比例和旅游休閑產業用地的支持力度，支持山區發展都市型現代觀光休閑農業，促進區域經濟發展和農民增收。

5 結論與討論

當前北京市區域國土空間結構呈明顯的圈層結構以及“三多三少”的特點，生產空間不與北京市宜居城市的建設目標不相符。城市空間發展缺乏長遠考慮，國土開發無序拓展

，與耕地保護和區域生態環境背景存在矛盾，城鄉空間的分割破碎、混雜交錯，將導致國土空間結構演變的失衡和不穩定。未來幾十年是北京市國土空間結構深刻變動的歷史時期，科學的國土空間利用導向極為重要。應對國土空間開發秩序進行規范，整合國土空間格局。未來北京市國土空間結構調整應充分體現首都的功能、地位、水平和特色，根據自然條

件適宜性以及資源環境承載能力進行國土開發；按照生活、生態、生產的順序調整空間結構，優先保證生活空間，擴大綠色生態空間，適度壓縮生產空間；同時，注重國土開發強度時空尺度的有序增長和城鄉、區域之間的有機協調。并嚴格管制開發關鍵區域，“開發東南、控制西北、保護西部，嚴控城市發展邊緣”，并有計劃、有步驟地投放建設用地。

同時，不同功能區的開發秩序應有所區別、有所側重，相互協調，共同構建疏密有度、調清晰的國土利用總格局。未來首都功能區內應以疏解為主，美化土地利用環境，創造舒心宜人的城市環境。而城市功能拓展區要采取各種措施嚴格控制土地開發強度的提升速度，防止土地利用超載及環境的惡化。城市發展新區則側重于增加投入，強化邊緣集團的居住和產業功能，使之發展成為較強產業和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市發展極點。生態涵養發展區則以生態保育為核心，加強對土地利用的用途管制和環境整治。

本文從推進主體功能區的形成和服務于生產、生活及生態需求的角度將北京市國土空間進行分類，此種空間結構分類體系較好的考慮了與相關規劃的銜接，具有較好的實施可行性，然而對其中某些地類的多功能性考慮不足，比如耕地、園地所擁有的生態功能，如何更科學的劃定空間結構分類是應深入研究的。

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國土空間規劃分析范文第5篇

關鍵詞：土地管理；制度；分析；完善

中國土地制度是從適應中國不同經濟社會發展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護耕地、促進節約用地、保障經濟社會發展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調控等方面發揮出重大作用，但也具有了某種局限性。本文主要從《土地管理法》中有比較明確表述的制度入手，就這些制度存在的問題及如何完善做一粗淺分析。

1 存在的問題

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 4 款規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。目前，征地制度存在的主要問題有：（1）征地范圍過寬。大量經營性用地和城市規劃區外許多鄉鎮企業的用地，也以“公共利益”和“國家建設”名義征用，農民感到難以接受。（2）補償太低。政府付給集體和農民的征地費用，與土地的市場價格差距太大，引起農民不滿。（3）對因征地而產生的失地農民的生產、生活缺乏妥善安置。集體與農民的利益分配關系中，對農民的利益保障不夠。

1.2 土地有償使用制度

《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 5 款指出“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”當前中國土地使用制度離規范化的土地市場尚存在較大差距，具體體現在：（1）土地市場機制不夠完善，劃撥用地、協議出讓土地仍占相當比重；（2）土地市場監測、調控技術手段缺乏，不夠有效；（3）城鄉土地收益分配嚴重失衡。由于農民收益受損、城鄉收入差距擴大可能累積許多新的矛盾。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《總則》第 4 條指出“國家實行土地用途管制制度”。和適應社會主義市場經濟體制和建設“法制型、服務型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：（1）規劃彈性不足。《土地管理法》規定了縣、鄉級土地利用總體規劃要劃分土地利用區，明確每一塊土地的用途。這樣一來，就沒有市場配置土地資源的余地了，也就談不上發揮市場配置的基礎性作用。市場經濟條件下，政府應從規定每一塊土地用途轉向限制土地使用權，通過用途管制規則來管理不同分區土地用途。（2）土地利用規劃缺乏法律權威，規劃管制失效、規劃實施缺乏監督、規劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現象普遍。（3）管制目標的實現過度依賴審批方式。目前還存在審批環節多、審批內容重復、審批鏈條長、審批權限設置不合理等問題；與經濟社會快速發展和市場環境變化的不確定性不相適應，不利于發揮市場配置資源的基礎性作用，不適應經濟社會轉型和政府職能轉變。

1.4 土地調查統計制度

《土地管理法》第 27 條規定“國家建立土地調查制度”，第 29 條規定“國家建立土地統計制度”。當前土地調查制度仍存在不適應形勢發展的方面：（1）土地調查數據已不單是地方土地管理的基礎性數據，更成為地方在耕地保護、規劃編制、計劃指標分配、執法監察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數據的真實性。（2）隨著經濟和社會高速發展，要求土地調查及時、快速、準確。而基層調查人員和時間都難以保證，中介機構又良莠不齊，實際工作中規范化管理難度大，成果質量高低不一，很難適應土地調查快速反應的要求。（3）在全面建設小康社會和“資源節約型、環境友好型”社會的形勢下，土地質量日益引發關注，土地生態和生活功能越發突出，單純以數量和生產功能為主的調查顯然已經不能適應新形勢的要求，急需進一步向土地質量和土地生態狀況調查擴展。

2 未來中國土地管理制度完善的思考

（1）更新管理理念。樹立新型資源觀和資源管理觀。加強土地管理的社會風險、經濟風險防范管理體系和制度設計。加大對土地資產和資本化背景下有關經濟與社會問題的關注，增強土地管理的經濟安全意識、民生保障意識、風險防范意識和權益保護意識，大力加強這些方面的管理制度創新。

（2）加強土地基礎制度建設。①產權制度：一方面建立城鄉產權主體明晰，權能明晰的現代土地產權制度，實現土地及其地上附著物的統一登記。同時，加快推進農村土地確權登記頒證，開展土地統一登記試點工作，加快全國宗地統一編碼工作。②規劃制度：一方面改變多部門分頭規劃的現狀，建立以空間約束和功能布局為主要特征的國家空間規劃分級體制。推動《土地利用規劃法》立法，確定規劃的法定地位，保證土地利用規劃的權威性。實現“立法―規劃許可―計劃制度―管制規則”的管理體系。同時，加快國土空間開發的管制體系建設。③土地調查制度：一方面建立國家直屬的土地調查機構，建立專職的土地調查隊伍，從體制機制、人、財、物等保證土地調查的正常開展，提高國家把握土地資源和利用狀況的快速性、全面性和準確性。同時，適應數量、質量、生態三位一體資源管理觀念轉變，開展土地數量、質量和生態綜合監測與調查，建立產業用地和生態用地調查統計制度。

（3）進一步發揮市場配置資源的基礎性作用。①征地制度：一方面逐步建立城鄉統一的建設用地市場實現市場主體的平等地位。同時，縮小征地范圍，合理控制征地規模，推進經營性集體建設用地流轉；保護農民權益，完善征地補償和安置；完善征地程序，健全征地補償爭議救濟程序。②審批制度：一方面除國家關乎國際民生、經濟安全、軍事安全等重大建設項目由國家審批，逐漸以規劃許可制度代替審批制度。同時，調整各級政府用地審批權限，減少省級以上政府土地審批職能，強化宏觀調控、規劃管制和綜合監管職能；具體審查事項下放到地方，提高整體審批效率。③土地有償使用制度：一方面結合財稅改革，開征房產稅、土地閑置稅。建立和完善有利于土地集約利用，實現社會公平，防止土地投機的土地交易稅費制度。同時，縮小劃撥用地范圍，規范劃撥建設用地使用權出讓、轉讓行為；探索基礎設施、公益用地的有償使用。

（4）完善土地法制，提高權利保障、市場運行、執法監察的法律保障。一方面通過法律法規制定，保護不同權利主體，構建平等交易制度等。同時，提升征地制度改革、集體建設用地流轉改革的法律空間。

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