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一、整體性治理理論產(chǎn)生的背景

整體性治理的理論建立在兩個(gè)背景之上:一是盛極一時(shí)的新公共管理的衰微;二是信息技術(shù)的發(fā)展,即數(shù)字時(shí)代的來臨。登力維把新公共管理概括為三個(gè)方面:(1)強(qiáng)調(diào)分散化。將大的等級部門分開,其方式就像早期一些大的私人公司從U型結(jié)構(gòu)到M型結(jié)構(gòu)的變化一樣。在內(nèi)部實(shí)施扁平的結(jié)構(gòu),重新規(guī)定信息和管理系統(tǒng),以促進(jìn)不同的控制形式。(2)強(qiáng)調(diào)競爭。將購買者和提供者的分離引入公共結(jié)構(gòu),以便在潛在的提供者中確立和創(chuàng)造更多的競爭。通過增加內(nèi)部使用的競爭過程來分配資源,以取代等級式的決策。國家行政和公共物品提供的一些“核心”領(lǐng)域開始萎縮,供應(yīng)開始多樣化。(3)強(qiáng)調(diào)激勵(lì)。從建立在分散的公共服務(wù)或?qū)I(yè)精神之上的績效獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展到強(qiáng)調(diào)具體的績效激勵(lì)。在公共領(lǐng)域,這一轉(zhuǎn)變意味著一個(gè)往底層團(tuán)體的運(yùn)動(dòng)。通過對一些發(fā)達(dá)國家(美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及荷蘭)的公共管理系統(tǒng)的實(shí)證研究,登力維認(rèn)為這些國家的公共管理系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生了一種意義深遠(yuǎn)的變化。過去二十年時(shí)間里,無論是在學(xué)界還是在政府部門占主導(dǎo)的治理理念———新公共管理已經(jīng)壽終正寢。盡管這一運(yùn)動(dòng)的少部分內(nèi)容還在進(jìn)行,但新公共管理的關(guān)鍵部分由于導(dǎo)致了組織上的災(zāi)難已經(jīng)倒轉(zhuǎn),相當(dāng)大的一部分已經(jīng)停止。甚至當(dāng)初最堅(jiān)決的提倡者現(xiàn)在都希望這些改革對改變整個(gè)政府的效率不要產(chǎn)生什么影響。登力維就新公共管理的三個(gè)方面指出了它的變化。

首先,在分散化方面,購買者-提供者分離、機(jī)構(gòu)化、分開的政治系統(tǒng)、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的成長、地方微觀層面的機(jī)構(gòu)的分離、私營化的產(chǎn)業(yè)、公司化和單個(gè)組織的管理、消解專業(yè)化等被部分或整體保留;通過比較進(jìn)行競爭被終止;只有改進(jìn)的績效衡量結(jié)構(gòu)和績效合約表還在延續(xù)。其次,在競爭方面,準(zhǔn)市場和憑證計(jì)劃被部分或整體保留,而外包、強(qiáng)制性市場測試、政府間合同、公私部門兩極化、產(chǎn)品市場自由化、放松管制都已終止;還在延續(xù)的有以消費(fèi)者為標(biāo)記的資助和使用者控制。最后,在激勵(lì)方面,部分或整體保留的有重新指定產(chǎn)權(quán)、管制和項(xiàng)目涉及的資本市場。資產(chǎn)所有的私人化、反尋租措施、放松專業(yè)特權(quán)、績效工資、私人財(cái)務(wù)創(chuàng)議和私人合伙被終止。還在延續(xù)或擴(kuò)散的有統(tǒng)一的回報(bào)率和折扣率、推動(dòng)技術(shù)的發(fā)展、重視公共部門的平等和強(qiáng)制性效率獎(jiǎng)。[3]?？怂箘t認(rèn)為,整體性治理作為一種解決方式,它針對的是在20世紀(jì)80年代和90年代初政府改革所強(qiáng)化的碎片化狀況,整體主義的對立面是破碎化。

希克斯認(rèn)為,從功能上講,碎片化的治理有以下一些問題:(1)轉(zhuǎn)嫁問題,讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)。比如學(xué)校的排斥帶來了嚴(yán)重的青少年犯罪問題,而司法系統(tǒng)則不得不出面解決這一問題。(2)互相沖突的項(xiàng)目。一些機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)互有沖突,或者,盡管一些機(jī)構(gòu)從事同一政策目標(biāo),但它們的運(yùn)作卻互相拆臺。例如,懲治和預(yù)防犯罪的機(jī)構(gòu)和教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)都是減少犯罪,但在一些具體領(lǐng)域兩者常常發(fā)生沖突。(3)重復(fù),它導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪。(4)互相沖突的目標(biāo),一些不同的服務(wù)目標(biāo)會導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突,比如,警察搜取可能導(dǎo)致懲罰的證據(jù)顯然會同那些從事青少年服務(wù)工作的人發(fā)生沖突。(5)由于缺乏溝通,不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想。(6)在對需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政。一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以在不與其他機(jī)構(gòu)通氣的情況下憑自己的力量解決問題,但最后卻并沒有滿足真正的需要。(7)公眾無法得到服務(wù),或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑,他們常常不知道到那里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)。(8)由于沒有考慮問題的原因,而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù),從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的。[4]整體性治理理論的第二個(gè)背景是數(shù)字時(shí)代的來臨。在登力維看來,信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素,政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。

這不僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要的作用,還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置。這可以從四個(gè)方面來加以體現(xiàn):第一,最初以紙質(zhì)后來以電子為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)在建構(gòu)作為社會-技術(shù)系統(tǒng)的現(xiàn)代官僚組織中的作用日益突出。隨著信息技術(shù)在中央官僚機(jī)構(gòu)的發(fā)展,政府對信息技術(shù)人才的需求急增。到1983年,大約有41%的美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)處理預(yù)算交由人處理。10年后,聯(lián)邦政府雇傭了113300信息技術(shù)人員,耗資55億美元。1993年,英國中央政府部門每年花在信息技術(shù)人員身上的錢達(dá)5億英鎊,占當(dāng)時(shí)整個(gè)信息技術(shù)支出的22%。[5]第二,信息技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)的影響。等級官僚制結(jié)構(gòu)看來是政府機(jī)構(gòu)(如稅收、社會保障以及移民部門)最大量使用信息技術(shù)的占主導(dǎo)的組織形式。[6]自20世紀(jì)60年代以來,信息技術(shù)在政府的日益運(yùn)用開始影響政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的其他方面,使結(jié)構(gòu)變得扁平化。盡管比起大公司來,政府機(jī)構(gòu)扁平化的程度沒有它們高。第三,信息技術(shù)與政府的任務(wù)。西蒙在1973年的一篇文章中號召將“信息理論用于組織設(shè)計(jì)”,認(rèn)為計(jì)算機(jī)可以用三種方式重新改變組織設(shè)計(jì),即建立一個(gè)更加可以接觸的組織記憶,產(chǎn)生一種取得更多信息和抓住信息豐富、服務(wù)取向的后工業(yè)社會的問題的潛力,以及極度提高做決定的能力。[7]第四,信息技術(shù)、公共管理改革以及主要的政策變革。當(dāng)前大多數(shù)政策的變化意味著信息技術(shù)系統(tǒng)的變化。以美國為例,從20世紀(jì)70年代開始,計(jì)算機(jī)公司就圍繞著聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)。到1990年,聯(lián)邦政府占了以美國為基地的全球設(shè)施管理賣主收入的38%,而美國的商業(yè)運(yùn)作只占了35%,州和地方政府只占了7%。[8]

二、整體性治理理論的主要思想

1•重新整合整合是整體性治理的一個(gè)重要概念,整體性治理與整合有聯(lián)系但又有區(qū)別的。在登力維看來,重新整合是一種對新公共管理的對立的回答。[9]重新整合涉及的內(nèi)容包括:(1)逆部門化和碎片化。這一點(diǎn)在英國通過合并、把一些功能相近的機(jī)構(gòu)重新組合成部門化的組織,取消了一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),以及重新在以往被鼓勵(lì)進(jìn)行無限制競爭的地方機(jī)構(gòu)這一微觀層面建立合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)。(2)大部門式治理。在布萊爾政府時(shí)期,這是重新整合的一個(gè)中心要素。英國的中央政府和美國的聯(lián)邦政府建立了一些大部門的體制,如美國的國土安全部,以應(yīng)對“9•11”恐怖襲擊時(shí)期部門的極度分散化產(chǎn)生的無效和低效。在英國,就業(yè)和福利被歸入了工作和養(yǎng)老金部等。這些改革的一種新的特征主要在于它們當(dāng)中包括了信息技術(shù)的融和。(3)重新政府化。主要包括把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動(dòng)重新交由公共部門進(jìn)行。至今這方面一個(gè)最顯著的例子是美國28000名機(jī)場安全人員從私人承包商那里轉(zhuǎn)到聯(lián)邦文官系統(tǒng)。另一個(gè)著名的例子是英國承包鐵路軌道建設(shè)的公司在2000年夏破產(chǎn)后,這一鐵軌建設(shè)再次被收回國有。(4)恢復(fù)或重新加強(qiáng)中央過程。這是對新公共管理碎片化改革產(chǎn)生的重復(fù)的多頭的等級結(jié)構(gòu)的回應(yīng)。由于新公共管理導(dǎo)致的分散的競爭的無政府主義,一些提議開始重新強(qiáng)調(diào)秩序,特別是在信息技術(shù)領(lǐng)域。在英國,一些集中的電子變革項(xiàng)目受到了大量的資助。(5)極大地壓縮行政成本。這首先是作為布什政府的聯(lián)邦績效努力的一部分提出來的,但在英國得到了更多的政治上的關(guān)注。比如,2004年,英國工黨和一些反對黨提出了在5年時(shí)間里減少8萬名文官(總數(shù)是53萬)的計(jì)劃。從長遠(yuǎn)來看,文官的職位將減少15萬個(gè),差不多減少整個(gè)文官隊(duì)伍的四分之一。(6)重塑一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈,以實(shí)現(xiàn)由較新的信息技術(shù)提供的生產(chǎn)力的提高。這一作法涉及重新設(shè)計(jì)公務(wù)支撐功能,事務(wù)處理系統(tǒng),或者事務(wù)由政府機(jī)構(gòu)直接承擔(dān),或外包。(7)集中采購和專業(yè)化。美國在這方面進(jìn)展很快,相比之下,英國在部門和機(jī)構(gòu)采購之間還有大量的重復(fù)。2004年,英國財(cái)政部的一項(xiàng)效率評估指出,在未來4年里,在一系列的措施中(包括由少數(shù)幾個(gè)主要的采購中心來進(jìn)行采購,而不是像現(xiàn)在那樣在國家層面有270個(gè)部門和機(jī)構(gòu)在進(jìn)行采購)可以節(jié)省200億英鎊。(8)以“混合經(jīng)濟(jì)模式”為基礎(chǔ)的共享服務(wù)。鼓勵(lì)較小的部門和機(jī)構(gòu)共同使用一些服務(wù)支撐功能或一些與政策相關(guān)的服務(wù)。以往那種舊式的集中提供模式對下級是強(qiáng)制性的,在運(yùn)作中反應(yīng)遲鈍和僵化,而共享的服務(wù)提供采用的是一些較靈活的方式。(9)網(wǎng)絡(luò)簡化。現(xiàn)代官僚制的一個(gè)突出問題不是官員的預(yù)算最大化,而是為相互高度連接的公共機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府和非政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建立復(fù)雜的管制和指導(dǎo)層次。精簡管制檢查以及簡化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)可以在一些敏感的政策領(lǐng)域制止這種多重管理隊(duì)伍的建立。登力維認(rèn)為,與重新整合中包括的狹隘的眾人參與式治理的變革相對照,整體主義的改革旨在簡化和變革政府機(jī)構(gòu)與其客戶之間的整個(gè)關(guān)系。它是以公眾的需要為基礎(chǔ)的。這一以需要為基礎(chǔ)的整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了公眾參與治理過程的傳統(tǒng)范圍。它與新公共管理強(qiáng)調(diào)企業(yè)過程管理不同,把重點(diǎn)放在確定一個(gè)真正以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需要為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)。它的含義遍及所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)———確定新的宏觀結(jié)構(gòu),組織重組,過程重新評價(jià)以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革,對新問題靈活反應(yīng)的新模式。[10]

2•整體性治理整體性治理包含以下方面的內(nèi)容:(1)互動(dòng)的信息搜尋和提供。這對于產(chǎn)生所有其他以需要為基礎(chǔ)的整體主義因素來說是最基本的。政府信息系統(tǒng)的一個(gè)任務(wù)就是讓一些具有知識的公民和企業(yè)去發(fā)現(xiàn)如何在政府機(jī)器中進(jìn)行表達(dá)和報(bào)告,如果需要,根據(jù)可適用的規(guī)則和規(guī)章來做出最恰當(dāng)?shù)臎Q定?；?dòng)的機(jī)制(利用信息技術(shù)而不是以紙質(zhì)為基礎(chǔ)的形式)會自動(dòng)地催促機(jī)構(gòu)人員和系統(tǒng)對人民的需要和偏好采取更整體性的看法。(2)以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建。一個(gè)例子就是英國的工作與養(yǎng)老金部的養(yǎng)老金服務(wù)處,它把所有與老人相關(guān)的福利集中起來進(jìn)行提供。(3)一站式服務(wù)提供。其形式有多種,包括一站式商店(在一個(gè)地方提供多種行政服務(wù)),一站式窗戶(與特定的顧客進(jìn)行面對面的交往)以及網(wǎng)絡(luò)整合的服務(wù)。對政府機(jī)構(gòu)來說,一站式服務(wù)提供的動(dòng)力在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來,以便解決一些重復(fù)的問題?！爸粏栆淮巍钡姆椒ū砻髁苏铝τ诓粩嗍褂靡呀?jīng)搜集的信息,而不是重復(fù)地搜集同一信息。(4)數(shù)據(jù)庫。通常的行政狀況是不同的信息掌握在各不相干的層次、互不適應(yīng)的行政系統(tǒng)中,使得信息要么常常很難得到運(yùn)用,要么只用于具體的研究需要。而數(shù)據(jù)庫使得有關(guān)福利、稅收和保障領(lǐng)域里每一個(gè)案的數(shù)據(jù)都可以得到,使政府機(jī)構(gòu)能預(yù)測公民的需要和政策的主要風(fēng)險(xiǎn)。(5)重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)。從結(jié)果到結(jié)果的方法確保項(xiàng)目小組著重整個(gè)過程,而不人為地去劃分現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的邊界。比如一些國家現(xiàn)在正在簡化政府表格。加拿大要求把有關(guān)長達(dá)30頁的補(bǔ)助金申請減少一半。通過把現(xiàn)有信息技術(shù)系統(tǒng)里的信息(這些信息以前都是分開儲存的)集中起來,它們能完全取代表格。(6)靈活的政府過程,旨在使政府決策在與企業(yè)最好的實(shí)踐進(jìn)行競爭中取得速度、靈活性和回應(yīng)性。靈活性結(jié)構(gòu)的兩個(gè)要件是監(jiān)視、預(yù)報(bào)和預(yù)測系統(tǒng),以及能考慮“意外發(fā)生”并在標(biāo)準(zhǔn)程序中注入靈活應(yīng)變的系統(tǒng)。(7)可持續(xù)性。新公共管理通常無視能源的使用和環(huán)境影響,它只關(guān)注于企業(yè)運(yùn)作取向,忽略了企業(yè)負(fù)面的外部效應(yīng);而以服務(wù)為基礎(chǔ)的整體主義則認(rèn)真考慮公民和企業(yè)的需要,將這些需要適合于追求可持續(xù)性的環(huán)保組織的要求,并使它成為所有公共部門內(nèi)在運(yùn)作的一部分。

3•?？怂沟挠^點(diǎn)?？怂箯恼w性治理涉及的關(guān)鍵活動(dòng)以及這些活動(dòng)涉及的三個(gè)層面來開展他的論述。這些關(guān)鍵的活動(dòng)包括政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督。這些活動(dòng)的整體性運(yùn)作要求在三個(gè)層面上取得一種一貫性:第一,它可以將不同層次的治理或同一層次的治理進(jìn)行整合,比如地方機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不同部門,中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)之間,或地方貿(mào)易政策制定官員與中央貿(mào)易管制者之間等。第二,可以在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào),比如使海陸空三軍合作,也可以在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào),比如健康保障和社會保障。第三,整合可以在公共部門內(nèi)進(jìn)行,也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行。首先是目標(biāo)和手段層次上的機(jī)構(gòu)之間的直接沖突。比如,貿(mào)易工業(yè)部的通過放松管制、促進(jìn)電子商務(wù)的政策可能同數(shù)據(jù)資料保護(hù)委員會的保護(hù)消費(fèi)者隱私的政策直接相沖突。其結(jié)果便是出現(xiàn)“貴族式政府”(baronialgovernment),在這一政府中,部門和機(jī)構(gòu)通過小爭論和小沖突來獲得自己的“地盤”、獨(dú)立性以及對相關(guān)領(lǐng)域的控制。但在這一政府中,人們想取得政策目標(biāo)和保持手段的整合的期望被降低了。與此相對的是整體性政府,這一政府力圖從一系列明確且互相增強(qiáng)的目標(biāo)中找出一整套使各機(jī)構(gòu)有一種良好關(guān)系的工具。英國正在進(jìn)行這種整體性治理的試驗(yàn),包括啟動(dòng)社區(qū)反貧困的目標(biāo),它將所有相關(guān)的干預(yù)活動(dòng)(住房、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)多樣化、交通、社會服務(wù)、教育、職業(yè)培訓(xùn)等)集中到一起,重塑專業(yè)運(yùn)作和投資項(xiàng)目。在這里,合作不僅是需要的,而且各自還要重新安排自己的功能目標(biāo),以使這些目標(biāo)同反貧困的目標(biāo)相一致。協(xié)同型政府(joined-up)問的問題是“我們能夠一起做什么?”,而整體性政府問的問題則是“需要誰參與,并在什么基礎(chǔ)上來取得我們在這里真正想取得的東西”。

在協(xié)同型政府中,目標(biāo)和手段是一致的,但兩者之間互不增強(qiáng)。碎片化政府的情況則是目標(biāo)互相增強(qiáng),而手段則相互沖突。漸進(jìn)式政府的情況則是目標(biāo)互相沖突,而手段則互相增強(qiáng)。一般認(rèn)為如果目標(biāo)沖突,其結(jié)果則是災(zāi)難性的。但林德布洛姆的著作表明,對協(xié)作活動(dòng)抱不同結(jié)果的期望并不妨礙在日常運(yùn)作中的互相容忍。?？怂拐J(rèn)為,貴族式政府與漸進(jìn)式政府充其量是令人失望的和無法接受的。由于協(xié)同型政府尤其是整體性政府會涉及協(xié)調(diào)和整合兩個(gè)概念,因而有必要對這兩個(gè)概念做一區(qū)分。在希克斯看來,協(xié)調(diào)指的是確立有關(guān)合作和整體運(yùn)作、合作的信息系統(tǒng)、結(jié)果之間的對話、計(jì)劃過程以及決策的想法,而整合指的是通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專業(yè)實(shí)踐與干預(yù)來執(zhí)行來貫徹這些想法。希克斯認(rèn)為,整體性運(yùn)作的一個(gè)中心的、正式的目標(biāo)是更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題(這與登力維的整體性治理的以需要為基礎(chǔ)是一個(gè)意思),因此,考慮四個(gè)關(guān)鍵層面(政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu))的每一個(gè)層面的目標(biāo)是有益的。政策層面的目標(biāo)涉及對特定領(lǐng)域進(jìn)行公共干預(yù)的整體目標(biāo)。顧客層面的目標(biāo)關(guān)注顧客的需要或幫助形成顧客的偏好。組織層面的目標(biāo)是有效地管理各種組織關(guān)系。機(jī)構(gòu)目標(biāo)是激活相關(guān)機(jī)構(gòu)的活力。一般來說,顧客和機(jī)構(gòu)層面的目標(biāo)是由地方層面產(chǎn)生和擁有的,而政策和組織層面的目標(biāo)則通常是由全國性和超國家層面形成并對此負(fù)責(zé)的。人們以不同的動(dòng)機(jī)進(jìn)行整合性的運(yùn)作。在許多關(guān)系中,參加者并不享有共同的目標(biāo),但這一狀況并不必然影響每一個(gè)參與者取得其自身目標(biāo)的能力。大多數(shù)機(jī)構(gòu)的整合性運(yùn)作具有多種目標(biāo),但聰明和有效的整體性運(yùn)作通常要求至少其中的一個(gè)組織有一個(gè)明確和一致的目標(biāo)一旦決定了目標(biāo),政務(wù)官與文官就必須確立一系列的框架性決定。首先要作的是為每一層次的運(yùn)作確定整合的重點(diǎn)。在最高的層次上,目標(biāo)是改進(jìn)結(jié)果。為了做到這一點(diǎn),就有必要整合許多過程。

例如,政策目標(biāo)是提高就業(yè)率,那么一些主要的因素就是教育、家庭、流動(dòng)性和交通、社會網(wǎng)絡(luò)、對風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度、期望值、住房以及日托的代價(jià)。與此相關(guān)的是公共部門和私人部門所有的機(jī)構(gòu),它們在這些領(lǐng)域里提供、管制和推進(jìn)政策動(dòng)議。在顧客層次上,關(guān)注的重點(diǎn)是老人、孩子以及一些可能有犯罪傾向的年輕人。這里的目標(biāo)是涉及所有對這些群體的生活機(jī)遇產(chǎn)生重大影響的機(jī)構(gòu)。在輸出層次,可以試圖將所有涉及提供或管制某項(xiàng)具體服務(wù)的機(jī)構(gòu)組合到一起。在轉(zhuǎn)換層次,目標(biāo)是整合所有涉及處理支付和來自民眾的相關(guān)活動(dòng)。最后,在最低層次上,要做的事就是將所有使用某類輸入的活動(dòng)結(jié)合起來,比如合并一個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。另外一個(gè)觀察整體性運(yùn)作的有用方式是衡量整合運(yùn)作的深度。這一衡量包括四個(gè)方面:(1)強(qiáng)度,用來衡量整合的活動(dòng)之間需要共享的資源;(2)范圍,用來衡量參與合作的機(jī)構(gòu)的數(shù)目;(3)廣度,用來衡量被結(jié)合到一起的相關(guān)的活動(dòng)(這一衡量通常是跨學(xué)科和跨功能的);(4)揭示,用來衡量整合可能妨礙每一參與機(jī)構(gòu)的核心事務(wù)的程度,或衡量中央的活動(dòng)、預(yù)算、專業(yè)重點(diǎn)或政治可信性在整合過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度。?？怂拐J(rèn)為,一般來說,整合的程度越高,凝聚力就越大,各自為政就越少,連接就越緊密。他引用費(fèi)佛、愛默生等人的資源交換和資源依附理論來加以證明。該理論認(rèn)為,資源整合的強(qiáng)度會產(chǎn)生這一狀況:政治樂意交出自主性以換取其他好處。?？怂拐J(rèn)為,強(qiáng)度、范圍、廣度和揭示并非同起同落。一些低強(qiáng)度的整合其揭示可能出人意料的高。[13]希克斯在指出了整體性治理概念框架和目標(biāo)后,涉及了整體性治理中信任、信息系統(tǒng)、責(zé)任感和預(yù)算等幾個(gè)重要的功能性因素。他認(rèn)為在組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性整合。信任是任何社會往前走的不可或缺的因素。信任是一種關(guān)系,在這一關(guān)系中,委托人以將自身的利益建立在風(fēng)險(xiǎn)之上的方式行動(dòng)。那么,在取得和保持信任方面如何進(jìn)行整合?需要什么樣的整合技能?希克斯認(rèn)為,需要考慮以下幾個(gè)方面。[14](1)確立一種新的信息基礎(chǔ)、信息分類和信息系統(tǒng)。整體性管理需要一種新的信息分類和系統(tǒng)。(2)為跨邊界運(yùn)作“留出空間”。(3)建立互相理解和信任。(4)與其他機(jī)構(gòu)對話以及考慮其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。(5)產(chǎn)生新的領(lǐng)導(dǎo)人和英雄。建立整合性思考和運(yùn)作方式面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是如何在確立新的管理觀點(diǎn)和能力的同時(shí)保持組織現(xiàn)有的知識基礎(chǔ)和能力。推動(dòng)和執(zhí)行整體性管理的“新的英雄和領(lǐng)導(dǎo)人”不僅要有合法性,而且還要能夠接觸組織的信息資源和溝通渠道。(6)跨邊界的運(yùn)作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn),管理者需要高度容忍不確定性。(7)沒有控制的管理?？邕吔绲倪\(yùn)作意味著在沒有明確交往規(guī)則的情況下與一些你對他無法進(jìn)行控制的人一起工作?？邕吔绲倪\(yùn)作不是獲得控制,而是意味著對人員行動(dòng)較少的監(jiān)督,給人較多的自主行動(dòng)的機(jī)會。(8)建立承諾。在建立個(gè)人承諾方面有三種做法尤其重要:與他人一起清楚地理解組織的使命和目標(biāo);高級管理層看得見的行為方式,以及組織的人事政策。(9)推動(dòng)整體性運(yùn)作的公共管理者面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是尋找一些最少受基層官員抵制的整體性運(yùn)作的方法。一個(gè)方法是建立一些具有分散的團(tuán)隊(duì)的分散的結(jié)構(gòu),另一個(gè)方法是采用激勵(lì)機(jī)制。(10)在專業(yè)、職位與支付方面,需要采用一些非正式的方法來鼓勵(lì)一些從事跨邊界工作的人。(11)培訓(xùn)。培訓(xùn)對于整體性治理準(zhǔn)備組織的各級人員起著一種重要的作用。

在信息系統(tǒng)方面,希克斯認(rèn)為首先有必要區(qū)分一下政府信息使用的三種類型。第一種類型展示的是政府的民主角色,第二種是政府的治理角色,第三種是政府的服務(wù)提供者或至少是服務(wù)的資金籌措者角色。雖然大部分的信息系統(tǒng)是在80年代和90年代“重塑”活動(dòng)盛行的時(shí)候(那時(shí)強(qiáng)調(diào)的是功能性的組織)發(fā)展起來的,但現(xiàn)在則有大量的電子治理工具可以用來支持更多的整合。信息系統(tǒng)可供選擇的戰(zhàn)略可以有不少。選擇之一是指出一套所有中央政府部門、機(jī)構(gòu)和地方政府必須遵守的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一個(gè)較極端的選擇是對所有的人和企業(yè)建立單一的中央數(shù)據(jù)庫,每個(gè)部門和機(jī)構(gòu)都可以使用,而不必每個(gè)部門都去建立自己的數(shù)據(jù)庫。當(dāng)前,在整合的信息服務(wù)提供往那里走這一問題上有一種核心的看法,即接近顧客。在?？怂箍磥?決定這些技術(shù)是否用于政策整合或是否在功能領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)用的因素是政治而非技術(shù),在以整合的方式運(yùn)用技術(shù)的地方,用技術(shù)代替政治來解決整合的障礙,其范圍是很有限的。[15]此外,?？怂拐J(rèn)為,整體性治理會提出一些與隱私相關(guān)的道德問題。整體性治理與隱私互不相容的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的,但是,找出使兩者互相支持的方法則需要發(fā)展道德實(shí)踐并將其制度化。?？怂拐J(rèn)為整體性治理最重要的是責(zé)任感。責(zé)任感一般可以分成以下三個(gè)方面:誠實(shí),或正規(guī),主要涉及公款使用中的守規(guī)矩;效率,或狹義上的“物有所值”,主要涉及公共服務(wù)提供或干預(yù)過程中的輸入和輸出之間的關(guān)系;有效性,或項(xiàng)目責(zé)任,主要涉及使行政官員對公共干預(yù)是否達(dá)到公開的結(jié)果或標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。?？怂拐J(rèn)為,整體性的責(zé)任感主要關(guān)注把有效性或項(xiàng)目責(zé)任提升到最高地位,確保誠實(shí)和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突,并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任。此外,考慮責(zé)任產(chǎn)生的組織層次也是很重要的,可以在三個(gè)層次上尋求責(zé)任感。一是管理層次,通常通過審計(jì)、支出控制、預(yù)算計(jì)劃、績效衡量和政治監(jiān)督來尋求責(zé)任感。二是法律層次,通常通過司法審查所忽略的現(xiàn)成的行政法以及民法、通過法律爭端可供選擇的解決方式如特別行政法庭、準(zhǔn)司法管制者等來尋求責(zé)任感。三是憲法層次,通常通過界定民選官員對立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及通過一些非正式的憲法規(guī)范來尋求責(zé)任感。[16]?？怂拐J(rèn)為,使用政府工具、甚至使用很強(qiáng)的懲罰工具來推動(dòng)某一具體項(xiàng)目與中央至上并不是一回事,盡管中央常常規(guī)定一些合作運(yùn)作的形式,但工具的選擇卻使得機(jī)構(gòu)和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人有很大的回旋余地來選擇合作的對象。

因此,有理由懷疑整體主義一定是中央化的說法。從理論上講,有理由認(rèn)為以中央化來取得整體主義是一個(gè)糟糕的戰(zhàn)略,原因是人所共知的中央決策的局限。就預(yù)算而言,?？怂拐J(rèn)為在20世紀(jì)80年代和90年代的“重塑”時(shí)期,英國出現(xiàn)了一種全新的預(yù)算形式,財(cái)政部對一些界定的目標(biāo)有了更大的控制權(quán),而微觀的開支以滿足這些目標(biāo)的權(quán)力則較多地轉(zhuǎn)移到了一些部門。90年代初,美國、澳大利亞等國的地方政府提出了一些走向整體性治理以及“以績效為基礎(chǔ)”的預(yù)算和“戰(zhàn)略”預(yù)算的動(dòng)議。這涉及不再按照根據(jù)輸入或活動(dòng)界定的“逐個(gè)項(xiàng)目”,而是按照輸出的質(zhì)量或以現(xiàn)有資源達(dá)到的結(jié)果的優(yōu)劣來分配資源。但以“績效為基礎(chǔ)”的預(yù)算要做的一個(gè)重要決定是按照輸出還是結(jié)果來決定預(yù)算。事實(shí)上,績效為基礎(chǔ)的預(yù)算常常是以輸出而不是以結(jié)果為基礎(chǔ)的。?？怂拐J(rèn)為,雖然以結(jié)果為基礎(chǔ)的預(yù)算在某些場合可以發(fā)揮一種有用的作用,但它本身還不足以保證整體性的治理。以結(jié)果為基礎(chǔ)的預(yù)算對政務(wù)類官員和管理者來說是信息集約和研究集約型的,要耗費(fèi)大量的時(shí)間。傳統(tǒng)的以輸入為基礎(chǔ)的“逐個(gè)項(xiàng)目”的預(yù)算盡管有它的局限,但預(yù)算運(yùn)作非常省時(shí)。從“重塑”時(shí)代到整體性時(shí)代,預(yù)算的一大變化是強(qiáng)調(diào)輸入的管理。整體性預(yù)算并不必然也不足以帶來整體性的運(yùn)作。預(yù)算執(zhí)行面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)是對處在不同治理層次和功能的管理者和專業(yè)人員之間培育一種共同的文化、共享的知識和經(jīng)歷。希克斯認(rèn)為,作為公共管理的一種范式,整體性治理需要被制度化,以制度化的一些條件來衡量英國的狀況,?？怂拐J(rèn)為,英國的社會經(jīng)濟(jì)狀況適合于整體性運(yùn)作,但總體而言,英國的整體性治理還沒有完全制度化。那么,這一波的整體性治理是否會像以前那樣偃旗息鼓?還是能通過制度化而得以持續(xù)一個(gè)時(shí)期,就像官僚模式和新公共管理模式那樣?希克斯對此充滿信心,整體性治理“至少是可以制度化的”。

三、簡短的評價(jià)

在相當(dāng)程度上,整體性治理是對新公共管理的一種修正。不同的治理方式來自對社會背景狀況的理解。新公共管理是從經(jīng)濟(jì)和社會的角度來加以理解的,其背景是全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)對效率的要求,西方社會從一個(gè)生產(chǎn)者社會到消費(fèi)者社會的轉(zhuǎn)變對公共服務(wù)提出的多元化的要求,以及現(xiàn)有官僚體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式無法承擔(dān)新的歷史使命。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如強(qiáng)調(diào)績效、結(jié)果、外包、分權(quán)以及分散化、效率、政府瘦身等無一不反映了對這一背景的理解和對現(xiàn)有狀況的認(rèn)識。而整體性治理及其強(qiáng)調(diào)的信息技術(shù)在一定程度上是從技術(shù)的角度來理解的。與新公共管理不同的治理和運(yùn)作方式都來源與信息技術(shù)的要求。新公共管理的一些治理方式或被終止、或被放棄、或被改革,一個(gè)很重要的原因在于尤其是20世紀(jì)90年代后信息技術(shù)的作用。技術(shù)要求從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。也正是在這一原因上,登力維認(rèn)為新公共管理已經(jīng)成為歷史。整體性治理在20世紀(jì)90年代后期開始盛行并對政府產(chǎn)生影響(英國布萊爾政府受整體性政府理念的影響,提出了協(xié)同政府的一系列措施,美國的一些地方政府也在不同程度上采用了整體性的做法),信息技術(shù)的進(jìn)步是不容忽視的。整體性理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作,這是與英國在改革過程中的機(jī)構(gòu)化措施導(dǎo)致的碎片化相關(guān)的。碎片化導(dǎo)致分散化,導(dǎo)致部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)困難。在整體性理論看來,新公共管理在提升政府解決問題的能力、在服務(wù)提供者的競爭過程中引入多樣性等諸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理也使政府機(jī)構(gòu)破碎化,極大的增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性,同時(shí)也減少了人們解決其自身問題的自主能力。

新公共管理通過淘空公共部門的人員和能力以及將一種以合同為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)和障礙帶進(jìn)政府的決策過程阻礙了政府信息技術(shù)的現(xiàn)代化。在登力維看來,數(shù)字時(shí)代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合、整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。[17]顯然,這是與新公共管理背道而馳的。此外,與新公共管理很重要的一個(gè)不同點(diǎn)在于,整體性治理還是以官僚制作為基礎(chǔ)的,登力維指出了信息技術(shù)運(yùn)做的官僚制組織基礎(chǔ),而?？怂乖谡摷罢w性治理時(shí)也是以官僚制為背景的,這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的整體性理論顯然具有較強(qiáng)的英國色彩。與整體性理論著眼于政府內(nèi)部的整合協(xié)同比較而言,盛行于美國的網(wǎng)絡(luò)治理(其基礎(chǔ)也是信息技術(shù))則著眼于政府與社會各類組織的聯(lián)手(主要通過政府外包的方式)。這可能與兩國的情況不同有關(guān)。比如兩國的行政體制就不同。比如英國改革初期提出的“私有化”戰(zhàn)略在公有制程度極低的美國是不存在的。同樣,在今天,以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的合同制式的治理在美國已經(jīng)成為一種普遍的治理方式。美國“聯(lián)邦政府每年通過合同花費(fèi)大約2000億美元,而州和地方政府花費(fèi)更多,大約2750億美元。這樣,每年通過合同花費(fèi)的錢在5000億左右。”[18]在菲利普•庫珀看來,今天的“公共管理者是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作的。垂直模式的權(quán)威、資源和影響力來自治理核心的憲政過程。平行關(guān)系建立在合同概念之上?！盵19]

網(wǎng)絡(luò)治理更關(guān)注的是平行關(guān)系上的問題。在20世紀(jì)90年代中后期提出整體性治理無疑是同信息技術(shù)的發(fā)展相關(guān)的,因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步提供了進(jìn)行整體性治理的可能。問題是,在某種程度上向原有體制的回歸(只是加上新的信息技術(shù)),比如機(jī)構(gòu)的重新集中、提供者和購買者分離的終止等等是否完全就是由技術(shù)的原因引起的呢?從一些對新公共管理的企業(yè)化和市場化取向的批評中可以看出,一些新公共管理作法的改變,比如一些私有化的東西重新改由國有化,顯然不是出于技術(shù)的原因,而是其他諸如政治和社會的原因,技術(shù)只是產(chǎn)生變化的一個(gè)因素,盡管是一個(gè)重要的因素。此外,進(jìn)行整體性治理的組織基礎(chǔ)是什么?按照?？怂沟恼f法,整體性治理背后有三個(gè)假設(shè)。第一個(gè)是如果政府機(jī)構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)以及能力是問題取向,而不是有效的管理過程取向的話,那么就更有可能解決一些民眾最擔(dān)憂的問題。第二個(gè)是公眾有一些需要合作解決的問題,也就是說,政府并不是完全按照它的功能來解決問題的,盡管它是按功能建立起來的。第三個(gè)是為了解決一些問題,政府各部門、專業(yè)、層級以及機(jī)構(gòu)之間的整合的運(yùn)作是必要的。整體性運(yùn)作的目標(biāo)就是如何使政府的功能進(jìn)行整合,以便更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題,而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命。事實(shí)上,后兩個(gè)假設(shè)使我們再次回到馬克斯•韋伯,因?yàn)楣倭沤M織就是按照縱向的等級層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)(通常的形式是部、會等)建立起來的。功能結(jié)構(gòu)在某種程度上就是針對問題的,比如教育部主管教育問題,這種專業(yè)化的管理有助于取得高效的結(jié)果。

顯然,?？怂沟谝粋€(gè)假設(shè)提到的問題是涉及到多功能的問題,也就是需要多部門協(xié)同解決的問題。那么,按照這樣的問題建立組織是可能的嗎?當(dāng)然可能。一些旨在解決這些問題的臨時(shí)性的協(xié)作機(jī)構(gòu)或團(tuán)體擔(dān)負(fù)的就是這種職能。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在某種程度上可以所是這樣的一種結(jié)構(gòu)形式,但問題在于這種結(jié)構(gòu)形式至少在今天能替代主流的、相對穩(wěn)定的官僚制組織嗎?網(wǎng)絡(luò)化治理的“一個(gè)巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計(jì)的,因此,兩種管理模式在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)常會發(fā)生沖突。應(yīng)該說,管理一大堆供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)與管理政府雇員的方式肯定不一樣,它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習(xí)慣了上百年的公共管理模式”。[20]唐納德•凱特爾在評論斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•埃格斯著的《網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)》一書時(shí)曾指出,“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見地是,必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線,并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線。”[21]菲利普.庫珀也認(rèn)為,今天,公共管理者是在垂直的權(quán)威模式與平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作的。希克斯盡管在他的理論中提到了整體性政府應(yīng)該做到的一些事(比如政策層次的整合、中央政府勇于創(chuàng)新和擴(kuò)大授權(quán)、整合性預(yù)算、重塑價(jià)值、更新信息系統(tǒng)以及人事改革等),但這一政府的組織基礎(chǔ)顯然還是韋伯式的官僚結(jié)構(gòu),官僚制看來至少到現(xiàn)在為止還是一個(gè)繞不過去的坎。整體性治理在相當(dāng)程度上取決于信息技術(shù)的發(fā)展。按照彭錦鵬的說法,政府的電子化改革要在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行三種類型的整合,即不同政府層級的整合、不同機(jī)構(gòu)單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型的整合最后整合為一個(gè)單一的政府入口網(wǎng)站。美國、新加坡等國已經(jīng)設(shè)置了單一的政府入口網(wǎng)站,差別在于這一入口網(wǎng)站能夠提供的政府服務(wù)達(dá)到的整合程度。

顯然,要達(dá)成完全整合的單一的政府入口網(wǎng)站是有相當(dāng)難度的,因?yàn)樗粌H涉及到各級政府和政府各單位、機(jī)構(gòu)的整合、涉及到計(jì)算機(jī)技術(shù),還涉及到一個(gè)國家的人口等問題。“沒有高度發(fā)展的電子化政府,就無法跨越政府的層級鴻溝,也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來,以便向民眾提供整合性的服務(wù)?！盵22]此外,電子化政府需要具備一批懂得信息技術(shù)的人員,需要一些同以往截然不同的能力和才干。“在計(jì)劃制定、預(yù)算編制、人員安置和其他傳統(tǒng)的政府職責(zé)之外,還要求精通許多其他的工作任務(wù),包括激活、安排、穩(wěn)定、集成和管理一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。為了完成這些任務(wù),網(wǎng)絡(luò)管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調(diào)解、風(fēng)險(xiǎn)分析、信任建立、合作和項(xiàng)目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門界線和資源限制進(jìn)行工作的能力,以戰(zhàn)勝網(wǎng)絡(luò)化治理所面臨的各種棘手問題。”[23]這些人員是同信息技術(shù)的發(fā)展及其在政府的運(yùn)用相輔相成的。毫無疑問,這些人員在今天的準(zhǔn)備還是不足的。當(dāng)然,整體性治理如能夠解決在組織結(jié)構(gòu)、信息技術(shù)以及政府官員的能力等方面面臨的挑戰(zhàn),那么還是很有前景的。整體性治理和新公共管理這兩者背后的邏輯能夠一致嗎?盡管在一些治理的方式上兩者有所不同(事實(shí)上我們也完全可以設(shè)想整體性治理的一些方法也會隨著情況的變化而發(fā)生變化),但兩者在終極目標(biāo)上是一致的,即都是追求更快、更好、成本更低地為公眾提供公共服務(wù)。因此,從這一意義上說,既便治理的方式有改變,但其精神是一致的。在這一點(diǎn)上,整體性治理恰恰順應(yīng)的是新公共管理的邏輯,而不是新公共服務(wù)的邏輯。