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一、現階段存在的主要問題

1失業保險覆蓋對象偏窄，對失業者保障功能有限2013年人社部統計公報顯示，2013年末，全國就業人員76977萬人，失業保險參保16417萬人，排除第一產業就業和靈活就業人員，失業保險參保人數僅占就業總人數的40%左右，參保覆蓋面有待提高。從制度層面分析原因，國務院《條例》規定失業保險參保對象應為城鎮企事業單位、城鎮企事業單位職工。《條例》中未將所有企業、社會團體、民辦非企業單位、城鎮個體工商戶及與其形成勞動關系的職工，國家機關及與其形成勞動關系的合同制職工納入失業保險費征繳范圍，嚴重制約了失業保險參保人數的快速增長。此外，現行失業保險制度，從建立伊始就明確了保障生活和促進就業功能，對促進就業作了比較嚴格的限制，只有職業培訓和職業介紹兩項補貼，造成失業保險基金支出十分有限。近年來，浙江、江蘇、上海等發達省市雖擴大了失業保險基金支出項目，但該政策并未得到國務院《條例》支持，同時擴大基金支出政策僅在部分省份實施，實施效果仍有待加強，全國絕大多數地區失業保險基金結余依然偏大，并由此引發人們對失業保險繳費比例偏高的質疑。

2城鄉失業人員參保比例縮小，失業保險待遇差別較大近年來，城鄉人員失業保險參保和失業登記人數差別逐步縮小，但失業保險待遇差別依然普遍存在，存在社保待遇享受矛盾激化風險。根據《條例》《浙江省失業保險條例》相關規定，農民工失業保險待遇原則上按城鎮工40%以上確定，為保持與中央及全省政策的一致，各地在設定待遇享受標準時往往按最低標準執行，如麗水、舟山等市規定符合享受失業保險待遇條件的農民工，其一次性生活補助以相同繳費年限的城鎮工可享受失業保險金總額的40%確定。此外，城鎮失業人員可由失業保險經辦機構為其繳納失業期間醫療補助金并免費享受職業技能培訓，在享受失業保險待遇期間或者期滿后的失業期間生育子女的給予一次性生育補助，在領取失業保險金期間死亡的給予一次性喪葬補助金和遺屬撫恤金，而農村失業人員只能享受一次性生活補助。現實情況是，全國近80%的地區城鎮工與農民工繳費金額相差1.5倍，待遇享受金額相差3倍，存在較為嚴重的繳費義務與享受權利不對等現象，加劇了社保待遇享受領域的社會矛盾。如衢州市2013年辦理失業登記的農民工占失業登記總人數57%，但待遇支付額僅占支付總額的34%，因待遇享受的差距造成的落差心理在部分農村失業人員中蔓延，農民工對現行失業保險制度區分城鎮和農村人員的待遇享受機制較為不滿。

3失業保險制度未在穩定過剩產能職工隊伍中發揮作用國家統計局統計報告顯示，二季度全國氟硅、有色金屬、水泥、鋼鐵、玻璃等過剩行業產量增速放緩。隨著過剩產能行業企業經濟負效應的持續發酵，勢必加重以上述行業為主導產業地區的人員就業難度。如衢州市今年二季度人力資源市場求人倍率同比下降0.25，勞動者就業難度有所加大。該市職工人數減少較多的行業集中在鋼鐵、水泥、玻纖、有色金屬加工等行業，涉及職工2000人左右。如何發揮失業保險基金在穩定過剩產能企業職工隊伍中的作用，成為當務之急。然而，由于國務院《條例》和各地失業保險條例中未對失業保險基金支出作擴大規定，失業保險基金管理機構擴大支出項目時缺乏政策依據，從而加劇了基金結余速度。2008年前后，國家雖然出臺了中小微企業社會保險“五緩四減三補貼”政策，但該政策受惠企業必須是符合產業轉型升級要求的中小微企業，未將產能過剩大企業及其職工轉崗培訓作為補貼對象，存在擴大失業保險基金支出二次分配不公問題，也與大企業穩崗貢獻不相適應。如衢州市用工和失業動態監測的478家企業監測數據表明，產能過剩大企業職工崗位穩定度明顯高于同類中小微企業，穩崗作用更為突出，產能過剩大企業開展轉崗培訓的愿望較為強烈，這些均與“五緩四減三補貼”政策穩崗初衷相背離。

二、對策及相關建議

首先，擴大失業保險參保繳費范圍。參照浙江、江蘇、上海等地失業保險條例相關規定，打破城鄉界限，將所有企業納入失業保險征繳范圍，并將社會團體、民辦非企業單位、城鎮個體工商戶及與其形成勞動關系的員工納入征繳范圍。適當降低失業保險繳費比例，由原先用人單位按職工工資總額2%、個人按本人工資1%繳納失業保險金，農民工本人不繳納的繳費方式，調整為用人單位按職工工資總額1.8%、個人按本人工資0.2%繳納失業保險費。這樣一方面可緩解失業保險基金結余過多面臨貶值風險的現實困局，另一方面可減輕用人單位和個人社保繳費壓力。

其次，統一城鄉失業保險制度。建立統一城鄉職工失業保險繳費標準、失業登記制度、失業保險待遇、失業人員管理的失業保險制度。統一繳費標準，即無論是城鎮職工還是農民工均執行統一的個人繳費標準；統一失業登記，即農民工與原用人單位解除或終止勞動關系后，按照城鎮職工相關規定辦理失業登記手續，核發失業登記證；統一待遇水平，即農民工失業后享受城鎮職工同等的失業保險待遇；統一失業管理，即農民工可憑失業登記證免費享受職業培訓、職業介紹、職工醫保、小額貸款貼息等城鎮失業人員待遇。在制定城鄉統一失業保險制度中，設定時間節點，該節點之前失業保險金發放標準按老辦法折算，確保失業保險待遇享受的歷史公平性。

最后，擴大失業保險基金支出范圍。在國務院《條例》中，將符合產業轉型升級條件的過剩產業企業穩崗補貼和職工轉崗技能培訓補貼納入擴大失業保險基金支出范圍。同時，取消現有社保補貼政策中要求受補貼企業均為中小企微業的條件限制，補貼對象擴大至全部私有制企業和部分符合產業轉型升級條件的國有企業。此外，加大對失業人員再就業產業項目和吸納失業人員人數達到一定比例企業的政策、資金支持力度，通過資金支持第三產業及勞動密集型產業項目發展、加大政策扶持本地企業吸納失業人員再就業等措施，切實發揮失業保險基金預防失業、促進就業功能。

作者：馬兆柱陳琪單位：浙江省衢州市就業管理服務局