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摘要：在中長期財政預算的引領下，財政部門可根據(jù)已核定的計劃優(yōu)先順序，視未來財政收入情況預做財務需求評估，讓計劃與預算密切配合，提高預算的前瞻性，使整體資源獲得最有效的配置與運用。我國財政部門可根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、國家經(jīng)濟政策及發(fā)展目標、財政收支狀況及發(fā)展趨勢，確立一個3—5年期的財政支出框架，據(jù)此編制滾動預算。

關鍵詞：中期；財政年度；財政預算

編制預算不僅要立足于當前，保證本年度工作正常運轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展，而且要著眼于國家和部門的長遠目標。中期財政預算是經(jīng)濟預測的基礎上，對中長期國家施政、發(fā)展和建設規(guī)劃，財政收支水平，重要項目前期籌劃等作結構性的整合，建立層次分明的財政計劃體系與基本框架，以控制年度預算，提升資源配置效率，保證國家政策的穩(wěn)定和連續(xù)性為目標的一種預算管理手段。

一、中期財政預算的基本做法

中期財政預算有多種叫法，在國外使用較為普遍的名稱是“中期支出框架（mediumtermexpenditureframeworks）”，此外，還有“多年度期財政預算（multi－yearbudgeting）”、“中期預算（medium－termbudgeting）”、“支出計劃預測制度（expenditureplanningandforecastingsystem）”等叫法，但中期財政預算的基本做法大致是相同的（見圖1）。目前，OECD國家目前均已全面實行中程計劃預算，其中法國于1998年年底才引進中期財政預算制度，成為最后一個實行中程計劃預算制度的國家。

二、中期財政預算的類型

中期財政預算根據(jù)法律約束力和應用范圍的不同，可分

為三種類型[1]：

1．政府只是年度預算文件中附加中期財政收支的預測信息，以供新年度資源配置的參考。中期財政收支的預測信息不具有法律約束力。

2．除了附加中期財政收支的預測信息外，也將中期財政計劃列為年度正式預算文件之一，中期財政收支與中期財政計劃不必須具有法律約束力。

3．政府完成預算審議之后，未來幾年的預算計劃也宣告確定。因此該中程計劃所涵蓋的多年度支出計劃具有法定效力，規(guī)定較為嚴格。

各國多以實施前兩種做法居多。美國聯(lián)邦政府的中期計劃預算制度則介于第二種模式與第三種模式之間。盡管各國采取的模式不盡相同，然而部分OECD國家采用的中程計劃預算制度共同的做法包括：中期財政預算收支預測、中程財政計劃、依預測數(shù)調(diào)整各機構預算基線、調(diào)整計劃優(yōu)先順序、定期更新收支估測等，讓年度預算決策不至于與中程的財政策略相違背，有利于預算收支的控制，同時亦可提高資源配置效率。

三、中期財政預算的作用

1．在中長期財政預算的引領下，財政部門可根據(jù)已核定的計劃優(yōu)先順序，視未來財政收入情況預做財務需求評估，讓計劃與預算密切配合，可使整體資源獲得最有效的配置與運用。這一制度如能建立，各部門不必每年再為審核預算而費時費力，而把重點放在施政計劃內(nèi)容、品質(zhì)和行政效率的審查和考核上。將中期財政預算制度讓將預算過程置于多年度的框架上，有利于將每年度的預算討論置于政府中程的財政策略與政策優(yōu)先順序框架上。

2．中期財政預算還作為實行績效預算的手段之一，較好地連結了宏觀預算（財政支出上限）與微觀預算（績效預算），即在財政支出總額上限的限制下，在多年度內(nèi)賦予了各機構完成績效目標的靈活性（見圖2）。

3．可以提高預算的可預見性，減少測算的盲目性，避免部門預算忽高忽低的情況，也有利于細化預算管理。對于公共建設、科技、教育發(fā)展規(guī)劃以及其他法律規(guī)定的重大支出可做整體安排。

4．打破了預算編制以一年為期限的局限，避免行政機構短期行為，只著重某些可以短期速成的計劃。而且，許多計劃也需要多年度資金的支持才能完成，成效在當年可能無法立即顯現(xiàn)，例如，環(huán)境治理的計劃需要幾年后才看得到成效，有必要將結果的預測延伸數(shù)年，才可能獲得較佳的資源配置決策。

5．有利于財政部門集中精力從事項目績效評價。在一年制的預算制度下，“一年預算，預算一年”，財政部每年都要花大量的時間與各部委討價還價，而無法將精力用在評價項目的績效上。因此，多年度的撥款授權有利于財政部從年復一年的無效勞動中解脫出來。在美國，一些國會議員甚至提議廢除將一年制預算制度改為兩年制預算制度。雖然這一提議一直未獲得國會批準，但在中期財政預算以及多年度的項目撥款制度的推廣，已經(jīng)在很大程度上減輕了年度預算工作。

6．有利于控制預算總支出。在許多國家，中期財政預算也是控制每一年度預算的有力工具，如在新西蘭，中期財政預算是各機關與財政部預算談判的上限。

當然，由于預算的編制基礎依賴于中程財政收支的預測，預測的基礎與精確與否影響預算編列極深，因此若過度依賴以往的預測，將造成財政政策的無彈性與遲鈍，而過度樂觀的預測則可能被用來作為一些不適當?shù)墓仓С鲇媱澋慕杩冢怪谐逃媱濐A算制度無法達到提高資源配置效率的結果。美國聯(lián)邦政府的中期收支預測是分別由隸屬于總統(tǒng)的白宮預算管理局、隸屬于國會的國會預算局同時執(zhí)行，再比較其結果，以增強客觀性。

四、在我國試編中期財政預算的做法

結合我國國情，在現(xiàn)有條件下，以我國每一個五年發(fā)展規(guī)劃為指引，可以考慮根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、國家經(jīng)濟政策及發(fā)展目標、財政收支狀況及發(fā)展趨勢，確立一個3—5年期的財政支出框架，據(jù)此編制滾動預算。具體操作方面的做法是：

1．中期財政預算應由財政部負責編制，國家發(fā)改委、國資委、國家稅務總局、統(tǒng)計局以及中央各部委等配合。

2．中期財政預算的基本內(nèi)容可包括以下幾個方面：政府在預算年度（3—5年）內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展預期目標分析；經(jīng)濟形勢分析預測；上一年度預算執(zhí)行情況的總結分析；中長期預算編制指導思想、原則及政策說明；預算年度收支安排及預算收支平衡；預算年度重點項目、法定支出安排及預測等。

3．將近3—5年的重大項目、法定經(jīng)費支出等排入預算，以增強預算的前瞻性，使各部門對未來幾年財政收支總量做到心中有數(shù)；財政部與相關部委商討各項支出限額，審查計劃時應著重成本效益分析、財務可行性等，以有效運用分配政府預算資源。

參考文獻：

[1]蘇彩足．美國聯(lián)邦政府之中程計劃預算機制[J]．主計月刊（臺灣），2002，（558）．

[2]財政部財政科學研究所《績效預算》課題組．美國政府績效評價體系[M]．北京：經(jīng)濟管理出版社，2004：117．

[3]姚紹學，李小捧．地方政府制定中長期財政預算的構想[J]．財政研究，2004，（8）．