學生資助對入學的影響
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學生資助能否改善、能在多大程度上促進低收入等弱勢群體的入學機會呢?通過文獻檢索,本研究發現,學生資助影響高等教育入學機會的研究因采用的數據和方法不同,得到的結論有一些差別。漢森(Hans-en)利用美國人口調查數據,考察了1971/72年度(佩爾助學金實施前)和1978/79年度(佩爾助學金實施后)不同收入階層高等教育入學率的變化。他認為,如果佩爾助學金確實改善了低收入家庭子女的高等教育入學機會,那么就應該看到佩爾助學金的資助對象所處收入階層人群的高等教育入學機會的增加。他還采用1972年的全國范圍內實施的縱向調查(NationalLongitudinalSurvey,NLS72)和1980年的高中及高中后跟蹤調查(HighSchoolandBeyond,HSB)的數據,考察佩爾助學金實施前后高等教育在校生來自低收入階層學生數的變化。結果顯示出,無論是絕對水平還是與中等收入以上階層的入學率相比,來自中等收入以下階層的學生入學率均呈下降的趨勢。
漢森因此得出結論認為,中等收入以下階層的學生獲得學生資助的增加,對增加其入學機會的作用很小。[3]曼斯基和懷斯(Manski&Wise)采用1972年的全國縱向調查數據,利用邏輯回歸模型估計了學費和學生資助對受教育者高等教育選擇行為的影響。結果表明,學費和學生資助是影響學生入學率的重要因素。曼斯基和懷斯還計算了不同收入階層學生的入學率。結果表明,“沒有獲得佩爾助學金”的低收入階層和中等收入階層學生的入學率比“獲得佩爾助學金”的低收入和中收入階層學生的入學率分別低17•5%和5%。高收入階層學生的入學率則保持不變。進一步的計算表明,如果沒有佩爾助學金,低收入群體中41%的佩爾助學金獲得者將放棄繼續接受高等教育。中等收入群體學生中這一比例為17%,高收入群體學生中這一比例為6%。曼斯基和懷斯因此得出結論認為,佩爾助學金對高等教育入學率具有重要影響,特別是對低收入階層的高中畢業生非常有幫助。[4]這一結論與漢森的結論有一些差別。
盡管學生資助對高等教育入學機會的影響程度的大小還頗具爭議,但是世界各國的一個普遍做法仍然是:在實施成本補償的同時建立包括獎學金、助學金和學生貸款等多項學生資助種類在內的較完備的學生資助體系,以緩和因為收學費而可能帶來的受教育機會分布不公平的問題。圣約翰(St•John)1990年的研究表明,不同類型的學生資助對不同收入群體起到的效果不同。[5]的數據顯示出,與其他收入組相比,助學金的增加會最大程度地促進最低收入組接受高等教育的可能性,而貸款的增加對促進中等收入組學生入學機會的作用要大于對最低收入和最高收入組學生的作用。由此可見,不同的學生資助形式對入學機會對影響會有所不同,但總的情況是學生資助對中等及以下收入群體的入學機會有正面的效果。在我國,學生資助的主要目的就是通過減少學生就學的直接成本從而增加貧困學生的比例,保障貧困學生不因經濟困難而輟學。通過文獻檢索,作者發現,關于學生資助對我國高等教育入學機會影響的較深入的實證研究并不多見。
有研究者曾于2002年4月對某大學的學生資助與教育機會均等的關系進行了個案研究。[6]該大學的學生資助體系包括國家助學貸款、勤工助學、學費減免、校內貸學金、臨時困難補助、助學金和獎學金。①研究發現,總體上,學生資助顯示出了向來自貧困地區和貧困家庭的學生的傾斜,即農村學生和家庭收入較低的學生獲得了大部分的公共財政資助。隨著家庭收入水平的提高,學生獲得公共財政資助的概率降低。研究發現盡管學生資助指向了目標群體,但由于力度不夠,與來自中、高收入家庭的學生相比,來自低收入家庭的學生面臨的經濟負擔仍非常大。以上研究說明,無論學生資助對高等教育入學機會的影響是大還是小,它在一定程度上促進了低收入家庭學生入學機會的公平。在我國的高等教育學生資助體系中,由于資助力度、種類等的限制,學生資助對入學機會公平的積極作用沒有被突出地顯示出來。因此,要使學生資助更有效地改善低收入家庭學生的入學機會,還應加大資助力度,豐富資助的種類。
二、學生貸款對高等教育入學機會的影響
在一些發達國家和發展中國家,學生貸款、獎學金、助學金是政府和私人機構對學生提供財政支持以使他們能支付學費或者生活費的主要方式。其中,學生貸款這種“延遲付費”的方式因其在公平和效率方面的復雜性引起了更多的關注和研究。在國際上,從20世紀60年代初開始學生貸款就作為支持學生接受高等教育的方式被廣為采用。[7]目前,世界上共有50多個發達國家和發展中國家已經實施了學生貸款計劃。1999年我國出臺了國家助學貸款政策,并在北京、上海、天津、重慶、武漢、沈陽、西安和南京八個城市試辦有擔保的國家助學貸款業務。2000年9月始,國家助學貸款試辦范圍從八個城市擴大到全國,經辦銀行從一個中國工商銀行擴大到四大國有銀行,貸款對象也從全日制本專科學生擴大到全日制本專科學生和研究生,并由擔保貸款制度改為信用擔保制度。
齊德曼(AdrianZiderman)2002年對世界上很多國家的學生貸款的目標進行了歸納總結,認為高等學校學生貸款的目標有五類:(1)以彌補高等教育財政不足為目標的學生貸款;(2)以擴展高等教育為目標的學生貸款;(3)以增加貧困家庭子女上大學的機會,促進入學機會公平為目標的學生貸款;(4)以滿足特殊領域、特殊地區勞動力需求為目標的學生貸款;(5)以減輕學生經濟負擔為目標的學生貸款。第五類學生貸款與第三類學生貸款的不同在于:它是面向所有學生而不僅僅是貧困大學生;它不含補貼性質,有助于培養大學生的自立意識,增強他們的責任感,使他們不再依靠父母,經濟上保持獨立,珍惜學習機會。[8]我國國家助學貸款的實施辦法要求貸款對象指向貧困學生,幫助貧困學生進入高校學習,不因家庭貧困而失學。由此可以看出,我國國家助學貸款的首要目標是增加貧困家庭子女上大學的幾率,增加貧困學生對高等教育的需求,促進社會公平。
同時,我國國家助學貸款是伴隨著1999年高等教育規模快速擴展和學費水平較往年有較大幅度的提高的情況下推行的。收取學費、推行學生貸款,可以為高等教育的擴張提供財力。這意味著我國國家助學貸款還有擴展高等教育的目標。另外,我國國家助學貸款的實施主體主要是中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業銀行和中國銀行這四大國有銀行,本金來自銀行,政府補貼一半利息。這說明,我國國家助學貸款也有彌補高等教育財政不足的目標。因此,我國國家助學貸款既有增加貧困學生對高等教育需求促進社會公平的目標,又有擴大高等教育機會和財力供給的目標。盡管中國和許多國家都將促進高等教育機會均等作為學生貸款的首要目的,但是學術界對于學生貸款是否能夠實現這一目標一直爭論不休。一方面貸款的倡導者認為貸款比助學金更公平,因為貸款包含了較少成分的由貧困納稅人向潛在的富有學生的財富轉移。另一方面,貸款的批評者認為由于低收入學生是風險厭惡的(riskaverse),因此貸款在鼓勵低收入學生接受教育方面,不如助學金有效果。[9]而有研究者在考察中國某大學學生的家庭收入水平與申請國家助學貸款的關系時,卻發現在該大學的抽樣樣本中,低收入學生沒有表現出風險厭惡的特征。除了隨家庭人均收入增加,學生申請貸款的意愿在降低外,他們的研究還發現,在沒有申請貸款的學生中,只有1•8%的學生將原因歸于害怕未來無法還清債務。[10]
另外,就該個案而言,通過下面的數字我們可以發現國家助學貸款已經成為學生資助的最主要的形式。在該個案大學的學生資助體系中,從獲得資助的抽樣學生在全部抽樣學生中的比例來看,獲得國家助學貸款的學生比例為9•63%,獲得學費減免的學生比例為4•98%,獲得助學金的學生比例為7•47%。從資助數額的比重來看,國家助學貸款在學生總資助中的比重超過了50%,助學金占16•5%,其他來自學校財政補貼的學生資助約占29%。這一方面說明了國家助學貸款的覆蓋面和資助數額要大于其他的資助形式,從另一個側面說明了貧困學生在面臨家庭經濟困難而必需申請學生資助時,因為沒有其他更多的形式可供選擇,而無法表現出風險厭惡。由此可見,學生貸款對高等教育入學機會和學生財政狀況的公平作用有賴于其具體實施方案,如貸款要達到的目標、貸款期限、篩選標準、回收方法、利率水平等,以及學生貸款項目運作所處的社會、經濟、文化和教育環境。
三、國家助學貸款對貧困學生入學機會和財政狀況的影響
國家助學貸款已經成為目前我國高校學生資助的重要方式。那么,我國目前正在實施的國家助學貸款對入學機會公平的促進作用及其可持續性如何?本文對這一問題進行了一個初探性的分析,期望對國家助學貸款的進一步推行和有效實施提供參考依據。國家助學貸款的公平性可以從兩個方面進行評價。一個是貸款是否瞄準并射中了貧困生這一目標群體,另一個是考察獲貸的貧困學生能獲得多大程度的“隱含補貼”(hiddengrants)。對某一個具體的學生貸款項目而言,即使獲得貸款的學生在規定的時限內全部返還了應該返還的貸款,還款額的現值與貸款額的現值之間仍然會有一個差額,通常是獲得的貸款額的現值會大于還款額的現值,這個差額就是隱含補貼。國家助學貸款是否瞄準并射中了貧困生這一目標群體呢?對中國某大學的個案研究顯示出申請率和獲貸率都是隨家庭收入水平的降低而增加的,這在一定程度上反映出國家助學貸款針對了貧困生。但由于學校與學校間、地區與地區間均會存在一定的差別,該個案研究無法代表全國所有高校的情況。從全國范圍看,到2001年5月底,全國53•4萬名學生申請國家助學貸款,16•9萬名學生獲貸,獲貸率僅為21•6%;到2002年6月底全國累計申請貸款的學生為112•5萬人,獲得貸款的人數累計為35•1萬人,獲貸人數占申請人數的比例比2001年略有提高,但依然很低,約為31•2%。①這說明還有大量的貧困學生沒有申請到國家助學貸款。
另一方面,由于很難獲得我國居民的金融資信信息,貸款資格審查的主要依據是生源所在地民政部門開具的家庭收入狀況證明,因此很難斷言學生自我報告的家庭經濟狀況報告或當地民政部門出具的家庭經濟情況證明能夠完全正確地反映出其家庭收入的真實水平。國家助學貸款有多大的“隱含補貼”呢?根據齊德曼和奧爾布萊特計算學生貸款回收率的方法,考慮還款四年間的銀行利率和通貨膨脹率,計算出每次還款的貼現值和每次獲得貸款的貼現值。假設所有獲貸學生都能履約按時還款,則還款額的貼現值與貸款額的貼現值的比率即貸款回收率。[11]隱含補貼率=1-貸款回收率。貸款凈回收率為還款額的現值減去拖欠未還的貸款和管理成本后與貸款額現值的比率。管理成本指因實施某學生貸款計劃而負擔的各項人力、財力和物力的支出。本文根據國家助學貸款的實際回收計劃,首先對貸款回收率進行了估算。以一名2001級四年制本科生貸款者為例,假設該學生從一年級起在中國工商銀行申請了每學年5000元的學費貸款和每月250元的生活費貸款,共申請了四年,計劃畢業后半年開始還款。根據艾爾布萊特和齊德曼的方法計算出來的國家助學貸款的回收率為79%。這意味著國家助學貸款的隱含補貼率為21%。也就是說,國家助學貸款的21%實際是“隱含的助學金”。下面看一看其他國家或地區高校學生貸款的隱含補貼。世界銀行專家艾爾布萊特和齊德曼以及卡爾遜曾對世界上24個國家和地區的政府補貼性質的主要學生貸款項目的回收效率進行了估算,發現這些國家的學生貸款項目普遍存在一定比例的隱含資助。列舉了這24個國家或地區的學生貸款計劃的回收率、凈回收率和隱含補貼率。從的數據我們可以看出委內瑞拉的學生貸款的隱含補貼最高,為93%,即93%的貸款額實際上不需償還,是一種助學金性質的暗補。隱含補貼最低的是巴巴多斯的學生貸款,為13%。大部分國家或地區學生貸款的隱含補貼在40%~60%左右。與其他國家相比,我國國家助學貸款的“隱含補貼”屬于偏低的水平。
四、國家助學貸款的效率及可持續發展初探
的數據中的凈回收率反映了學生貸款的回收效率和可持續性。一方面,學生貸款項目普遍有拖欠的現象,另一方面,由于運行學生貸款項目,學校、政府和銀行機構都會有成本發生。貸款凈回收率考慮了拖欠未還的貸款和管理成本,更加真實地反映了貸款的回收效率。從的數據中我們可以看出,肯尼亞和委內瑞拉的學生貸款的凈回收率是負值。這意味著,按現值計算,政府不僅沒有回收貸款,還倒貼了一部分費用用于填補拖欠的數額和管理成本。如委內瑞拉的學生貸款,政府的實際支出是貸款額的108%。一些國家的貸款回收效率偏低甚至倒貼費用,這就引起了學術界對是應該實行學生貸款,還是發放助學金發生了爭論。盡管學術界對學生貸款的效率問題有爭論,但并沒有妨礙學生貸款的盛行,而這種爭論至今仍無定論。目前國家助學貸款還沒到大規模回收的階段,因此很難預測其貸款拖欠率。從發展中國家高校學生貸款計劃的拖欠率來看,平均大約在5%~10%之間。華中科技大學的校內貸學金的拖欠率在1995和1996年為10%左右。[12]
從中國工商銀行北京分行獲得貸款的學生進入還款期后,有近10%的學生沒有按期還款。[13]另一方面是管理成本的問題,目前國家助學貸款的管理成本有多大,還沒有詳細的估算。但是根據2001年對北京三所高校、銀行機構和政府部門有關管理機構的調查,助學貸款管理機構普遍沒有大幅增加專門操作國家助學貸款的工作人員,普遍的做法是原有的相關工作部門增加了一項業務。[14]因此,初步分析認為,國家助學貸款實行初期的人員性經費和業務費不會太高。但是,隨著貸款規模的逐步擴大和還貸期的到來,其管理成本,特別是銀行機構的管理成本將會有較大幅度的增加。貸款回收的效率會影響到貸款的可持續性。這是因為貸款回收效率越高,越有可能形成自成體系的循環流動,無需不斷地填補新的貸款本金。從國家助學貸款目前的情況看,影響其持續性的主要因素就是貸款拖欠率。貸款拖欠率越低,可持續性越強。要降低貸款拖欠率,一方面是完善信用體制和提高學生的信用意識,另一方面就是要考慮學生實際的還款能力。對于國家助學貸款來說,獲貸學生畢業后要承受多大的還款負擔,他們是否能夠承受得起呢?仍然以前文中那名有代表性的貸款學生為例,畢業后四年內還清貸款,共需16個季度;畢業后半年開始還第一筆貸款,還款從第二個季度開始發生,則還款次數共15次,第一年3次,以后三年每年4次。還款率指學生每次應還貸款數占應還總貸款數的比重。
中的數據是作者根據實際還款計劃計算出的每次還款數占總還款數的比率。一般地,大學畢業生年均收入是逐年增長的。因此,如果還款負擔最初較小,而后逐年遞增,則更契合學生還款的承受能力,進而更有利于貸款的回收。但是,從中的數據我們可以看出,國家助學貸款目前的還款計劃總體上并沒有表現出這樣的趨勢。除了學生畢業后第一個季度不需還款和第二個季度的還款率最低外,第三個季度的還款率最高,然后依次降低,直至還完。我國本科畢業生的平均年收入1996年約為10798元,1997年約為12436元,1998年約為13530元,[15]平均增長率為12%。假設本科畢業生平均年收入水平保持12%的增長率,則2005年的收入約為29910元,2006年的收入約為33500元,2007年約為37520元,2008年約為42022元。對應地,該獲貸學生平均每年的還貸支出分別為2005年約6898元,2006年約9290元,2007年約9042元,2008年約8794元。其年還款數占年收入的比重分別約為2005年23•06%,2006年27•73%,2007年24•10%,2008年20•93%,平均負擔率約為24%,即大學本科畢業生從開始還第一筆貸款起,四年還清為止,平均約24%的年收入要用來返還貸款。由此看來,學生還貸的負擔并不輕松。在這種情況下降低貸款拖欠率的一個非常重要的先決條件是大學生就業的勞動力市場狀況。如果貸款學生畢業后的就業率高,收入高的話,那么貸款回收的最基本條件將得到保障,這時影響回收效率的主要因素將是信用。但如果獲貸學生的就業率低,收入低的話,那么情況將是他們想還也還不起。因此,國家助學貸款的可持續性不僅有賴于還款計劃更加合理,信用體制更加完善,信用意識更加增強,還有一個非常重要的因素就是大學畢業生的就業機會和收入狀況。
五、啟示和建議
根據對學生資助效果的分析,本文獲得以下幾點啟示,作為政策性建議:
1•要使學生資助更有效地改善低收入家庭學生的入學機會,還應加大資助力度,豐富資助的種類。另一方面,由于不同類型的學生資助起到的效果不同,應針對不同的收入群體實行不同的資助組合。
2•在世界上許多國家,存在著多種學生貸款形式,其目標不同,資金來源的渠道和發放的對象也有所不同。在具體實施時,可根據具體需要和目標,由不同的機構發放不同性質的學生貸款。
3•根據國際經驗,對學生有補貼的貸款項目往往需要政府承擔更多的責任。貸款中給予學生的補貼越高,商業機構的積極性越低。這就需要政府財政對有補貼性質的學生貸款承擔資金回收的風險。政府可以通過以下形式為國家助學貸款更好地運作提供服務:(1)政府分擔一定比例的本金;(2)政府提供風險擔保或提供風險準備金。
4•考慮到學生貸款者往往是剛畢業的時候還款能力弱,隨著工作年限和經驗的增加,收入越來越高,還款能力也隨之增強,因此應建構符合以學生為對象的貸款項目的還款方案。這包括延長從畢業到還第一筆貸款的時限;每次還款額占總還款額的比重從較低的比率逐漸增加;建立減免貸款的特殊政策,如到邊遠地區或國家急需的地區和行業工作可考慮減免貸款等。
