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一、非政府組織參與公共管理的路徑

非政府組織依靠接近基層、了解民情的優勢,憑借較專業化的能力,通過多種途徑參與公共管理,彌補政府缺陷,提供公共產品和公共服務。概括地說,非政府組織參與公共管理的路徑有三條:

1.監督與介入。非政府組織不具有實際的政治權力,更不是政府組織的構成因子,但是它們卻很關心國家行政和政策的制定與實施。政府適當放權,轉變職能,使經濟領域和社會領域的發展獲得了巨大的空間,也給非政府組織參與公共管理提供了條件。同時,作為連接政府與民眾的橋梁,非政府組織還是傳達民情與表達民意的渠道。在公共政策的制定與執行中,政府的資源與能力有限,難以考慮到各個階層的利益,很難在利益的決斷過程中做到完全公正。為此,非政府組織可以充當政府政策實施的參與者與監督者的雙重角色,在一定程度上彌補現有體制的局限,從而“改造傳統的政治結構和權威形態,使其在新的基礎上重新獲致合法性并轉換成具有現代化導向的政治核心”[1]。

2.示范與引導。非政府組織具有強烈的公共責任意識,以追求公共利益的最大化作為公共管理的目標。非政府組織不以營利為目的,它的各項活動經費主要依靠政府資助或社會籌集,其內部的運作過程和資金的使用狀況直接關系著自身在公眾中的形象。公開財務狀況,就可以顯示其謀求公共利益的進程,凸顯公正與奉獻的形象,這對政府來說是一種示范,可以逐漸培育一種成熟的公共管理模式。非政府組織在服務公眾的過程中利用公眾的互動,積極調動普通民眾參與志愿行動的熱度,引導他們為公益事業作貢獻的意識。

3.實施與推進。在很多狀況下,非政府組織是很多公共項目的直接執行者,如救貧救災、防治污染等公益項目。發揮此類作用的非政府組織有兒童福利院、助學基金會、環衛協會等。除此之外,非政府組織作為一條連接政府和社會各界的紐帶和橋梁,對其所服務的基層民眾的實際需求狀況進行調查研究,得出準確結論,向媒體、社會與政府反映,保證了信息渠道的順暢。另外,非政府組織自身也可以通過傳媒,向公眾傳遞其認為有較大價值,有利于改善社會風氣和推進公共服務的信息,引起社會關注。這種信息的交流與傳遞,保證了社會各群體之間互動的正常進行,提高了群體理解力和凝聚力。部分由社會精英或影響力較大的人士所領導的非政府組織的社會認知及相關理論,極易受到大眾的討論,進而影響到政府的決策,使得公共政策的制定及公共服務的執行更具有科學性。

二、非政府組織在公共管理中的作用

非政府組織作為政府的有力補充,在公共管理中發揮的作用是巨大的。具體而言,非政府組織在公共管理中的作用主要表現在以下幾個方面:

1.推動社會民主平等網絡的建構。當代非政府組織以其獨有的專業性和靈活性,在貫徹黨的政策方針、維護公民政治權益、加強民主政治、建設政治文明方面發揮著巨大的作用,推動著基層民主化管理的進程。非政府組織不能最終完成社會制度、法律和政策的建設,但是它們在制度、法律的制定過程中具有推動和政策建議的作用,非政府組織可以反映社會各方的信息以及代表廣大民眾需求,有利于政策制定的合理性[2]。“非政府組織介入評議政府、評議官員,形成對政府及官員行為的應有的制衡及監督,有利于保護人民群眾合法利益不受侵害,監督政府行為的合法性與合理性”[3]。因而,非政府組織可以影響政府決策,促進民主平等。非政府組織推動著基層管理中民主觀念的擴展,培育著現代的民主價值觀,突破了以往管理中過度依靠政府部門行政能力的局限,直接推動了社會公共管理領域民主平等網絡的構建。改革開放以來,我國經濟呈飛躍式發展,社會急劇轉型,在此過程中,有些人逐漸被邊緣化變成弱勢群體,這樣就會導致嚴重的群體差異。而非政府組織由于不以營利為目的,致力于公共事業,著力于協調社會資源的分配,為社會提供公共服務,在一定程度上較多地關注了弱勢群體的利益。非政府組織通過其自身的獨特優勢,可較快發現操作中的問題,迅速向政府有關部門施加社會管理角色偏差的壓力,幫助其及時矯正。有時甚至可以直接參與政府公共政策的商定與修改,提高管理透明度,協調管理部門與被管理者的關系,完善社會治理結構,使其沿著正常軌道良性發展。

2.促進市場公平信用體制的成長。市場經濟本質上是一種由眾多規則約束的契約性經濟,需要成熟的約束機制和協調手段保障市場競爭和收入分配的公平。可以說,“隨著市場經濟的逐步發展,人們越來越認同利益的合理性、公正性,對自己的切身利益得失也越來越關注,社會的自治性活動機制也就隨之越加活躍”[4]。我國經濟資源尚不豐富,社會價值觀念體系尚未完全定型,人們的經濟道德觀念相對還比較薄弱,在不斷膨脹的利益誘惑下,很可能走上違背市場規則甚至違法的道路,而“中國的政府尚缺乏市場經濟下解決社會問題的經驗、手段和技能,政府的干預還時常出現失效”[5]。甚至一些地方政府自身也千方百計地為實現自己的經濟利益,運用手中的審批權,從狹隘的地方集團利益出發,大搞地方保護主義,有時還會幫助地方企業偷稅漏稅、逃避債務,嚴重擾亂了我國市場秩序和投資環境。在現代社會中,非政府組織尤其是作為非政府組織的行業協會在某種程度上對市場經濟進行管理,并以管理者的身份對市場主體進行監督,對其績效進行評估,從而凈化市場環境,維護經濟秩序,不斷促進市場公平信用體制的完善。另外,在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中,經濟利益主體日益多元化,急切需要在“市場競爭中有屬于自己的組織來維護自身的利益”[6]。在社會轉型過程中,出現了環境污染、資源浪費、貧富差距等諸多問題。這些問題單靠政府力量短時期已經難以解決,而市場受經濟規律的制約,不可能直接帶動社會公平的發展。在政府和市場雙雙“失靈”的情況下,非政府組織就可以承擔起穩定市場主體責任意識,規范市場發展秩序,緩和利益沖突,促進社會經濟健康發展等方面的責任。

3.推進群體道德文化精神的培育。服務社會是非政府組織的重要功能。活躍于基層的各類非政府組織成為社會成員與政府交流、溝通,表達民意的渠道,政府也可以由此及時了解群眾意見,適時調整社會政策,消融不同社會利益群體之間的對立情緒,避免矛盾和沖突在社會領域的過度聚集,減緩乃至避免社會成員與政府的直接對抗[7]。非政府組織自身的奉獻精神得以張揚,每個成員的服務意識也將感染被接觸的群體,內化成每一個個體的行為規范,使得民眾能夠嚴格遵守社會道德規范,起到了一種軟管理的效用。培育社會良性行為是一項隱性而復雜的工作,也是構建和諧社會的關鍵。這項工作單純依靠政府力量的引導是很難實現的,而非政府組織參與卻有著獨特的優勢。非政府組織成員具有共同的價值取向和一致的努力方向,擁有增進社會公益、服務社會的活動宗旨。其內部的協調一致,有助于形成和擴大社會共識,使更多的社會成員認可這種公眾道德,從而有利于重塑良好的社會道德文化,促進群體道德文化精神的培育。如在多元治理結構中,非政府組織以社區民主政治體系為依托,構筑起一個普遍參與的公民文化交流平臺,引導社區居民的主人翁與服務者相結合的社會道德意識。因而,非政府組織的活動有助于培育公眾文化道德意識,推動和諧社會建設的步伐。

4.非政府組織可以參與公共物品的提供。政府、非政府組織和企業是當代社會和諧發展的“三駕馬車”,它們之間形成一種良好的合作伙伴關系。對于財力尚且薄弱的政府機構來說,政府財政基礎不足以提供充裕的公共物品,提供公共物品的任務必須由包括政府和非政府組織在內的非市場機制來完成。非政府組織可以通過提供種類繁多的多元化公共產品來滿足廣大居民的多元化需求。如扶持社會弱小群體、促進就業、扶貧開發、捐資助學、賑災救濟、危機干預、衛生健康福利事業等,這極大地提高了國民收入再分配的起點,使過程和結果具有公平性,提高了社會的整體福利水平。

綜上,非政府組織雖然在公共管理中的作用很大,但總體來講,我國非政府組織的發展還處于起步階段,實力還比較弱小,呈現出組織分散、運作混亂等狀況。目前我國的非政府組織在公共管理中存在的主要問題有兩個:一是自身體制不健全,專業管理人才缺乏,自身管理功能發揮受到限制。我國的非政府組織離現代公共管理的發展要求還有一定的距離,相當一部分非政府組織資源不足,特別是資金、人才嚴重缺乏,致使其缺乏號召力,缺少新鮮血液輸入,活動缺乏創新,因循守舊,長期處于停滯狀態,甚至名存實亡。二是政府觀念轉變較慢,對非政府組織在公共管理領域中的作用重視不夠。長期以來,以政府為中心的價值觀念根深蒂固,公共服務是由政府長期壟斷經營的,而市場經濟的發展要求逐步打破這種格局。市場經濟下,需要政府將部分無須保留的職權讓渡于社會,但政府仍然一直緊握傳統公共管理功能,其觀念的轉變速度遠遠滯后于社會經濟形勢的急劇變化。

鑒于非政府組織在目前公共管理中存在的問題,應做好以下兩方面工作:一方面,健全自身體制,充實專業管理人才隊伍。管理學的基本原則要求管理體制和手段必須與管理內容和目標相一致。社會公共事務的廣泛性和復雜性,公共管理目標的整體性和超前性,使傳統的社會公共事務的管理體制和手段已經不再適應,迫切需要進行重大的創新。公共管理不斷發展,要求非政府組織要健全自身體制,有自主創新能力,不斷提高自身的活動能力、管理能力、創新能力和可持續發展能力。非政府組織無論是給政府開展咨詢,還是為基層民眾提供服務,都需要專業化的管理人才隊伍提供專業化的服務。在目前管理體制重構和手段創新已經成為公共管理發展主要內容的時候,政府應該打破現行人事制度上的壁壘,為非政府組織引進優秀人才提供資金支持和政策保障,發揮其在公共管理中應有的作用。另一方面,政府要轉變和更新觀念,高度重視非政府組織在公共管理中的作用。非政府組織在公共管理中作用的充分發揮,需要有一個良好的政治、經濟、法制等外部環境,其中政府的支持和引導是最為重要的外部環境之一。

我國非政府組織的興起與發展表明,政府正在逐漸地還權于社會,因此,在社會公共事務中,政府不再是公共管理職能的惟一主體,非政府組織也是公共職能的載體,也能夠承擔提供公共物品和公共管理的職責”[8]。隨著市場經濟的不斷發展,由非政府組織承擔或與政府合作承擔相當一部分社會服務的功能是新的經濟社會形勢發展的必然趨勢,例如在社會生活領域,我們經常會見到由各種社會力量興辦的福利院、慈善會、基金會、志愿團體等,這實際上就是非政府組織在參與公共事務管理,提高公共產品的供給效率,滿足社會的多元需要。對于此類非政府組織的公共服務,政府不僅要在輿論上給予較多的關注,也應該給予足夠的支持,使得非政府組織的志愿性、非營利性、公益性的優勢得到充分發揮。政府應該通過一定的協議或合同的形式明確委托非政府組織,行使某些行政能力,提供一定的公共產品和公共服務,充分支持和引導非政府組織在公共管理方面的作用。