我國功能拓展失業保險論文
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一、國內各地失業保險基金功能拓展的實踐路徑
1保險基金支出范圍越來愈大以江蘇省為例，江蘇省人力資源和社會保障廳于2009年11月將失業保險基金支出項目由原來的五類擴展到十類。除了原來規定的職介補貼、職業培訓補貼、社保補貼、崗位補貼、小額擔保貸款貼息等項目可使用失業保險基金外，職業技能鑒定補貼、創業投資引導基金（包括用于創業培訓、初次創業補貼、創業租金補貼、創業孵化基地建設和創業型城市創建等）、創業見習（實訓）生活補助、公共就業服務基層平臺信息網絡建設和公共實訓基地的能力建設，也可使用失業保險基金。此外，為了促進更多的困難人員就業，江蘇省將崗位補貼范圍擴大到吸納就業困難人員的各類用人單位，并加大對企業因受國際金融危機影響的穩崗補貼力度，對符合條件的困難企業給予社會保險補貼或崗位補貼的同時，支持特別職業培訓計劃的實施，對開展職工在崗培訓和轉崗培訓給予相應補貼。
2保險基金支出項目越來越細化以浙江省為例，2003年，浙江省頒布了《浙江省失業保險條例（》2003浙人大第3號），根據該條例有關建立失業保險省級調劑金制度的法規，省政府頒布了《浙江省省級失業保險調劑金管理暫行辦法（》浙勞社就〔2003〕222號），對浙江省失業保險省級調劑金制度的具體運作做了明確的規定。其中，以杭州市的做法最具有代表性和規范性。杭州市的失業保險基金擴大支出主要用于預防失業、促進就業的以下項目：職業培訓補貼，包括就業技能培訓補貼、創業培訓補貼和崗位技能提升培訓補貼；職業介紹補貼；職業技能鑒定補貼；社會保險補貼，包括就業困難人員社會保險補貼、企業穩定就業社會保險補貼、員工制家政服務企業社會保險補貼、用人單位招用高校畢業生社會保險補貼、城鎮退役士兵和隨軍家屬一次性社會保險補貼、城鄉登記失業人員和高校畢業生創業社會保險補貼、困難企業社會保險補貼；崗位補貼，包括就業困難人員崗位補貼、高校畢業生就業補助和困難企業崗位補貼；小額擔保貸款貼息；小額貸款擔保基金。具體在操作過程中，一是對符合產業轉型升級方向，依法參加社會保險并按規定連續兩年履行繳費義務，積極采取措施開展穩定就業工作、勞動關系穩定，上年度終止或解除勞動關系的人數（自然減員及因本人意愿中斷就業除外）少于單位上年度平均參保人數3%的、1000人以下的企業給予穩定就業社會保險補貼。穩定就業社會保險補貼1年內只能享受1次，且不得與困難企業社會保險補貼、崗位補貼同時享受。二是對符合條件的員工制家政服務企業，在與家政服務員簽訂勞動合同期限內，可按企業當年實際繳納的職工基本養老和醫療保險費給予全額補貼。三是對用人單位招用高校畢業生給予社會保險補貼。四是經統籌地區人力資源社會保障部門、財政部門批準后，失業保險基金促進就業經費可適當用于補充小額貸款擔保基金。
3就業服務內容和主體多樣化如北京市的失業保險金用途，北京市勞動和社會保障局副巡視員任建新在記者采訪中作了介紹，除了保障失業人員在失業期間的基本生活，給予本人失業保險待遇之外，還創新了一系列的促進就業政策。比如，對企事業單位、民辦非企業單位、社會團體等用人單位招用就業困難人員，即“40/50”人員（女性40歲以上、男性50歲以上的失業人員）、長期失業人員（失業一年以上）、殘疾人、低保人員、零就業家庭人員等，可以申請享受崗位補貼。還有一種補貼是鼓勵失業人員自謀職業、靈活就業的社會保險補貼，可以享受三至五年的社會保險補貼。政府還鼓勵認定的培訓機構為失業人員開展職業培訓的給予培訓補貼，平均每人每年550元（培訓一次，下同）。如果失業人員有創業意向，可以免費參加創業培訓，給予培訓機構每人每年1329元的補貼。對于就業特困人員也有托底安置的辦法，北京市在每個街道都成立了公益性的就業組織，對安置就業特困人員給予專項補貼。另外，為鼓勵職介機構為失業人員提供免費職業介紹和職業指導，也給予職業介紹補貼。
4建立就業專項資金，注重就業培訓和職業介紹安徽省為貫徹落實中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關“增強失業保險制度預防失業、促進就業功能”精神，經安徽省政府同意，安徽省人力資源和社會保障廳會同省財政廳制定出臺了《關于職業培訓職業介紹補貼使用管理的補充通知》，于2014年開始實施。主要內容有以下幾個方面：一是兩項補貼資金的支付對象由單純的領取失業保險金人員擴大到可統籌用于領取《就業失業登記證》的領取失業保險金人員、城鎮登記失業人員、農村轉移就業勞動者、畢業年度高校畢業生和城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生五類失業人員。二是提高兩項補貼資金支付標準。三是提升兩項補貼資金使用效益。失業保險基金中兩項補貼資金與就業專項資金實行統籌安排，分項目支出。
5因地制宜穩定就業河南省的產能過剩和環境問題都是比較嚴重的，因此，河南省在對失業保險金的使用用途探索中，主要從解決以上問題的角度進行了嘗試。為做好化解產能過剩、淘汰落后產能和治理大氣污染工作，幫助企業解決生產經營中遇到的暫時性困難，穩定就業崗位，省政府于2013年10月出臺了《關于使用失業保險金援企穩崗的意見》。《意見》指出，對因實施產業結構調整政策、經營受到影響、依法參加失業保險并連續繳費一年以上且無欠繳并采取多種措施穩定崗位、無裁員或少裁員的企業，從失業保險基金中給予穩定崗位補貼，具體包括轉崗培訓補助、崗位補助和社會保險補助。轉崗培訓補助指在本企業內對職工開展轉崗培訓，培訓合格且在新崗位簽訂一年以上勞動合同的，給予每人最高不超過2200元的轉崗培訓補助。崗位補助和社會保險補助指的是對積極采取措施穩定崗位的企業，從失業保險基金中給予崗位補助或社會保險補助。崗位補助和社會保險補助人數按照最高不超過企業實際參加失業保險人數的50%計算，補助期限最長不超過6個月。社會保險補助最高以上年度全省在崗職工平均工資60%繳費基數為標準計算。其他一些未列入試點的部分省市也開始根據本省的實際情況，適度擴大了支出范圍，有效緩解了基金結余虛高和參保人員待遇差的矛盾。如湖南省于2012年將失業保險基金支出范圍擴大到崗位補貼、轉崗培訓補貼、預防失業與失業人員服務費用支出，基金支出范圍總額控制在上年度基金收入的20%以內；湖北、陜西等省份將對用人單位發放的穩崗補貼標準提高到該單位上年度失業保險繳費額的40%；甘肅省通過合理運用失業保險基金完善失業人員盡快就業政策、醫療保險政策、農民工參加失業保險政策等。
12012年底,我國失業保險基金結余已達2930億元，而據相關統計年鑒數字顯示，2001-2012年失業保險受益人數量曲線呈拋物線狀，2004年領取失業金人數創下歷史最高，之后連年走低，2012年數據顯示，領取失業金的人數為207萬。這些數據是否意味著我國失業率也在大幅下降呢？根據城鎮登記失業率數據顯示，同期城鎮登記失業率曲線呈上揚態勢，兩條曲線走勢明顯相反，形成一個“剪刀口”現象，并有逐年擴大的趨勢。對于現收現支的失業保險基金，如果結余高速增長，則偏離了制度設計的初衷，也會讓人們對失業保險基金作用的發揮產生質疑。
2政策實施的問題首先，基金支出范圍雖然擴大了，但是具體操作時，由于設定了一些條條框框，如在實施促進就業的職業介紹補貼、職業培訓補貼時，符合條件的企業較少，很多需要補助的企業被各種限制條件擋在補助對象之外，政策上的優惠無法讓真正需要的企業受益。其次，失業保險和就業服務沒能有效銜接。如德國在領取失業保險金的時候，必須同時接受職業培訓、就業指導等就業服務。而我國卻沒能在法律上把失業保險基金與促進就業二者很好的結合起來。第三，功能拓展的實施主體欠缺，失業基金援助對象的甄別以及就業服務質量的提高就會大打折扣。2010年，我國就業人數76105萬人（約7.6億），就業訓練中心3192個，就業訓練人數8179266人（約818萬），民辦職業培訓機構20144個，培訓人數115565951人（約1.16億），職業技能鑒定機構9803個，全年完成鑒定考核人數16575457人（約1658萬）。第四，資源整合效率低下，就業扶持資金與失業保險基金在支出項目上重合，項目資金重復利用情況也比較嚴重。
3失業保險基金的就業促進功能較弱我國用于促進就業的失業保險金比例較低，1996年以來，用于發放失業保險金的支出占失業保險金總支出的比例逐年遞增，1996年為50.92%，1999年為65.68%，2000年為78.58%。2001年為78.98%。2001年，用于促進就業方面的投入只占失業保險金總支出的10%左右，2004年，上海、北京等地最高為16%左右，大部分地區不到10%，甚至不足5%。4試點省份的功能拓展績效有待評估從2006年開始，東部7省（市）進行了擴大失業保險基金支出范圍的試點工作。從各地經驗來看，也確實在制度設計和實施過程上有了很多創新，但至今卻還沒有看到績效評估結果。而且，試點一直僅僅局限在7個省（市），其他省份也在積極探索一些好的做法，但由于不是試點省份和地區，步子不敢邁得太大，束縛了其他省份的手腳。所以，應及時對試點省份的試點狀況進行績效評估，弄清問題和成績，為試點的全面鋪開提供基礎保證。
三、推動我國失業保險基金發揮更大效益的對策建議
1更新理念、創新制度提供基本生活保障、預防失業和促進失業人員再就業是失業保險的三大基本功能，基本保障被認為是消極保障，而預防失業和促進失業人員再就業被稱為積極保障。現在許多國家認同把消極的失業保險理念變為積極的就業理念，把事后補救變為積極的事前預防，更加重視預防失業和促進失業人員再就業。英國在1996年把失業保險制度變成求職者津貼制度，日本失業保險制度的建立是以1947年《失業保險法》的頒布實施為標志的。1974年《，雇用保險法》取代了原來的《失業保險法》，以“雇用保險”替代了“失業保險”，開始從消極的失業政策向積極的就業政策轉變，1979年又經修改，制度結構與功能發生了重大轉變，雇用保險制度由保障基本生活與促進就業兩部分構成，在對失業者進行生活安置的基礎上，強化了調整雇用狀態，擴大雇用機會，促進勞動能力的開發與提高，增進與改善勞動者福利等功能。我國也應把失業與就業的資源整合起來，合理銜接兩個制度，從消極保障政策向積極保障政策轉變。
2均衡失業保險基金在失業保險和就業援助服務上的支出比重我國目前就業援助服務發展嚴重滯后失業保險發展，表現在失業保險基金總支出中用于積極保障的支出比例太低，用于消極保障的支出比例太大。大部分省份用于就業援助的支出占總支出的比重在10%以下。在OECD的32個國家中，有17個國家消極保障措施的基金支出比例是在60%到78%之間；有9個國家在60%到50%之間；有6個國家用于消極保障的基金支出比例在50%以下，分別是智利、日本、墨西哥、波蘭、瑞典和英國，主要比例集中在40%多。墨西哥比較特殊，墨西哥將所有的失業保險基金全部用于公共就業服務、培訓、就業激勵，在消極保障措施方面的支出為零。我國可以借鑒國外經驗，有步驟地提高失業保險基金對就業援助的比重。
3大力拓展就業援助功能毋庸置疑，失業保險基金的使用向就業援助方面傾斜的趨勢是整個世界的共識。這一政策價值取向可以通過政策的創新和財政預算的支持來實現，但是，要想讓失業保險基金對就業援助的基金使用效率最大化，并達到預期的經濟效益和社會效益，就需要好的就業援助機制來支撐。我國各地出臺了一系列功能拓展措施，但沒有好的渠道和手段，并配套相關的實施措施和監督機制，好的制度也就無法得到很好地貫徹執行。首先，豐富援助內容,細化援助方案。我國各地的援助內容已經很多樣了，但是，還需要更加細化才能達到更好的援助效果。例如，美國就業援助內容細化到個人就業計劃開發；英國把失業對象分類得非常細致，按照失業時間，細化到失業3個月勞動者的就業方案，失業6個月勞動者的就業方案。其次，充分發揮社會力量，使就業援助主體多元化。美國就業援助主體有政府公共就業服務機構、民間非營利服務機構、政府與民間合作的服務機構以及社區就業服務中心；英國也是同時有政府、私人和志愿組織提供就業援助服務；德國政府更注重借助市場的力量來完成就業政策研究和就業培訓、職業介紹、臨時崗位提供等。我國政府就業援助機構比較多，但民間力量發揮得不足。可以參考國際經驗，采取政府購買的方式，讓民間組織和市場發揮更大作用。第三，重視就業培訓。德國的就業培訓不僅采取企業內部技術培訓，同時還與職業技術學校專業知識學習相結合，如發放“培訓券”，讓失業者自主選擇培訓機構和培訓內容。我國就業培訓內容比較模式化，也沒能做到有的放矢，建議對不同對象采取差異化培訓。另外，美國的“一站式就業服務”理念，英國的“一對一”就業顧問式服務模式也值得我國借鑒。我國社區就業服務還有很大潛力可挖，積極發揮社區的平臺作用，讓勞動力的需求資源和供給資源在這里無縫對接，讓所有有就業愿望的人都能如愿以償。
4建立失業保險基金支出績效評估制度新公共管理理論要求政府的公共支出也要進行績效評估，它是政府公共支出管理的重要組成部分，它不僅是對支出成果進行考評，而且還對其管理效率、資金使用效益以及資源配置效率進行考評，并與部門預算績效掛鉤，進而提高部門預算的編制水平和執行效益。失業保險基金的支出也要如此進行評估。
作者：張軍濤單位：東北財經大學公共管理學院
