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一、全球化視域下基礎教育面臨的張力

全球化過程一方面是不同國家的人們、公司、政府之間相互影響、不斷整合的加速與強化的過程,[1]另一方面也是一個內在充滿矛盾的過程,單一與多樣、特殊與普遍等矛盾和悖論都同時并存于全球化的結構當中。無論這看起來是多么匪夷所思,但這是一個客觀事實。相應地,它對基礎教育的影響也包含著對立的兩個方面。

(一)基礎教育是消除分化與差異的重要途徑

未來的世界充滿了變數,政治、經濟、文化、科技的巨大轉變使世界變得紛繁復雜,新的世界伙伴關系正悄然形成。同時,作為一個整體性的發展過程,應把全球化理解為世界各國、各地區在經濟、文化、政治、科技等方面已經形成或正在成為一個相互聯系、相互作用、相互依賴的有機整體。在此背景下,要求各個國家的社會發展應當具有全球戰略,更加具有開放性。一方面,通過各種途徑向世界開放;另一方面,適應世界開放所帶來的變化。而在一個開放的現代社會中,教育越來越成為一種重要的社會流動資源。對于個體而言,受教育程度日益成為獲取社會資源的一個重要指標,并成為向上社會流動必須的一個先決條件。這也就意味著,在全球化的視域下,在開放的現代社會,“個人地位的獲得已不再依賴于社會的贊助,而更多的依靠個人自身的資本(并非金錢意義上的)、努力和成就”。[2]這樣,教育就更加突出它的一個非常重要的功能,就是平等化的功能。由于存在種種社會差別,全體社會成員不可能處于同一水平的社會位置上,而必然形成各種高低有序的社會層次(即社會學所謂的“社會分層”)。既然存在著社會層次,就可能發生社會成員在社會結構中的位置發生變動的情況(即社會流動)。而在開放的社會,教育能夠促使處于弱勢狀態的人群向上流動,從而增進社會的平等,促進社會的穩定。從這個角度而言,教育是彌合社會分化與差異的重要途徑。而基礎教育是提高全體國民素質,為培養各級各類人才打基礎的奠基工程。基礎教育遍及城鄉,不分地域、民族、階層,面向全體國民,為每一個國民的終身發展奠定基礎。基礎教育有如此鮮明的全局性、基礎性特征,這就意味著,它不僅是彌合社會分化與差異的重要途徑,而且起著基礎性的作用。

(二)基礎教育成為造成社會分化與差異的一種重要原因

全球化既是機遇也是挑戰。一方面,全球化進程促進世界各國、各地區經濟與社會等各方面更緊密的相互聯系與相互依賴。由于信息技術革命的推動和資本流動的加劇,全球化具有在世界范圍內促進消除貧困和不平等的潛在力量,并利用新技術推進基礎教育的發展。然而,另一方面,全球化也存在著在知識市場中排斥貧困人群和處境不利人群的危險。在一個日益以知識為基礎的全球化經濟中,那些缺少基礎教育機會的國家和家庭面臨著在日益繁榮的世界經濟中進一步被邊緣化的危險。而在世界各地,教育發展的不平衡現象是客觀存在的。國與國之間,一個國家內部之間,不同群體之間,都存在著不同程度的差距。在當今知識經濟的社會里,知識成為資本,教育成為創造與聚斂財富的重要手段。從這個意義上說,教育是一種財富,財富就在學習之中。在這個時代對于個人而言,教育的差異就意味著社會地位與財富的差距,教育也就成為產生這種差距的重要原因。這樣一來,如果世界上的每一個人不能獲得平等的學習機會,這無疑意味著我們在強暴地掠奪著他人的財富,從而拉大貧富差距,造成社會分化與差異。所以從全球化的視域來看,教育系統的首要目標應是減少來自社會邊緣和處境不利階層的人群在社會上易受傷害的程度,以便打破貧困與排斥現象的惡性循環。而要實現這一目標,基礎教育是必須跨越的第一步,基礎教育不足或缺乏,必然加劇不平等現象。由上可見,在全球化的視域下,基礎教育面臨著一種張力。就此而言,要充分發揮它作為社會發展平衡器、穩定器的作用,增進社會公平,促進社會穩定,而盡量減少由于教育因素而造成的貧富分化、社會差異,積極應對全球化給基礎教育帶來的這種張力,基礎教育必須走均衡發展之路。只有促進基礎教育的均衡發展,才能真正公平地為每個人提供“生活通行證”,奠定一個人終身學習的基礎。而“教育公平是社會公平的起點和核心環節。其中義務教育的公平是最基本的公平”。[3]義務教育的均衡發展,正是義務教育制度的底線公平。[4]

二、基礎教育均衡發展的國際經驗

近年來,國際間交流的日益頻繁和信息技術的迅猛發展,更使得全球化的進程銳不可當。各個國家為了在激烈的全球性競爭中立于不敗之地,紛紛采取措施,致力于本國實現基礎教育的均衡發展,以增強本國的教育競爭力。本文擬從政策法律、經費、師資、弱勢群體和辦學條件等五個方面對基礎教育均衡發展的國際經驗加以總結。

(一)建章立制、教育立法是促進基礎教育均衡發展的制度保障

基礎教育的均衡發展,需要國家重視,并采取強有力的措施,才能得到保證。事實上,許多現代國家的經驗證明:通過立法程序把國家關于基礎教育均衡發展的方針政策、制度措施等用法律形式固定下來,使整個社會有章可循并堅決保證實施,是實現基礎教育均衡發展的最有力的措施之一。沒有法制保障,實現基礎教育均衡發展,保證教育公平以至于社會公平,是很難做到的。由于義務教育遵循全民性、平等性、免費等原則,所以大力普及義務教育是實現基礎教育均衡發展的根本途徑。世界各國紛紛把義務教育看作保障“受教育的權利”的最優先手段并通過制定有關義務教育的法律法規予以保證。世界主要發達國家不僅大力普及義務教育,而且逐漸延長義務教育的年限,普及教育的范圍進一步擴大。同時,隨著社會的發展,各發達國家免費的范圍也不斷擴大,先是免收學費,后來擴大到免費供應教科書以至其他學習用品,甚至免費供應午餐,免費醫療以及免收交通費等。不僅西方發達國家如此,即使是發展中國家,它們在獨立后也都把普及義務教育作為其教育政策的一個重要方面。例如,巴西在1996年頒布的《全國教育方針和基礎法》中就提出,國家應提供強制性的、免費的基礎教育,并逐步實現強制性和免費的中等教育。

(二)高層次的投資主體帶來穩定的基礎教育經費是促進基礎教育均衡發展的物質基礎

基礎教育的發展,尤其是均衡發展,離不開充足的經費支持。從世界各國經驗看,凡基礎教育均衡發展較有成效的國家,都重視基礎教育投資,并優先保證義務教育,而且投資主體的層級較高,重心逐步上移。無論是實行中央集權、地方分權還是二者相結合的教育行政體制,當前世界上許多國家基礎教育投資主體或是中央政府,或是州(省、邦、都道府縣)一級政府。法國現行義務教育投資體制的形成,經歷了一個幾乎全部由市鎮負擔轉為由市鎮、省、中央共同負擔,并以中央負擔為主的過程。在現行義務教育投資體制中,中央財政負擔全體義務教育教師的工資。由于該項支出是義務教育支出的最大項目,從而承擔了70%以上的義務教育經費。實行地方分權制的美國,在相當長的歷史時期內,地方學區是基礎教育公共投資的主體,然而二戰后,美國基礎教育公共投資主體的重心開始逐步上移。特別是最近20年來,州級政府已經取代了地方學區,成為基礎教育公共投資的第一提供者。各州政府主要根據學區和學校規模,通過財政轉移支付實現州政府對地方學區教育經費的支持,以此促進州內基礎教育得到比較均衡的發展。同時,近年來,在美國,呈現出“義務教育財政支出的中央化趨勢”,[5]以彌補主要由地方政府負擔義務教育經費的做法帶來的不少有損公平的現象(這主要是由于地方經濟發展不平衡的客觀現實造成的)。日本現行義務教育公共投資體制的形成也經歷了一個幾乎全部由市町村負擔到逐步轉為由市町村、都道府縣、中央政府三級財政共同負擔的過程。在現行的投資體制中,中央、都道府縣、市町村三級政府共同分攤義務教育公共投資,并且三者分擔的責任基本相當,但又以作為高層次地方政府的都道府縣略高。不僅世界上主要發達國家基礎教育投資主體的層級較高,而且許多發展中國家也是如此。如埃及義務教育的公共經費主要由中央政府負擔,義務教育教師工資全部由教育部支付。朝鮮與韓國中央政府是基礎教育投資的絕對主體。印度的基礎教育經費以政府投資為主,由中央和邦共同承擔,并以邦為主,而基層地方政府基本不承擔投資責任。

(三)改善教師的地位和待遇是促進基礎教育均衡發展的關鍵因素

從世界各國努力促進基礎教育均衡發展的經驗來看,建立一支數量足夠、質量合格的教師隊伍,無疑是實現基礎教育均衡發展的關鍵。為解決這一問題,許多國家對教師尤其是對農村地區、欠發達地區的教師實施優惠政策,以提高教師的地位和待遇,從而保證教師資源的相對均衡配置。法國的中小學教師屬于國家公務員,全國義務教育教師由國民教育部實行嚴格統一的管理。對每一位新教師來說,因其是國家公務員,故必須服從工作崗位分配。同時,義務教育教師工資支出的全部費用,包括基本工資和崗位津貼,均由中央財政負擔。國民教育部將教師工資支出列入中央教育經費年度預算,經議會批準后嚴格執行,教師工資得到中央財政的絕對保證。法國的這一舉措有利于教師資源在全國范圍內的均衡配置,從而為基礎教育的均衡發展提供師資保證。另外,法國對處境不利的地區實施一項被稱作“優先教育區”的政策,以便對處境不利社區的學校給予特別支持。其中一項重要措施就是提高在優先教育區任教教師的工資待遇。政府對優先教育區內的教師給予特別津貼。凡在優先教育區內小學和初中任教的教師均能享受該項津貼,計入教師工資,由國民教育部支付。從1994年起,凡初次作為公務員被分配到某些難于招聘到師資的地區任教的教師,可享受每年12,594法郎的補貼,為期三年。[6]俄羅斯1996年修訂的《教育法》規定,遠離城市的鄉村學校的教師有權享受所在地區為農業專家提供的優惠待遇。其中包括有權擁有位于農村和小城鎮的有暖氣和照明設備的免費住房。高等師范院校的畢業生以及其他去農村教育機構工作的專家,可獲得購置家具什物的一次性補助費。韓國《島嶼、偏僻地區教育振興法》規定,給島嶼、偏僻地區的教員優先研修的機會,并由地方自治團體支付研修所需的經費。同時,為了調動教師的積極性,還規定政府按照地區級別向在該地區學校工作的教員支付島嶼、偏僻地區津貼。東南亞的一些國家對農村教師實施鼓勵支持的特殊政策。如印尼和尼泊爾制定了農村教師晉升的專門規定。菲律賓實施艱苦工作津貼以鼓勵農村教師。巴基斯坦實施了游牧教師專門培訓計劃,并由國家提供經費。

(四)扶持弱勢群體、弱勢地區是促進基礎教育均衡發展的有力舉措

任何一個國家,即使是經濟發達國家,其國內地區的發展也不可能是完全平衡的。同時,一國內部由于經濟條件、種族、性別、語言、宗教等社會問題造成的弱勢人群更是普遍存在。由于基礎教育關系到整個國家發展的全局,所以各國政府均十分重視弱勢群體和弱勢地區的教育問題。許多國家在長期實踐中根據具體國情和實際需要,形成了各自的針對弱勢群體和地區的扶持措施,力爭為全體適齡兒童提供較為平等的接受基礎教育的機會。針對教育過程中的落后地區和弱勢人群,日本的教育立法和政策采取了許多特殊的有針對性的做法。1956年制定的《關于國家扶助就學困難兒童就學的法律》,規定由國家在預算范圍內援助因經濟緣故而就學困難的兒童。除此之外,還有許多專項法律也規定了對家庭經濟困難兒童的扶助措施。如《學校供餐法》、《學校保健法》、《生活保護法》等。日本還頒布了《偏僻地方教育振興法》、《孤島振興法》、《大雪地帶對策特別措施法》等法律,以對偏僻、落后地區教育財政提供支持。在美國的基礎教育中,對弱勢群體的扶持主要是針對黑人、移民、少數民族子女、城市貧困人群等實施的。在制定一系列聯邦和州法律的基礎上,美國著重從資金補助、改善教學條件、提高教學質量入手。從20世紀50年代開始,先后采取了“社區控制”、“教育機會均等”、“先行教育”、“補償教育”加大對薄弱學校的投入等措施。法國根據本國東西部發展不均衡的實際情況,在西部農牧業地區和人口稀少的山區開設單班小學,采取復式教學方式,為那些在自然條件不利地區的適齡兒童提供受教育的機會和條件。同時在城市處境不利地區建立優先教育區。

(五)保證基本的教育條件是促進基礎教育均衡發展的重要平臺

如前所述,在任何一個國家,由于這樣那樣的原因,其國內各地的發展不可能是完全平衡的。為努力促進基礎教育的均衡發展,世界各國紛紛采取措施,力爭在教育條件方面均能達到一個基本的辦學標準。如印度,從1987年開始實施旨在改善辦學條件的“黑板行動計劃”,使所有學校具備最低限度的辦學標準。中央政府對購置教學設備和聘任新教師提供100%的資助,各邦政府負責校舍建設。日本教育財政始終把“保障教育機會均等”放在首位,其地方交付金制度體現了這一特點。這一制度縮小了地區差異,使全國各都道府縣都能維持著一定的教育財政水平,全國中小學基本上都具備了同一規格的教育條件。同時,許多國家為處于弱勢的貧困學生就學提供直接援助,主要包括設立政府助學金,免費提供課本和學習用品,提供上學交通補助、午餐補助等。如泰國,采取向貧困學生出借教科書、為他們提供午餐、向交通不便的學生出借自行車、設立流動圖書館,為貧困家庭的兒童免除費用等措施。并且泰國倡導實行聯校制,在弱弱結合、強弱結合、強強結合中尋求教育效益的提高和資源共享,互幫互助。20世紀70年代以來,法國政府也在農村地區推行適當集中辦學的政策,鼓勵相鄰市鎮的單班學校在自愿原則下,進行適當合并和重組,以便減少教師崗位設置,提高辦學效率,并為兒童提供更為標準化的現代教育設施。在越南和印尼,國家出臺政策,免費供應農村地區的教科書。此外,許多國家建立了教師合理流動制度,以提高教師資源的利用效率。當某所學校或某個地區學生人數減少時,教師崗位設置也相應減少。此時作為國家公務員或地方公務員的義務教育教師必須服從調動和分配。一些國家如日本還建立了城市與農村、偏僻地區與內地之間的教師定期流動制度。

三、關于我國基礎教育均衡發展的策略思考

我們在全球化的視域下,在總結分析基礎教育均衡發展的國際經驗的基礎上,針對我國基礎教育失衡發展的狀況,提出如下幾點思考與建議。

(一)強化政府責任,加強政府間財政轉移支付力度

在當代社會中,基礎教育不僅是個體發展的基礎,而且也是社會發展、國家強盛和民族復興的基礎。基礎教育的總體質量,顯然影響著全體國民的基礎素質,影響著國家的人力資源狀況,進而影響著國家的綜合國力。因此,國家有義務通過制度性的安排,創造條件,平等地滿足不同地區、家庭、民族和性別的每一個適齡兒童的基本學習需要,政府應是基礎教育的辦學主體,切實承擔起基礎教育均衡發展的責任,努力促進教育公平。在基本實現“普九”的現狀下,政府應由過去的非均衡發展教育策略轉移到均衡發展策略上來,處理好教育的快速發展和教育公平之間的統籌和協調。教育尤其是基礎教育,是公益性事業。在公平與效率之間,政府的職能首先是維持公平,因為政府不維持公平就沒有人維持公平;效率可以更多地由市場去調節,家庭、個人和一切利益團體都會把效率作為第一考慮因素。[7]政府的基礎教育資源配置應優先考慮滿足適齡兒童的基本學習需要,使每個公民享有公平教育的機會是政府的義務。政府在促進基礎教育均衡發展方面的職責定位應該比較清楚,強化政府責任,而不是模棱兩可或本末倒置。而政府承擔起基礎教育均衡發展責任的關鍵政策是建立新的基礎教育尤其是義務教育財政責任體制。從國內實際情況和國際經驗來看,我國中央和省級政府應當有責任通過財政轉移支付、專項基金等手段,自上而下地承擔起義務教育公共撥款的責任。這有利于建立合理的義務教育財政責任分擔機制,保證義務教育經費的穩定供給,從而切實保障全國義務教育乃至基礎教育的均衡發展。同時,從長遠發展的角度考慮,應盡快制定教育投入方面的專項法律,從法律的層面上保障、細化教育經費的投入。

(二)制定城鄉一體的統一的基本辦學標準

從國際的視角來看,關于基礎教育統一辦學標準的舉措,我們的近鄰日本、韓國早在上個世紀60、70年代就把均衡發展作為義務教育的一個基本的工作方針。在教育投資上,一視同仁;校長和教師定期輪換;學生就近入學。兩國的義務教育已經基本做到了“關愛每一個學生,使每個學生都能得到發展”。借鑒他國經驗,為了促進基礎教育的均衡發展,國家制定基本的城鄉一體的基礎教育尤其是義務教育辦學標準,應該早日提到議事日程上來。按照這一基本辦學標準,政府為人民群眾提供相對均衡的辦學條件,使每所中小學,無論城市或是鄉村,都能比照標準,擁有大體均等的物質條件和師資隊伍條件。對學校的投資,無論是農村或是城市,都大體一樣,從而在義務教育領域形成一個公平競爭的環境。按照此標準,積極推進中小學標準化建設,大力改造薄弱學校,實行規范化辦學,杜絕把學校人為分為三六九等的簡單化做法,取消“重點學校”政策,淡化窗口學校與形象工程,少搞“錦上添花”的重點學校傾斜投資,多做“雪中送炭”的薄弱學校改造工程,確保辦學的底線標準,縮小校際差距,從而為適齡兒童提供相對均衡的受教育條件。長期以來,我國農村義務教育的辦學條件標準低于城市,對義務教育的評估要求也低于城市。從某種意義上來說,降低對農村義務教育的要求,就等于鼓勵拉大農村與城市基礎教育之間的差距,造成教育的不公平。所以國家應當通過政策杠桿出臺城鄉一體的基礎教育辦學標準,而不是以是城市、還是農村來確定學校的辦學標準,并以法律的形式責成各級政府來解決這一問題。相應地,也應當同時建立科學的基礎教育尤其是義務教育督導評估政策。

(三)增進區域內教育資源的共享

在基礎教育尤其是義務教育階段,辦學主體是政府。那么政府就要辦好一個地區的教育,而不是辦好一兩所窗口學校。政府應該利用納稅人的錢為人民群眾提供相對均衡的教育條件。這樣以來,在基礎教育尤其是義務教育的管理上,應該實現區域的資源共享,促進教育資源在區域內的流動。這也是許多發達國家以及新興工業化國家(如日本、法國、韓國等)高質量普及義務教育的一條有益的經驗。然而在我國,過去的教師管理,把教師固定在學校,成為一個單位的教師而缺乏合理流動,造成當前城鎮教師普遍超編、邊遠農村教師嚴重不足且余缺不能有效調節,導致教師資源配置不當。在此情況下,教師的合理流動,是非常必要的。這有利于促進區域內基礎教育均衡發展。在一個區域內(首先應在縣域內展開),當前可以通過教師人事制度改革和創新,在城鄉之間,在歷史上形成的重點學校和同一區域內的一般學校、薄弱學校之間,對各校的校長和骨干教師進行統籌調配,執行按照一定的比例和年限相互輪崗的制度。同時,利用現代信息網絡,通過遠程教育,實現優質資源的共享,也是促進更大范圍內基礎教育均衡發展的一個捷徑。可以利用現代教育網絡建設豐富的教育資源信息庫,實現省域、市域、縣域內優質教育資源共享,借助信息化來縮短城鄉之間、強校與弱校之間的辦學差距,實現真正意義上的均衡發展。為此,政府可以通過財政轉移支付或專項撥款的方式,大力支持西部地區、貧困地區、農村地區發展信息技術教育和遠程教育。另外,促進區域內教育資源共享,除了教師資源、信息資源的共享外,對一些辦學所需要的基礎設施,也應該實現區域內一定程度上共享,最大限度地發揮這些設施的作用和效益。

(四)對各種處境不利的弱勢群體和弱勢地區采取補償措施

由于處境不利的弱勢群體和弱勢地區是客觀存在的,從某種意義上說,教育公平和教育均衡發展就是關注和幫助弱勢群體和弱勢地區。對此世界各國都十分重視。當一國的財政能力不可能承擔全國范圍內的免費義務教育時,一些國家的免費義務教育首先從處境不利的弱勢地區開始,并遵循社會貧弱階層優先、初等教育優先的原則。如韓國的免費義務教育就是采取“農村包圍城市”的方式進行的,即首先從農(漁)村、偏僻落后地區開始;城市內先從弱勢群體開始實行完全免費的義務教育,最后實現全國義務教育的均衡發展。同時許多國家建立了有效的政府財政轉移支付制度,幫助處境不利的弱勢地區達到一定的義務教育財政水平。而在我國廣大農村地區,按照當前的基礎教育(在農村主要是義務教育)公共經費投資體制,顯然無法有效保障農村貧困地區義務教育公共經費的可靠來源。有鑒于此,借鑒別國經驗,在我國,應加大中央和省級政府對農村貧困地區義務教育公共投資的分擔責任,從而減輕貧困地區義務教育公共投資的財政壓力。對全國尚未實現“普九”的15%人口地區,中央和省級財政的轉移支付或專項補助的力度應該更大一些,以徹底減輕最貧困縣的財政負擔,有效促進全國基礎教育的均衡發展。我們作出這樣的思考,并不是空穴來風,而是從我國教育財政的基本狀況出發考慮的。目前我國教育財政的基本形勢是:總體嚴重不足;中央、省、縣、鄉鎮四級財政;各地財政極度不平衡;中央財政實力大于地方。[8]此外,國家及整個社會應關注各處境不利群體的受教育機會,保證生理與智力殘疾兒童、移民子女、進城務工人員子女接受教育的平等權利,摒棄教育中的性別歧視,確保女童入學機會并完成學業,以切實保障所有適齡兒童的基本學習需求得到滿足。

(五)建立完善的教育保障體系

在我國,當前基礎教育的差距是客觀存在的,并且有研究表明,近年來,教育差距的程度和拉大的速度在許多方面比經濟更嚴重。[9]黨的十六屆四中全會提出建設“和諧社會”的思想,然而,教育差距的拉大,教育發展的不均衡,不利于和諧社會的構建,不利于社會的公平和穩定,影響到社會的可持續發展。這就需要我們一方面正視差距,將教育的城鄉、區域、學校、群體差距控制在一個適當的范圍內;另一方面,需要建立完善的教育保障體系,提高人們的承受能力和抗差距能力。同時,教育差距的程度與教育保障體系的完善程度也有著密切的關系。在有些國家,盡管教育差距較大,但由于教育保障體系比較完善,所以人們并未感受到差距的存在。建立教育保障體系,可以動員社會各種力量支援基礎教育,但不能把希望寄托在“希望工程”與慈善捐款上。而在我國確立獎、助、貸等教育制度,建立各種教育基金,設立教育救助的“綠色通道”,國家為處境不利的弱勢群體就學提供直接援助,如對貧困學生,可以采取設立政府助學金、免費提供課本和學習用品、提供上學交通補助、午餐補助等措施,以幫助這些適齡兒童獲得與其他兒童均等的受教育機會,無疑能夠提高人們的承受能力和抗差距能力。這是因為我國有一種重教傳統,很多家庭盡管目前生活暫時困難,但家長仍然節衣縮食,把所有的希望都寄托在孩子的教育上,寄托在家庭的未來上,希望通過接受教育來改變命運。而在當代社會,教育正是改變國運、改變家運和改變個人命運的基本之道,也是實現社會公平和諧的基本之道。所以,建立完善的教育保障體系,不僅有利于促進基礎教育的均衡發展,保障教育公平,進而保障社會公平,而且也是穩定社會、維系民心,有利于和諧社會建設的有著巨大社會效益的重大舉措。